18 农村养老服务体系研究_农村养老服务体系研究
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摘要:新型城镇化是以人为本、城乡一体、城乡统筹发展的城镇化，新型城镇化过程 中要高度重视农村人口老龄化与农村养老服务体系建设。论文基于伊瓦思的福利三 角理论与农村实际情况，提出构建包括国家、市场与家庭在内的和新型城镇化相适应 的新型农村养老服务体系。
一、城镇化与农村养老服务
自1996年以来，我国城镇人口占比年均增加1.38个百分点。2013年中国统训一年鉴数据显示，2012年年末城镇化率已经达到52.57 % o
(一)伪城镇化与农村养老服务。
毋庸置疑，改革开放以来，我国城镇化建设取得了显著成绩，但是“伪城镇化”问题也越发突出，已经成为一个无法回避的严峻现实。所谓伪城镇化是指由于城乡二元体制及户籍制度的限制，大量农村人口流入城镇，并被算作城镇人口，却不能享受与市民同等的公共服务，其收入水平、消费水平也与市民有很大差距。如果扣除1.4亿左右在镇区生活但从事务农的农业户籍人口以及1.66亿外出农民工，我国实际城镇化率仅为30%左右。
伪城镇化一方而加剧了北京、上海、广州等大城市的负担，出现了所谓的“城市病”，主要表现为人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等。另一方而在城镇与农村之间形成了一个以农民工为代表的“夹心”阶层，并产生了一系列社会问题，例如就业歧视、农民工子女教育难、农民工住房难等问题;更为严峻的是大量农村人口外流，使农村人口老龄化形势变得更为严峻，且直接导致了农村“空巢化”，产生了大量留守儿童、留守妇女、留守老人，农村家庭风险加大的同时家庭服务作用却在不断弱化。伪城镇化对农村养老事业提出了更大的挑战，我国急需建立完善的农村养老服务体系。
(二)新型城镇化与农村养老服务。
城镇化不是简单的城市人口比重增加和而积扩张，而是要以人为本，实现农业转移人口的人生观、价值观、消费观由“乡村”向“城镇”转变，实现人的城镇化。为缓解伪城镇化的负而影响，提高城镇化的质量，我国提出了新型城镇化概念。所谓新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化建设路子。
新型城镇化与农村养老服务相辅相成，统一于社会主义和谐社会建设。新型城镇化为构建农村养老服务体系提供了契机:首先，新型城镇化是以人为本的城镇化，维护好城乡居民利益，完善城乡养老服务体系是以人为本的内在要求;其次，新型城镇化是城乡统筹、城乡一体的城镇化，构建农村养老服务体系，推进城乡公共服务均等化，是城乡统筹的重要内容;最后，新型城镇化是与新农村建设协调推进的城镇化，重视农村城镇化进程，增加农村人口本土就业岗位，可以有效减轻空巢问题，维持农村家庭养老服务作用。总之，新型城镇化的推进，有利于农村养老服务体系构建，有利于农村居民生活水平提高，有利于社会主义新农村与和谐社会的建设。
二、农村养老服务供需现状
随着老龄化、高龄化与空巢化的程度不断加深，农村老年人生活照料、医疗健康、精神慰藉与权益保障等方而的服务需求与日俱增，家庭养老服务作用不断弱化，而国家社会养老服务、市场养老服务作用并没有增强，因而出现了供需脱节的状况。
(一)农村养老服务需求现状。
我国农村而临着严峻的老龄化、高龄化与空巢化问题。首先是老龄化。2000-2010年，我国农村与城镇65岁及以上人口所占比重分别增加2.58个与1.38个百分点;而且2010年农村60岁以上及65岁以上人口分别高于城镇3.29个与2.26个百分点，表明农村老龄化速度J决于城镇，且有扩大趋势(见表1)。根据预测显示，我国农村老龄人口呈现线性递增，2050年其比重将达到36.51 %。其次是高龄化。随着医疗卫生水平不断提高，2010年我国人口平均预期寿命达到74.83岁。高龄老年人口所占比重也越来越大，高龄老年人自理能力较低、服务需求大的特点。最后是空巢化。全国老龄工作委员会办公室发布的《2011年度中国老龄事业发展统计公报》显示，2000年到2010年农村空巢老年人的比例由37.9%上升到45.6 %，农村独居老年人的比例从8.3 %上升到10.6 %，农村空巢问题严峻。相比于正常家庭老人，留守老人的养老服务需求更为迫切。在老龄化、高龄化、空巢化等问题的共同作用下，农村养老服务需求与日俱增，其具体服务需求主要集中在生活照料、医疗健康、精神慰藉与权益保障四大方而。
1生活照料服务。首先，经济供养。经济供养是指通过向老人提供现金的方式，保证老年人的经济需求。李伟(2012)调查发现，河南省72.9%的农村老年人生活收入不足300元，同期农村月均消费支出为419.3元，67.4%的农村老年人认为其收入水平不能或勉强能满足自身需要，其消费主要集中在食品与医疗等生活必需消费上，娱乐休闲等消费很少。农村老年人的经济供养水平较低，制约了其生活水平的提高。其次，日常照料。主要包括饮食、起居、清洁、卫生照护等内容。随着年龄的增大，老年人身体条件下降、自理能力降低，日常照料需要相应不断增加。调查发现，日常照料服务在农村老年人养老服务需求中居于第二位。口前，在国家的社会养老服务以及市场养老服务不足的情况下，老年人的生活照料服务仍主要来自家庭。
表1
人口老龄化程度
农村
城镇
2000年65岁及以上人口
7.4R
10.89 2000年60岁及以上人口
10.06
14.98 2010年65岁及以上人口
6.42
9_6R 2010年60岁及以上人口
7.R
11.69
数据来源:根据全国第五次与第六次全国普查数据计算得出。
2医疗护理服务。随着年龄的增长，老年人患病与受伤的概率不断增加，对医疗护理服务的需求相应增加。经调查，我国农村有30%的农村老年人认为自己有必要接受医疗护理服务，主要包括医疗费用报销、定期检查、康复护理、建立医疗健康档案、开展健康宣传讲座与咨询活动等，其中前三项的需求人数最多。医疗护理服务往往更具有专业性，多数需要专业护理人员提供。
3精神慰藉服务。精神慰藉服务是老年人最迫切的需要之一。随着年龄的增长，老年人的心理与精神状态会逐渐衰弱，主要表现为进取心差、风险承受能力弱、害怕孤寂、情感脆弱、容易灰心等心理症状。这些心理症状往往比身体病痛危害更大，倘若不能得到及时的排解与慰藉，很容易导致老年痴呆症等心理与生理疾病，精神慰藉服务对老年人的身心健康具有重要意义。
4权益保障服务。权益保障服务仅是小部分农村老年人的需要，主要涉及老人与子女之间的关系问题。老年人权益受侵现象违背我国的道德准则，性质恶劣，虽然只是少数，但也应高度重视。由于受传统观念影响，大部分农村老年人不愿或无力运用法律手段维护自身权益，他们更愿意通过家庭其他成员或村委会进行调解，还有人通常会忍气吞声，仅有约8.5%的老年人表示愿意与子女打官司。这充分说明了农村老年人的法律弱势状况，农村老人急需来自社会乃至市场的权益保障服务。
(二)农村养老服务供给现状。
口前，我国农村的社会保障体系主要包括新型农村社会养老保险(简称“新农保”)、新型农村合作医疗(简称“新农合”)、五保供养、农村最低生活保障(简称“农低保”)等制度，这些制度更多地强调经济方而的保障，仅有五保供养制度涉及养老服务，但覆盖人群有限。由此可见，农村养老服务体系尚不完善，农村养老服务供给严重不足。
1国家农村养老重经济轻服务。由于社会经济发展水平，我国现有农村社会保障体系主要强调经济保障，而更高层次的服务保障体系刚刚起步。涉及农村养老保障的制度安排主要包括新农保、新农合、农低保、五保供养等。其中，新农保、新农合与农低保在我国农村社会保障体系中居于重要地位，分别就养老、医疗与生活方而给予一定的经济保障，保障水平有限，且未涉及服务保障。农村五保供养涉及了养老服务内容，但其覆盖而狭窄，仅针对无依无靠无劳动能力或子女无劳动能力的“三无”老人及残疾人。
2家庭养老服务功能弱化。家庭养老是我国的传统养老方式，现今仍是广大农村地区最主要养老方式。农村老年人的生活照料、医疗护理、情感支持等养老服务，主要由家庭成员供给。但是，由于训一划生育政策、大规模人口流动、多元文化的冲击等因素的影响，家庭出现了小型化、核心化趋势。第六次全国人口普查数据显示:口前我国平均每个家庭户的人口为3.10人，比2000年第五次全国人口普查的3.44人减少0.34人。随着“独子养老”时代的到来，家庭风险不断增大。同时，农村存在大量留守家庭，家庭养老服务功能在很大程度上已经难以实现。总之，随着社会经济的发展，农村家庭经济保障作用有所增强，但养老服务作用却在弱化。有一点需要注意，家庭作用弱化能给国家与市场养老服务发展提供更大的空间，但这种弱化不应该是“被弱化”，而应该是随着国家与市场养老服务能力的提高，家庭作用自然弱化。
3养老机构发展缓慢。由于农村地区的社会经济发展水平较低，农村老年人对机构养老的经济承受能力较低;同时，由于受“养儿防老”传统观念的影响，很多老年人不愿意进入养老机构，特别是那些有儿有女的老人，对进养老院更是讳莫如深。农村老年人的经济承受能力与传统观念的双重影响下，养老机构的市场需求较小。虽然很多地区大力支持养老机构发展，在资金、用地、建设规费、税收、用工等方而出台了多项优惠政策，但在农村地区，无论是公办养老机构还是私营养老机构，都普遍处于发展的困境。
4服务人员素质偏低。口前，许多农村的养老服务人员以农村老年人协会为主，基本没有经过专业培训，养老服务人员整体素质偏低，专业养老服务人员非常少。而且由于经费的限制，多数从事农村养老服务工作的人员待遇较差，有的甚至没有报酬，难以吸引高素质的人才。服务人员素质偏低在很大程度上制约了农村养老服务事业的发展。
三、新城镇化背景下新型农村养老服务体系构建
2014年1月，中共中央、国务院印发了一号文件《关于全而深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确提出要‘整合城乡居民基本养老保险制度，逐步建立基础养老金标准正常调整机制，加快构建农村社会养老服务体系’、‘加强对农村留守儿童、留守妇女、留守老年人的关爱和服务”等内容。论文从农村实际情况出发，依据伊瓦思的福利三角理论构建了新型农村养老服务体系，所谓‘新型”是相对于已有的包括家庭养老服务与五保供养等在内的不全而的养老服务体系来说的，新型农村养老服务
体系涉及国家、市场、家庭三方，制度安排更加全而，且覆盖所有农村老年人，与原有体系比具有巨大优势。
(一)新型农村养老服务体系框架。
伊瓦思(Evers } 1988)在借鉴罗斯的多元福利组合理论的基础上提出了福利三角理论。该理论认为福利三角框架应该放在政治、经济、文化和社会的背景中研究分析，将福利三角中的市场、国家、家庭具体化为对应的组织、价值和社会成员关系(见表3)。根据伊瓦思的福利三角理论构建我国新型农村社会养老服务体系，该体系由国家的社会养老服务、市场养老服务、家庭养老服务共同构成(见图1)，其中，国家的社会养老服务居于核心地位。
1国家的社会养老服务。作为公共组织的国家以平等与保障为价值取向，通过正规的社会保障制度，向农村老年人提供经济与服务保障，其中经济保障主要包括现有的新农保、新农合、农村最低生活保障、五保供养等在内的制度安排，主要通过现金的方式提供保障;养老服务保障包括居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务等制度安排，主要以服务的方式免费或低费向老年人提供基本保障。国家的农村社会养老服务体系主要包括以下内容:
首先，居家养老服务。居家养老服务是农村社会养老服务的基础，主要包括生活照料与家政服务、医疗保健与康复护理、精神慰藉等服务，以上门服务为主要形式。生活照料与家政服务内容比较繁琐，主要包括对老年人日常活动的帮助，比如说购物、煮饭、清洁以及洗衣等;对个人生活的帮助，比如帮助老年人洗澡、如厕、穿衣、起床、翻身、入睡等。医疗保健与康复护理主要由专业医疗护理人员提供，通过该体系可以有效地提高老年人健康水平，保持其自主生活能力，从而能使老年人尽可能持久的生活在家中。老年孤独现象普遍存在，不利于老人身心健康，通过陪老年人聊天、进行娱乐活动等精神慰藉方式，可以减弱老人孤独感。为使老人方便的生活在家中，可以为有需要的老人进行家居环境改造，例如，安装轮椅通道、卫生间中安装扶手、适宜位置装置安全报警器等。
其次，社区养老服务。社区养老服务是农村社会养老服务的重要依托，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要是在家庭暂时无人期间向社区老年人提供服务。在村养老服务点或乡镇敬老院内建立社区养老服务中心，为老年人提供娱乐与健身活动场所;向留守老人及其他老人提供日间照料、短期托养、配餐等服务;并与新农合服务点合作，为老人提供定期体检服务。社区养老服务中心的建立还可以方便老人集体活动，以及老人间互帮互助。
最后，机构养老服务。该服务主要针对那些无法在普通居住环境里生活的失能与半失能农村老年人，以及三无、五保、独居、空巢等老人，由政府出资建立养老服务机构，通过集中供养的方式为老人提供专门服务。养老服务机构应具备生活照料、康复护理、紧急救援等功能，生活照料主要是为老人提供无障碍生活环境，满足老人日常生活需求;康复护理主要是为老人提供相应设施及器材，恢复或维持老人生理功能;紧急救援功能指当老年人出现突发性疾病和其他紧急情况时，老人能够得到及时且有效的救援。
2市场养老服务。作为正式组织的市场以选择与自主为价值取向，以老年人的自主选择为条件，通过正常收费向老年人提供较高水平的养老服务。我国农村而临严峻的老龄化与空巢化问题，农村老年服务需求巨大，国家社会养老服务只能保证老人的基本需求，对更高层次、表3 伊瓦思福利三角:组织、价值和关系
┌────┬────────┬───────────────┬───────────────┐
│福利三角│组织
│价值(文化/社会经济和政治背景)│关系(文化/社会经济和政治背景)│
├────┼────────┼───────────────┼───────────────┤ │市场
│
正式的│选择自山
│行动者和市场的关系
│
│国家
│
公共的│平等保障
│行动者和国家的关系
│
│家庭
│非正式的/私人的 │团结共有
│行动者和社会的关系
│
└────┴────────┴───────────────┴───────────────┘
更高水平的服务则无力提供，国家需要借助市场的帮助，充分利用市场资源。
新型城镇化是城乡统筹、城乡一体的城镇化，城镇化过程中城乡养老服务产业可以统筹发展，从而充分利用城镇的资金优势与农村的劳动力优势。引导城镇资金投资农村养老服务产业，支持养老服务公司发展，鼓励建立包括养老院、疗养院在内的私营养老机构，带动养老服务周边产业发展，全而激活养老服务市场，为老年人提供更大的选择空间，提供更高水平的服务。可以通过以下方式支持养老服务产业:首先，我国可以对非盈利性养老服务产业免征有关行政事业性收费，对盈利性养老服务产业减半征收有关行政事业性经费;其次，在规定的期限内对农村养老服务业给予减税或免税的优惠政策。在大力支持市场养老服务产业发展的同时，一定要高度注意相关立法与标准制定，避免出现养老服务市场化过程中服务质量下降、虐待老人等不良现象。
3家庭养老服务。伊瓦思的福利三角理论认为家庭是非正式的、私人的组织，在微观层而上体现团结与共有的价值取向，社会成员作为行动者与社会建立关系。家庭养老是我国传统养老方式，也是现今农村地区最主要养老方式，虽然受到计划生育政策、大规模人口流动、多元文化的冲击等因素的影响，家庭的养老服务作用不断弱化，但是家庭在养老服务上仍发挥着国家与市场无法替代的作用，家庭养老服务仍是绝大多数农村老年人最愿意的选择。
家庭养老服务作用的弱化已经成为客观趋势，为缓解这个趋势，我国可以借鉴瑞典支持家庭成员照顾老人的方法。可以通过立法明确规定，政府对家庭照顾人员负有法定支持义务，并且赋予家庭成员一定的法定照顾老人时间的义务。同时，中央与地方政府可以通过财政，给予临时脱离工作照顾老人的家庭成员一定的生活补助;对于那些需要长期照顾老人而完全脱离劳动市场的家庭成员，政府则应按月给予这些人适当的生活补贴，当老人不再需要照顾的时候，政府可以为其提供就业培训，从而实现就业。这些措施可以有力的强化我国的家庭养老服务作用，既可以使老人获得更多来自家庭成员关怀与照顾，又可以使家庭成员不至于因为照顾老人而陷入生活困境。
(二)农村养老服务体系的管理。
农村养老服务体系涉及国家、市场、家庭三个主体，其中国家居于主导地位。国家以平等与保障为价值取向，负责农村社会养老服务的运行与管理，向农村老年人提供基本服务保障;市场农村养老服务以选择与自由为价值取向，向农村老年人提供更高水平的服务，应充分发挥市场的资源配置作用，国家负责标准制定及市场监管;家庭则以道德为基础提供服务，国家对家庭服务进行支持。
农村养老服务体系运行过程中，中央政府可以根据社会经济发展状况，制定并适时调整农村养老服务最低供给标准，出台农村养老服务体系监督管理办法，以保证服务质量。地方政府可以根据本地区实际发展情况，制定具体服务供给标准，并负责具体的监督与管理，负责养老服务公司及机构的资格审查，以维持农村养老服务体系健康运行。
(三)农村具体养老服务供给。
农村市场养老服务与家庭养老服务分别由市场中的养老服务公司、家庭成员供给，供给主体明确，而国家的农村社会农村养老服务供给方式则较为复杂。农村社会养老服务属于公共服务范畴，应该由国家供给，但完全由国家供给，可能会使公共部门迅速膨胀，公共支出规模扩大，甚至可能会出现滥用、浪费资源的现象，致使服务效率低下，服务质量难以提高;倘若完全交由市场提供，则可能出现为追逐利润最大化，而出现节省成本、降低服务质量的现象。例如，瑞典养老服务引入市场化机制初期，出现了严重的服务质量和护理虐待问题。
为保证农村社会养老服务供给的质量与效率，应根据农村养老服务体系发展的不同阶段以及农村养老服务产业发展程度，来决定服务供给的分配。农村养老服务体系建立初期主要通过在农村建立养老服务点提供服务，农村养老服务点可以大量吸纳农村留守妇女，既可以解决妇女就业问题，又可以向农村老年人提供养老服务;当农村养老服务产业发展较为成熟时，农村养老服务小组可以通过购买服务的方式，由市场供给部分或全部服务，农村养老服务小组负责对服务公司服务质量进行评估，并根据服务质量选择具体服务公司。在此过程中，支持农村养老服务点规模的扩大，支持农村养老服务点采用市场化运作，并发展成为集体产业，进一步吸纳妇女就业;同时，国家要不断扩大从业人员队伍，逐步提高养老服务的专业化水平，要高度重视就业人员的培训与专业人才的引进工作，提高农村养老服务就业人员道德与专业素质，国家可以鼓励社会保障、医疗护理等相关专业中专、大专及本科学生从事农村养老服务工作，同时，大力发展志愿者队伍，为志愿者参与居家养老创造良好的工作环境和条件。
(四)新型农村养老服务体系资金来源。
农村市场养老服务可以按照谁享受谁付费的原则，其资金完全由个人及家庭提供;农村家庭养老服务资金完全由家庭成员提供;农村社会养老服务覆盖而广，由于我国“未富先老”的国情，国家无力提供巨大养老服务资金。为解决此问题，我国农村社会农村服务资金可以按照公平与效率原则，由国家、家庭与农村集体经济三方共同承担。
首先，国家支持。中央财政可以根据各地区社会经济发展状况以及财政能力差异，加大对各地区农村社会养老服务专项转移支付力度，努力实现地区间社会养老服务均等化。同时，政府补助资金还可以来源于本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老龄化程度的加深逐步提高投入比例。其次，家庭缴费。根据家庭收入水平以及老年人所需服务种类确定缴费标准，其中贫困家庭及五保户可以不缴费。再次，农村集体经济扶持。随着农村改革的全而深化和农业现代化进程的加快，农业产业经济与农村集体经济必将进入快速发展时期，乡(镇)、村等集体经济组织可以不断加大对农村社会养老服务的资金扶持力度。国家、家庭与农村集体经济所供资金暂时在县一级行政单位集中，形成农村社会养老服务基金，并采用收支两条线管理，同时，国家要制定严格的基金管理办法，防}卜基金挤占、挪用、贪污等现象的发生。
总之，新型城镇化与农村养老服务体系构建协调发展可以通过推进农村城镇化等形式实现。农村城镇化一方而可以吸纳大量农村剩余劳动力，实现本土就业，大幅缓解因农村人口转移而造成的留守家庭现象，维持家庭养老服务作用，缓解农村的养老压力，并有利于保持农村的发展活力。另一方而则可以为农村社会养老服务与养老服务产业规模化发展提供社会条件。首先，农村城镇化过程中农村城镇人口不断增多，城镇数量、规模不断增大，可以为市场农村养老服务产业提供集中的服务需求;其次，农村城镇化可以加速农村经济发展，并促使农村居民人生观、价值观、消费观日益现代化，为农村居民接受市场养老服务产业提供经济支持与思想基础。
其主体引导作用，但是要想促进农村养老服务事业的快速发展，社会力量不容忽视，政府应该采取资助补贴、税收减免等优惠政策鼓励和扶持民营养老机构的发展，或者通过许可经营、合同承包等方式实现供给主体的多样化。这样既能减轻政府财政负担，又能带动农村养老服务机构的发展。
(五)加强农村养老服务队伍建设。
建立一支职业道德高、业务素质强的服务队伍，有利于促进农村养老服务机构的发展，对农村养老服务工作有重要的促进作用。对于农村养老服务机构服务人员不足、专业人员匾乏的问题，政府要做的首先就是应该加大对农村养老机构的资金投入，提高服务人员的工资水平，以此来吸引和留住服务人员。同时政府应该成立专门的培训机构，定期为工作人员提供培训，为他们普及基本护理常识以及应对突发事件的技能，提高他们职业道德和业务素质。对于招聘的服务人员应该实行职业资格认证制度，确保招聘人员的专业性，保障服务人员的质量，逐步实现服务人员的专业化，从而为老人提供更全而、更好的养老服务。
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