江苏镇江土地流转情况调查_农村土地流转情况调查
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【调查报告】江苏镇江土地流转情况调查
党的十七届三中全会明确提出“允许流转土地经营权”，为土地流转指明了路径，也使高效农业发展、农民增收致富获得了更为广阔的空间。江苏省镇江市近几年在土地流转方面作了许多尝试，土地流转已呈全面铺开之势，且逐步向更高层次推进，并在促进高效规模农业发展上见到了成效。
土地流转呈全面铺开之势
为促进全市土地流转规范有序进行，镇江市委、市政府下文要求各地“规范流转主体、完善流转合同、强化流转服务”，从而使农村土地流转逐步向健康方向发展。据统计，截至2008年底，全市土地流转面积36.45万亩，占农户承包面积的22.7%，其中，转包的有11.17万亩，出租的有17.34万亩，入股的有3.45万亩。从流转的年限上看，5年以下的11.12万亩，6—10年的12.32万亩，10—20年的7.82万亩，21年以上的5.19万亩。从流入方类型看，农业企业11.69万亩，种养大户17.74万亩，城镇居民及其他组织7.01万亩。总的看来，主要呈现以下特点：一是流转逐步向规模化发展。单宗100—500亩的土地流转10.93万亩，单宗500—1000亩的土地流转8.77万亩，单宗1000亩以上的土地流转14.97万亩。二是流转的数量呈直线上升态势。通过近两年高效规模农业的带动，全市土地流转面积净增12万亩，达到36万亩，呈直线上升态势。三是流转的组织化程度不断提高。农户自发流转比例逐渐下降，有组织的流转逐渐上升。至2008年底，全市已建立土地股份合作社44家，入股土地面积3.45万亩，入股农户9410户，土地股份合作社逐步成为引领土地流转的主力军。四是流转效益逐渐提高。在2004年前，旱地一般年流转补偿金每亩50—80元，水田100—120元。近年来，随着“三资”开发农业、高效规模农业的带动，土地产出率不断提高，农民开始依托市场追求土地流转效益，现在，土地流转补偿金一般达到每亩每年300—600元，用于花卉苗木生产的高达800—1000元。
经过数年的推进，镇江市土地流转有效促进了农村经济的发展。其一，促进了高效规模农业的发展。目前，全市高效农业面积已经达到63.75万亩，设施农业12万亩，分别占全市耕地面积的28%和6%。生猪、蛋禽、肉禽、奶牛规模养殖比例分别达到47%、49%、88%、85%。句容市白兔镇依托张小虎葡萄、柏生草莓、创新果业等7个农民专业合作社，形成了6000亩葡萄、2000亩草莓以及2500亩桃、梨、枣、无花果等鲜果生产规模，初步建成了全市第一家万亩应时鲜果基地。润州区从规划入手，引导土地流转，初步成了18000亩都市农业园区、2000亩优质茶叶基地、3000亩精品蔬菜基地、1000亩优质水蜜桃基地。其二，促进了农村劳动力转移。土地流转作为一种经营权的转让，不仅使一部分农民从土地的束缚中解脱出来，从事二、三产业，而且避免了“候鸟式”转移成本，促使农村劳动力转移向健康方向发展。据统计，因推进土地流转，已有40多万镇江农村劳动力实现无牵挂转移。其三，促进了农民收入增加。例如，丹徒区18家农村土地股份合作社共吸纳农民工4820人，其中入股农户3250人，每人每年仅劳务性收入就达6498元。
土地流转中还存在一些问题
近年来镇江土地流转发展速度较快，成效明显，但同时也还存在着一些问题。
一是股份合作社不够壮大，迟滞了土地流转。2007年，苏南五市农民土地股份合作社
达234个，入股土地32万亩，而镇江现只有44家，且在经营上也未步入良性发展轨道，很多已集中起来的土地尚未在规模发展上显现出应有的优势。受此影响，镇江高效农业发展也不尽如人意，全省高效农业面积占耕地面积比例为30.1%，苏南为28.6%，而镇江只有24%，落后于全省和苏南的平均水平。
二是承包关系不稳定，影响了土地流转。目前，有部分村组以解决人地矛盾、土地征用补偿矛盾以及农户承包地的级差为由，自行约定3—5年全面调整承包地或征用土地时全补全调，造成承包期限的人为缩短、农户承包地块的频繁变动，在一定程度上影响了土地流转。据调查，全市有近30%的村组存在类似问题。
三是社会保障机制不完备，弱化了土地流转。近年来，虽然农村劳动力转移较快，农业收入占农民家庭收入的比重越来越低，但长期以来形成的城乡分割的二元社会结构，造成城乡劳动力就业机会不均等，就业待遇不对等，社会地位不平等，农民就业不充分、不稳定。加之农村社会保障体系不健全，农民不能同城市居民一样享受医疗、养老保险，土地对农民的社会保障功能仍然存在，使部分农民不想也不愿放弃低成本的生活方式和作为保障功能的土地，弱化了土地流转。
四是实际操作中的不规范，制约了土地流转。不论是本地农户之间还是本地农户与外地农户之间的土地流转协议随意性大，有的只有口头协议，容易引起流转纠纷；基层组织与企业签订的流转协议中权利、义务不具体，特别是对改变土地原来农业用途的流转、土地的复垦、现有水利以及道路等基本农田设施的维护，多数没有作出明确规定，不仅不利于今后农业生产能力的恢复，而且在一定程度上也侵害了农民权益。此外，补偿标准也偏低。自2001年起，随着工商资本进入农业，土地流转由无偿向有偿转变，但是以种粮食的收益作为参照标准，仍属低偿流转。据调查，目前镇江每亩土地的年流转补偿金平均为164元，除极少数项目在800元以上，大多数在每亩300—500元之间，且流转期限一定十多年，没有考虑国家政策、物价等因素变化的影响，土地流转并未给农户带来近期和长远的收益，这在一定程度上影响了土地流转。
五是管理机构缺位，减缓了土地流转。2001年乡镇机构改革，撤并了乡镇农经站后，每个乡镇只有1—2人从事农经工作，力量相当薄弱，且部分乡镇不拨工作经费。机构不健全、人少事多、工作经费难以保障，导致乡镇对土地流转缺乏必要的管理和指导，土地承包及流转纠纷难以得到及时、有效的处置，影响了土地流转工作的正常开展和长远发展。
促进土地流转的对策建议
土地流转是农村中一个涉及方方面面、事关农村改革发展成败的重要问题，以正确的方式、有效的举措、合理的路径推进土地流转工作，将有利于发展农村经济、推进高效农业发展、促进农民增收等一系列问题的解决。
第一，创新土地流转方式，推进土地股份合作。在规范完善转包、出租等传统流转方式的同时，要积极探索和发展农民土地股份合作社的流转方式。土地股份合作制产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显，既不违反土地承包法规定，又能满足流转户合理的利益诉求，还有利于承包土地的长期流转经营和现代农业的持续稳定发展，应作为下阶段土地流转的主要方式来付诸实践，强势推进。目前，各地已相继成立了一些农民土地股份合作社。在此基
础上，要认真总结经验，抓好推广普及工作，努力创新农村土地经营机制，尤其是发挥农民土地股份合作社在规模发展、连片流转方面的优势和作用，为发展高效农业、设施农业、农业龙头企业奠定基础。
第二，进一步完善土地二轮承包，夯实推进土地流转工作的基础。依照“稳定、规范、维权、发展”四个重点，认真完善农村土地二轮承包工作，坚持承包期三十年不变，纠正部分村组3—5年调整承包地的违法行为，按照“四到户”（面积、合同、证书、地块）的要求，将承包地确权到户。同时，妥善处理二轮土地承包遗留问题，对证地不符、未签订二轮承包合同、证书未发放到户、流转合同不规范等遗留问题，要依据法律、政策规定妥善处理，以维护农民合法的土地承包经营权。
第三，探索建立合理有效的新机制，加强对土地流转工作的引导。在规范现有流转方式的基础上，大胆探索土地流转的新模式，努力构建适合推进土地流转的新机制。一是建立土地流转市场。依托农经职能部门，逐步在县一级建立土地流转服务中心、乡镇一级创办土地流转交易中心、村级创办土地流转服务组，形成三级服务网络，并建立土地流转信息库，开展信息咨询、评估、招标竞标、推介效益农业项目、协办手续等服务，使土地流转有序、便捷、高效。二是完善流转补偿机制。农地的流转原则上每亩年补偿金应高于该土地前三年平均纯收入的1.5倍。对流转期限超过3年的，必须充分考虑物价变动、政策调整等因素，实行逐步递增、定期调整或实物计价货币兑现的办法确定流转补偿标准。同时，以乡镇、县区为单位，根据本地土地等级、区位优势等制定流转补偿指导价，在此基础上，鼓励、引导农民以土地承包经营权换“社保”。三是制定扶持促进政策。对单宗流转500亩以上以及单宗流转1000亩以上未获省财政补助的土地流转，市及市辖区要给予农民一定的补偿和奖励。对通过土地流转实行高效规模农业的生产主体，也要建立相应激励机制，以促进土地流转。四是培育职业农民。在土地向种田大户集中的同时，要针对农民年龄偏大、知识缺乏、接受新事物迟顿的现实，培育新型农民，并鼓励农业职业技术学院的大中专毕业生到农村通过土地流转承包土地，让农业产业和农民身份职业化。五是开展农业生产综合服务试点。选择有条件的镇、村开展农业生产从种到收全过程的综合服务试点，让农民将所承包的土地全部委托给农业生产服务公司经营，形成规模较大的农场或农业服务公司，在保证农民基本口粮的基础上，年终经营方根据效益，再给予农民一定现金补偿。六是加强农业项目与土地流转的对接。近年来，镇江市农业招商成效显著，每年都在30多个亿，按每个项目1000万元计算，农业项目已经超过1000个，平均每村两个以上，各级政府应积极做好项目与土地流转的对接，将每个农业项目主体对土地的需求情况及要求发至各行政村，以达到以项目拉动土地流转的目的。
第四，推进农村社会保障改革，实现土地基本保障制度向社会保障制度的转变。要解开土地对农民的束缚，必须逐步推行农村社会保障改革,这也是制约农村土地流转最关键的因素。在城市郊区，可以将被征地农民直接纳入城市社会保障体系的范畴之中，率先实现由土地基本保障制度向社会保障制度的转变。对农区的农民，可以根据自愿的原则，因地制宜，采取多种形式兴办养老﹑医疗﹑生育﹑伤残等保险。建立“承包土地+个人账户”的过渡性双重保障制度，积累社保基金，然后在社保基金有一定规模后，使承包地的保障功能逐步淡出和弱化，实现土地基本保障制度向社会保障制度的转变。
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