完善现代税源监控体系的新思考_建立现代税源监控体系
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建立税源管理长效机制的设想
一、税源管理长效机制的界定
税源管理是税收征收管理工作的首要环节和基础性工作，要求税务部门在税前监控、税中征收、税后稽查等环节加强管理和监督。税源管理是对各种税基的控管，是税收工作的基础，是推动税收收入稳步增长的重要保证。建立税源管理长效机制首先是加强税源管理，税源管理的关键是摸清税源，因此要积极采取措施保护税源、监控税源、培养税源、发展税源。
建立税源管理长效机制关键是在“长”、“效”两个方面下功夫。“长”：制度或机制能够在较长时间内起作用，避免朝令夕改，注重培养税源；“效”：效率，税源管理要讲求效率，逐步建立有效率的机制保护税源、培养税源、激励税源，在纳税人履行纳税义务的基础上注重对纳税人权利的保护。
税源管理是现代税收管理职能的重要体现，是掌握税源并促使将税收从潜在税源依法转化为现实税收收入的过程。税务机关税源管理能力的强弱在很大程度上决定了税收征管质量的高低，税源管理手段是否先进、科学可行，又直接影响了税收征管的效率，因此，税源管理是税收征管工作的首要环节和重中之重。
二、税源监控的现状及问题剖析
（一）税源预测方法“基数 + 增减因素”缺乏科学依据
“基数+增减因素”法，即以上年税收实现税源加税源典型调查估计的增减因素作为本年预测期的税源。从所包含的范围看，只是税收会计核算反映“的应征数”，并未包含尚未查明的纳税人偷骗税收的应征数，因而该基数不能反映纳税人实现税源的“全貌”，并且受多年累积因素的影响，该“基数很难反映实际税源。其次，通过对部分企业典型调查估计的本年“增减因素”因受调查估计准确性的影响，税源预测的可信性较差。因此，该方法缺乏充分的科学依据，与实际税源相差较大。
（二）税源信息管理及措施仍存在一定的缺位目前基层税务部门主要以重点税源统计分析实现税源管理，所掌握的税源信息失真、信息占有量匮乏、税源管理缺位的问题严重制约了税源监控。且业务流程仅局限于对重点税源企业的静态统计和事后分析，重“管事”轻“管户”，缺乏对整体税源的动态管理，特别是对大量中小企业未纳入税源管理的范围，导致税源监控的严重缺位、偷骗税案件频繁发生。
（三）纳税评估管理手段仍属微观税源监控的范畴
对某一地区或行业纳税能力的估算作为宏观税源监控的方法在税务部门未能得到有效应用。纳税能力估算在全世界被认为是一个检测和监控税源的最佳方法。而在我国却未能得到相应的重视和有效应用。目前因我国纳税评估的效能定位不明确、基础信息不充分、评估分析手段不完善等问题，基层税务部门实际应用的效果也普遍不佳。
（四）税务稽查(或审计)缺乏科学选案的手段
以税务稽查为主的税务审计因缺乏科学选案的手段以及征管与稽查之间资源整合、优势互补不到位，在一定程度上影响了事“后打击型”监控的效果。如： 征管部门在日常管理和纳税评估发现的纳税人有关偷骗税嫌疑的资料信息未能及时与稽查部门共享、基层税务部门对征管部门日常性检查与稽查局税务稽查的职能定位及检查计划的统筹安排缺少有效的协调、管理，导致各部门的税收检查工作尚未形成合力，纳税人铤而走险采用各种偷骗税手段导致税源流失的问题仍然很严重。因此，建立我国现代税源监控体系已迫在眉睫。
二、完善现代税源监控体系的新思路
（一）以税收与经济的内在关系为依据，注重将相关经济指标应用于税源监控
税收与经济的关系是“ 经济决定税收、税收反作用于经济。”这一关系在马克思的政治经济学中能找到理论依据，用凯恩斯的静态宏观经济模型可推导出相关结论，市场经济国家多年的实践也得到充分证实。基层税务部门需改变目“前 就税收分析税收、就税源预测税源”的思维方式，更深层次、更广泛地研究和分析总体税源及各税种与相关经济指标的内在关系，注重应用多种宏观和微观经济指标去预测和分析税源，为税源监控提供科学依据。如：积极研究衡量经济的核心指标 GDP 与税收的关系等。
（二）以税源预测分析为基础，全面掌握和监控税源的变化
税源的预测分析不仅是税源监控的起点，也贯穿于税源监控的整个过程，是税源监控的基础。基层税务部门需改变目前普遍使用的“基数+增减因素”的税源预测方法，在对税源变化的重点企业进行典型调查分析的同时，建立税源宏观预测分析模型，对某一地区、行业的税源进行预测分析，及时掌握和监控宏观税源的变化。建议国家税务总局和省国税局建立税源宏观预测分析模型，预测目标应包括税源总目标、分税种目标、分地区目标、分行业目标和动态目标。为适应上述需求应建立一套大型动态组合模型库，应用计算机对其进行分析计算，预测报告期税源。一方面为分配税收收入计划提供依据(要考虑各地税收征管努力程度)，另一方面与统计某地区、行业纳税人申报的某税种税源进行比较分析，作为税源监控的基础。
(三)以纳税能力估算为主线，实行微观监控与宏观监控的有机结合 纳税能力估算作为世界公认的检测和监控税源的最佳方法，包括对企业的纳税评估(微观税源估算)和对某地区可征税收总能力的估算(宏观税源估算)两个部分，是微观税源监控和宏观税源监控的主要手段，两者不可偏废，要实行有机地结合。
1．尽快规划建设“国家经济税收信息仓库”。
发达国家税源监控的经验表明：有效的税源监控必须依赖于全社会各部门较强的协作和社会管理的支撑。而我国制约税源监控的主要因素正是缺乏社会管理对税务部门获取和监控纳税人涉税经济信息的有力支撑。税务部门单方面采集纳税人的信息难以解决信息的真实性和全面性的问题。因此，针对税收征纳双方信息不对称、纳税人申报信息失真、税务部门获取涉税信息的渠道单一和占有经济税收信息量匮乏等问题，为适应纳税能力估算、税源预测分析、稽查选案以及其它经济管理部门对经济税收信息的需求，建议国家税务总局会同国家信息产业部尽快规划建设“国家经济税收信息仓库”，各省、市、县建立分库，全国联网。建设“国家经济税收信息仓库”，既能为经济管理部门提供丰富的“各取所需”的智能分析工具和“信息原料”，又能有效地帮助各部门完成对内监督和对外控管。它是国家信息高速公路上的“ 立交桥”，将各个部门的“信息孤岛”连接贯通，可有效地解决单个部门采集信息的失真和各部门重复采集信息的问题。2．进一步规范纳税评估工作，发挥微观税源监控的作用。
首先，要进一步明确纳税评估的效能定位。纳税评估好似税务机关实施税源监控的“雷达检测站”，通过设置科学的评估指标体系，借助于信息化手段，对监控区域内纳税人的纳税情况进行动态扫描，及时发现疑点、分析疑点，并向其他管理部门或稽查部门传递，寻找偷骗税行为发生的线索。纳税评估是一种选案手段，是对原有稽查选案方式的一种有效补充，它有利于提高稽查选案的准确性，充分发挥税务稽查打击型监控的效能，也是实现税收日常管理与税务稽查的有效链接。其次，要一步优化纳税评估的信息采集手段和评估分析手段。税务机关需拓宽信息采集渠道，与当地的工商、地税、海关、统计、金融、供电等部门协商实行信息交换和共享，完善评估信息的提供机制。同时，借鉴发达国家纳税评估的经验和模式，建立一套较为完善的纳税评估支持系统软件，逐步规范评估操作，不断优化评估分析指标体系，重视应用社会经济统计学原理，做好评估的量化分析，并采“用 模糊分析”方法，应用相关非财务指标信息进行非量化的模糊分析，实现对涉及生产销售的多维信息评估分析。
3．研究和探索我国纳税能力估算方法，加强宏观税源的监控。
对一个地区进行纳税能力估算结果的应用较为广泛，不仅可用来确定一个地区的税源总量，还可用来分析税源结构变化、各地区纳税能力变化、各地区税收收入与纳税能力的关系(两者之比为各地区的实际征收率)，为制定各地区征收率控制目标、完善税收收入计划管理、辅助税收预测、辅助建立税收预警系统、辅助建立税收综合考核体系提供客观依据。
（四）以健全和完善税源监控机制为保证，促进税源监控效能优化重组 在建立我国现代税源监控管理体系过程中，必须以健全和完善的税源监控机制为保证。应根据新体系的要求，在税收管理工作中完善和重组税源监控管理机制。
1．重组税源监控管理机构和业务。
在基层税务部门实行税收专业化管理和业务流程再造改革过程中，不能忽视和割裂税源监控管理工作。建议在基层税务分局中重组设立调查评估机构，按经济区域或税源区域划“分税源监控管理责任区”，将调查执行和纳税评估有机结合起来，明确岗位责任到人、考核奖惩到人。同时，要按照上述税源预测分析、4 税源管理和纳税能力估算的新思路，健全和完善税源监控管理的业务流程和标准，做到既不缺位，也不越位。严“禁 借纳税评估之名、行税收稽查之实”以及随意扩大管理人员对偷税行为处理的自由裁量权”。并在市、县国税局重组评估选案机构，将纳税评估与稽查选案实行有机结合。
2．推行纳税人统一代码制度。
为建设“国家经济税收信息仓库”，满足各经济管理部门的信息交换和监管对代码通用性的要求，必须尽快在全国范围内推行纳税人统一代码制度，以国家立法明确纳税人代码的法律地位。并以全国统一编码的法人组织代码和个人身份证号码作为纳税人代码进行工商、税务登记，并作为办理金融、保险、财产登记、投资、社会福利、交易合同等业务及领取劳动报酬收入时必须填报的代码。
3．控制和规范现金支付。
由于我国目前对现金支付处于失控状态，现金支付数额过于庞大，使大量的现金交易信息游离于监控之外，为偷税、洗黑钱、行贿受贿等经济犯罪提供了“ 防空洞”。建议通过国家立法明确限制现金的支付范围，同时要求涉及大额现金交易项目的组织和个人必须履行报告义务，否则给予一定的处罚。
4．完善对关联企业业务往来的监控制度。
目前利用关联企业业务往来进行偷税和违规操作的较多，特别是在上市公司中较为普遍。建议国家尽快制定关联业务往来的报告制度，税务部门要将关联企业业务往来作为纳税评估和税务稽查的重点。
5．健全对跨国税源国际避税的监管制度。
对跨国公司转让定价问题，建议国家尽快制定和实施“ 转让订价规则”“和 预约订价协议规则”;对外商投资企业资本弱化问题研究应对措施，目前我国法律对外商投资企业的注册资本有严格的要求，但对投资后的负债融资却没有通过明确规定债务股本比率来限制资本弱化，建议补充国家税法尽快明确外资企业的债务股本比率，从税法上限制外资企业的借款规模，避免税收流失。
完善现代税源监控体系的新思考作者： 文章来源：中立诚会计师事务所 点击数：23:19:1525 更新时间：2007-11-24 税源监控是现代税收管理职能的重要体现，是掌握税源并促使将税收从潜在......
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