无锡市社会事业单位管办分离改革考察报告定稿_事业单位调标情况报告
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关于无锡市社会事业改革考察报告
无锡市2006年推行的社会事业改革在全国引起了广泛关注，我市领导也非常重视，按照市委副书记的批示，今年9月份，市编办、市体育局、市文化局一行5人专程赴该市，听取了当地有关部门关于改革情况的介绍，并走访了无锡市体育局、无锡市体育场馆和训练管理中心、无锡市体育中心等单位，了解了无锡市社会事业改革的情况。整体上看，无锡市正在推行的“政事分开、管办分离”的社会事业改革模式，取得了阶段性的成果。现将有关情况汇报如下：
一、无锡市事业单位改革基本情况
无锡市是中国重要经济中心城市，在经济高速发展的同时，非常重视对社会事业发展的投入，近年来兴建了一大批体教文卫基础设施，例如在全国位列前
十、世界一流的体育场馆。无锡市在加大社会事业基础设施投入的同时，积极探索社会事业运作新模式。
（一）改革背景
长期以来，社会事业发展实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制，各级政府社会事业行政主管部门既“管”又“办”，容易造成政府职能“越位”、“缺位”的问题。这样的体制一方面使得行政主管部门把主要精力放在自己举办的事业单位上，弱化
了对全社会、全行业公共产品生产和供给的管理，没有利益的事不想干，往往偏袒下属事业单位的利益，排斥甚至压制其他社会力量参与社会事业的发展；另一方面由于行政主管部门控制了下属事业单位“人财物”大权，客观上不利于事业单位建立法人治理结构，影响事业单位内部机制活力的焕发。随着社会主义市场经济的发展，这样的体制机制已越来越难以适应老百姓对社会公共服务的需要。
为进一步推进改革，推进社会事业和谐发展，无锡市委、市政府经过半年多的调查研究和集思广益，于2005年6月出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》和《关于全面推进社会事业改革的实施意见》，明确将事业单位改革列入全市七大重点工作，并重点推进教育、卫生、文化、体育事业改革。
（二）改革目标
无锡市选择卫生、教育、文化、体育四个领域进行改革攻坚、重点突破，实施了体制和机制的联动改革。改革目标，一是转变政府职能，将行政部门的职能从过去主要偏重于直属事业单位的管理，归位到全社会、全行业管理上来，从而“管”得更全面、更到位；二是激发事业单位活力，逐步增强事业单位的自主性，从而“办”得更精、更好；三是引导社会力量规范进入，形成多层次、多样化、有序竞争的公益事业发展新局面，更好地满足老百姓对公益服务的需要。
（三）改革内容
1、组建四个中心
2005年底，在不增加人员编制、不增加财政负担的前提下，无锡市按照“政事分开、政资分开、管办分离”的原则，分别成立了市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心，按照新的社会事业管理体制开始运行。
2、关于四个管理中心的职能定位、管理范围、人员编制、经费保障情况
职能定位：新组建的四大管理中心，为受市委、市政府委托，代表市政府履行国有资产出资人职责，作为政府办社会（医、教、文、体等）职能的责任主体，负责对所属事业单位的资产、人员和业务管理，并接受政府工作部门业务指导和行业管理的市政府直属行政管理类事业单位，相当于正处(县)级建制，依照国家公务员制度管理。
管理范围：四个管理中心和原行政主管部门按照管办分离、政事分开的原则相对独立运行。原则上本行业所有非行政管理类、有偿公益性事业单位统一划入管理中心，实施集中管理。其他事业单位，资产和人员由原行政主管部门管理。这些事业单位在改革中只改变隶属关系，其他不改变。例如“学校中心”只管理非义务教育阶段的市属公办高中、高职，市属义务教育阶段各类学校管理权限划归各区，财政拨款相应划转；教育局
管理教育电视台、招办等单位。“医院中心”只管理医院、卫校等单位；卫生局管理疾控中心、卫生监督所、血站等单位。“文化中心”只管理馆、院、团等单位；文化局管理文物局、艺术研究所等单位。“体育中心”管理体校、武术馆等单位；体育局管理气功办等单位。
人员编制：无锡市编办切实履行工作职责，充分发挥职能作用，坚持“不新增编制，不增加财政负担”的原则，一是从紧控制内设机构设置，从严控制编制和领导职数，二是确因工作需要适当增加的编制数全部从下属全额拨款事业单位划转，做到没有新增财政拨款编制。
经费保障：四个管理中心人员经费由市财政全额拨款。
3、关于中心与行业行政主管部门之间职能定位关系
局、中心的关系在改革之初，有一个形象的比喻，政府行政主管部门主要管“天下”，中心主要管“脚下”。局对于中心，没有垂直的行政隶属关系，只有宏观管理、行业规范、政策服务和监管职能，而中心主要是履行政府出资人的职责，以出资人身份对下属事业单位进行人、财、物和业务管理，中心管的脚下是局管的天下的一部分，中心要接受局的行业指导和监管。
4、改革成效
改革一年多来，无锡市初步扭转了以往行政部门的“管”的一手太软、“办”的一手太硬的弊端，政府行业指导、依法监管的职能得到加强，事业单位内部机制进一步激活，全社会包括政府
对公共卫生、基础教育和群众性文化体育事业的投入不断增加，初步建立起了以满足人民群众需要为根本目的的社会事业发展新体制，全社会公共服务水平有了新的提高。
(1)卫生方面。全面普及了社区卫生服务，新农合参保情况居江苏省首位。服务质量上去、价格费用下去，医疗纠纷投诉量大幅度下降，市民对医疗服务满意度显著提高，老百姓看病难、看病贵问题有所缓解。
(2)教育方面。义务教育均衡发展，择校矛盾得到有效缓解，农村义务教育得到加强。群众的教育负担有所下降，全市没有一个学生因家庭经济困难而辍学。教育国际化取得积极成果，在锡外籍人员子女入学难问题明显改善。
(3)文化方面。健全基层公共文化服务网络，对群众免费开放。打响历史文化品牌，增加国家级文物保护单位11个，惠山泥人、宜兴紫砂陶艺等13项地方特色文化列入首批国家和省级非物质文化遗产名录。艺术创作和生产成绩斐然，《阿炳》、《太湖鱼米乡》等剧目在国内、省内叫响。
(4)体育方面。在城区兴建了一批全民健身工程、点、站，在区县村村建立了全民健身点，广泛开展全民健身活动。体育场馆经济效益显著，2006年，市区各主要体育场馆创收3200多万元，较上年翻了一番。
管办分离后，行政机关的内设机构数量大大减少。例如：市卫生局内设机构由12个减少到9个，由于划出了对市属医院 的人、财、物、业务管理职能，将一些职能进行了归并，组织、宣传、统战、人事、老干部工作、工会、团委、妇女工作等职能原来由3个处室承担，现全部由组织人事处(工会、团委与其合署)1个处室承担；医政处与科技教育处合并为医政科教处。在新的卫生局职能规定中，加强了卫生法制、监督执法、基层卫生、社会医疗保障、疾病预防控制等职能。
5、存在的主要问题
（1）局与中心职能定位和工作细分还不够清晰。（2）局与中心工作协调机制尚未建立。
（3）由于改革先行一步，职能部门上下、左右工作不衔接。这些问题造成一些不对等、不对口、不衔接等现象，直接影响工作的开展、落实及效能水平。比如，部门参加全省会议、向上报送材料、接待上级领导、传达上级精神、转发上级文件，以及与全市(县)区相关部门沟通协商等，都有待进一步规范。
二、我市体育、卫生、教育、文化行政主管部门意见 我市体育局、教育局、文化局、卫生局均表示，无锡市成立四大中心，实行“政事分开、管办分离”是社会事业改革的方向，有利于行政主管部门的行业指导和监管职能得到加强，有利于事业单位的内部机制进一步激活。无锡改革有很多我们可以借鉴的经验和做法。另一方面，他们认为，从我市经济发展和现有基础设施来看，目前不具备像无锡的经济条件，不能全盘照搬无锡改革的模式，或者等待时机成熟再行改革。理由主要有：
（一）我市现有的文化、教育、卫生、体育基础设施陈旧、功能老化，缺乏市场竞争实力，不能满足群众需要。比如体育局现有体育场馆仅适合举办大型体育活动或赛事，与其他单位或个人开办的健身场馆相比，群众性体育功能缺失、档次不高，难以跻身竞争行列。
（二）我市经济发展水平低，在社会事业基础设施投入不能像无锡投巨资兴建中心、场、馆，城市综合环境跟不上。
（三）群众经济收入低，消费意识落后。比如还没有形成花钱买健康的社会风气。
（四）担心改革后，局与中心在职能定位与工作分工方面产生矛盾，协调不好，影响工作效能，新成立的中心上下、左右工作不衔接。
另外，文化局提出，无锡改革将原主管局划入中心的人员仍保留公务员身份与公务员法等法规抵触。教育局提出，城区接收义务教育阶段学校困难很大，容易引起教师队伍的不稳定。
三、几点启发
(一)实施“政事分开、管办分离”，推进事业单位改革，是社会事业改革的方向
通过改革，转变政府职能，使管办分离后的主管部门剥离办事业的职能，变管办合一为专司管理，政府与原下属事业单位的关系转变为行业管理关系，使其对行业的监管和对社会的公共服务职能得到强化，这是事业单位改革的方向。而新成立 的社会事业管理中心，作为政府办社会职能的责任主体，虽然多了一个层次，但是其专门负责办好社会事业，精力更集中、管理更专业，与事业单位捆绑在一起，能更好地为事业单位发展出谋划策，最大限度地盘活国有资产，提供更多的公共产品和公共服务，使更多的群众享受改革成果。
（二）社会事业单位改革要以政府行政管理体制改革为核心，必须实现五个转变，否则改革不到位
一是必须理顺政府与社会事业领域企事业单位的关系，使各部门将工作重点转变到政府应有的监管和服务上来，转变到政策导向、规划布局、严格准入、行业指导与监督管理、建立评价标准、购买公共服务、营造发展环境等上来，充分体现政府应有的角色定位，即政府“做政府该做的事”。
二是必须实现政府从微观管理向宏观管理转变，工作重心从脚下的市属事业单位向“各层级”、“全行业”转移，向公共的、农村的、社区的拓展；服务对象从“政府办”向“非政府办”延伸；工作立足点从城市向农村(特别是贫困落后地区)下沉。
三是必须转变政府包办社会事业的状况，大力引进民资外资，为社会资本进入社会事业领域搭台清障，形成社会事业社会办的新格局。
四是必须改变政府“以钱养人”的财政支出方式，变按照人头的“定额拨款”为“定项拨款”，由政府按项目购买公共服务和公共产品，并将投入重点转向公共卫生、基础教育、社区文化、农
村教育、卫生，提高财政对公共事业投入的效率。
五是必须建立社会事业领域新型的法人治理结构和有效的激励约束制度，形成富有活力和效率的管理运营机制，使社会事业得到更快发展，职工得到更多实惠，人民群众得到更好的公共服务和公共产品。
(三)“管办分离”的事业单位改革需要相关改革的总体推进来保证
无锡市事业单位的“管办分离”改革是一次全市层面的整体推进。无锡市实施了改革攻坚七项重点工作，将社会事业“管办分离”改革与财政管理体制改革、政府购买公共服务改革、行业协会与学会改革、投融资体制改革等各项改革统筹协调、系统推进。以整体推进来保障单项改革，以单项突破来带动全局，多项改革在推进上相互配套、相互支撑，在成本上相互抵消、相互冲减，极大地减少了改革引起的矛盾和阻力。因此，我们要借鉴无锡这一成功经验，在制定改革方案时，要集思广益、深入调查研究、反复论证，多听取上级、专家、主管部门、事业单位和群众等意见和建议，力求在改革方案中最大限度地减少改革成本和改革风险、最大限度地增加改革收益。比如，推行社会事业改革，需要投融资体制改革跟进，广泛吸收社会资本参与社会事业，真正实现“社会事业政府社会共同办”；需要社会保障制度跟进，保障职工有风险承受能力，不会反对改革；需要人事、分配制度跟进，充分激发人的活力。要实现义务教
育阶段学校下移，就需要财政管理体制改革到位，通过财政转移支付保障教师工资同城同薪，如果强行单兵推进，单纯下放学校，势必造成教师队伍大乱。总之，社会事业改革不是单纯事业单位内部的改革，也不是一个政府部门能够独立完成的，需要多项改革配套，需要多个政府部门共同完成。
(四)中西部欠发达地区办社会事业改革要实现“政事分开、管办分离”的模式，还有一定的困难，仍有相当长的路要走
无锡市以“政事分开、管办分离”为目标的事业单位改革之所以能够取得比较好的效果，得益于两个条件：一是无锡市经济实力雄厚，当地财政能够投巨资在教育、卫生、文化、体育搞基础设施建设，从外部引进高层次专门人才，这些硬件条件能够吸引群众参与进来；二是当地经济高速发展，国内外人员广泛交流，开放的城市、先进的思想，也促进了当地社会事业发展，保障了各类社会事业基础设施能够发挥作用，以体育为例，付费健身、花钱买健康的思想在当地大有市场，全民健身运动在当地搞得火热朝天。而在我们中西部，经济欠发达，仅凭当地的经济势力和落后的消费意识，推行改革，还有一定的困难。因此，我们建议，现在不宜盲目跟进，待我市经济有了进一步发展，新城区一大批新的社会事业基础设施，包括新图书馆、科技馆、体育中心等建成后，政府组织多个部门，即包括教育、卫生、文化、体育，还要有财政、国资、人事、劳动保障、发改委、税务、工商等部门，深入到事业单位、群众中调查研究，考证我市进一步深化社会事业改革的方案。
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