去产能_去产能工作方案
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11月10日中央财经领导小组第十一次会议上中共中央总书记习近平提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”后，短短两三周时间内，“供给侧改革”被高层领导人在多个场合提及，迅速成为高频词汇。
国家发改委规划司司长徐林接受财新记者采访时表示，供给侧结构性改革核心思想是降低制度性交易成本。供给侧结构性改革的最终结果反映在经济增长模型方面是提高全要素生产率，反映在市场方面是企业竞争力得到提高。
在布局结构性改革时，习近平提及四个方面：促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组；降低成本，帮助企业保持竞争优势；化解房地产库存，促进房地产业持续发展；防范化解金融风险，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场。
这个四方面中，化解过剩产能被排在首位，且与降低企业成本、防范金融风险密切相关。有研究者认为，产能过剩已经成为困扰中国工业的主要问题，这一问题不解决，工业就会长时间处于困难状态。
此前中国经历过多轮产能过剩，大都在随后的经济高速增长中得到化解。而这一轮始于2012年的产能过剩，涉及行业领域广、持续时间长、影响程度深，又与中国经济新常态叠加，各方普遍认为，化解难度要高于以往。
一个明显的证据是，中国工业生产者出厂价格（PPI）已经44个月连续负增长，且降幅不减。由于企业的销售、利润、成本都按名义值计算，PPI为负相当于增加了企业的财务成本，减少了销售收入，挤压企业利润。钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃等过剩行业，企业利润总额持续负增长，若不加力化解，会给金融安全和财政稳定带来巨大隐患。
2012年以来，从国务院到部委、行业层面，出台了不少化解产能过剩的文件，其中，最为核心的是2013年10月国务院发布的41号文《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。但在实践中，研究者认为，化解过剩产能进展不大，明显落后于最初的预期。
瑞银集团中国首席经济学家汪涛对财新记者表示，去产能需要政府下决心和市场化操作。中国的市场化还没到那个程度，很多企业还不是预算硬约束，最后破不破产其实是由政府来拿主意。因此，去产能需要全盘的规划、从最高层做出决定。现在如果还想完全靠稳增长的方式来化解产能，已经很难了。上世纪90年代末那一轮就是政策性破产，“现在似乎应该考虑重启这样一个机制”。
兼并重组是重点
《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》出台后，从国务院到部委、行业，均出台了相关文件，但是，效果并不理想，总体产能过剩的情况依然明显，在钢铁、水泥等产能过剩重灾区，企业状况不断恶化。
中国钢铁工业协会秘书长刘振江近期表示，从2013年以来的产销情况看，中国钢铁产销已经进入峰值区，这是60多年来行业运行曲线的重大变化，是带有规律性的运行轨迹。
“钢铁行业已经进入最困难时期，”他称，钢铁全行业亏损，三季度亏损面扩大，消费下降大于钢产量的下降，导致钢材价格下跌趋势一直延续。今年10月末中国钢材价格指数下降到54.30点，创出有指数记录以来的新低，比年初下跌了35%，跌幅超过去年全年，钢铁企业主营业务亏损严重。
中国煤炭工业协会的数据显示，2012年下半年开始，行业进入全面过剩阶段。今年前三季度，全国规模以上煤炭企业主营业务收入同比下降14.4%；实现利润287.2亿元，同比下降64.4%；亏损企业亏损额730.5亿元，同比增长32.9%。
中钢协和煤炭协会均将化解产能、控制产量视为渡过难关最直接、最有效的办法。
国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文对财新记者表示，从短期来看，要注重分类措施，根据产能过剩的类型和不同行业特征，有针对性的采取措施。
他称，对轻工业、一般消费品行业，光伏、风电等新能源领域的产能过剩，由于这些领域市场化程度较高，依靠行业自身和市场力量基本上可以实现去产能和供需平衡。
“此次化解产能过剩的重点应是产品同质化程度高、生产连续性强的重化工业。”赵昌文解释称，所谓生产连续性较强，是指由于生产工艺特点，整个生产线一旦点火生产就不能轻易停产，否则会产生巨大的经济损失，“钢铁、水泥、平板玻璃和电解铝这四大行业是需要特殊关注的”。
目前化解产能过剩的主要原则是《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》提出的“四个一批”，即“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”。其中，“消化一批”需要继续扩大内需，在经济减速的新常态下，空间有限；“淘汰一批”在市场机制和行政手段两方发力的作用下已经有一定效果，不少省份早已提前超额完成了国家下达的“十二五”淘汰任务。
去年年中，时任工信部产业政策司司长冯飞即对财新记者表示，经过几年的工作，按照过去的标准所界定的落后产能越来越少，产能过剩严重的几个行业基本上都在5%以下，甚至有些行业更少。“按照现有标准来界定的话，淘汰落后的潜力就小了”。
淘汰落后产能，关键是标准的制定和执行。落后产能的淘汰标准主要依据发改委制定的产业结构调整指导目录，以及工信部制定的一些技术标准，此外还有一些环保指标。
赵昌文表示，如果标准迁就下限，淘汰的空间仍然不大。例如钢铁行业取消了235兆帕和335兆帕的钢材强度标准，采用400兆帕标准，但仅仅淘汰了1000万吨左右的产能。
他强调，由于地方保护、难控制等原因，标准的执行问题也非常大。而且，经过多年的发展，中国很多行业的技术水平有了较大幅度的提升，纳入统计的产能基本不属于落后产能，可淘汰的空间有限。
对外输出产能“转移一批”，是过去美日等发达经济体应对产能过剩的成功经验之一，中国今年提出了“国际产能合作”，在拉美、哈萨克斯坦等国家和地区开展深度合作。通过这种方式化解产能有一定的潜力，但也面临投资便利化措施、金融配套措施、保险制度不完善等制约，目前鲜见有成规模的案例。
在赵昌文看来，当前特别需要关注的是兼并重组整合一批。这需要明确跨地区兼并重组以及跨所有制兼并重组中涉及的问题。
政府市场联合出手
虽然建立长效的市场出清机制，依靠市场化解产能过剩，是各方面的共识，但不少专家认为，鉴于中国产能过剩问题的成因很大程度上是非市场因素，同时市场机制在矫正产能过剩的问题上作用还没有发挥出来，政府有必要通过行政手段施以压力。
汪涛表示，现在如果还想完全靠稳增长的方式来化解产能，已经很难了。上世纪90年代末那一轮就是政策性破产，现在似乎应该考虑重启这样一个机制。
她认为，高层重启破产机制后，在具体操作中，要配合国企改革，用市场化手段来决定谁应该破产。破产会涉及到安置员工、银行呆账处理的问题，需要政府拿出一部分资金来做。
她强调，“过剩产能清理的时候肯定要牺牲一部分增长，政府要容忍增速放缓。”
国务院发展研究中心原副主任刘世锦曾提出一个行政与市场相结合的去产能方案。方案的第一步是各省在钢铁、煤炭等严重过剩行业实行等比例减产。初次可考虑全国范围按照10%比例减产，国家有关部门与相关省份签订减产承诺或协议书。第二步是允许减产的配额公开交易。比如两省需要分别减产200万吨。由于一个省竞争力强，另一个较弱，竞争力强的省可以到对方省处购买200万吨的减产配额，不用化解自己的产能。卖掉额度的一方可以拿到一笔资金，给予关闭、退出企业补助。
目前对实质性去产能犹疑不决的一个担心是，化解过剩产能会造成失业，使经济下行期本就承压的就业状况进一步恶化。不过，根据汪涛的测算，这些产业的就业占比并不高，只占全部就业的3%左右。虽然传统行业面临减薪裁人的压力，但一些新业态、新增长点也在快速增长，平均一下，就业情况不用那么担心。政府可以拿出一部分资金安置员工、进行再培训、或是支持再就业，比继续支持僵尸企业可能成本更低。
“不能因为有些行业要裁人，就不关闭过剩产能了，拖得越久，成本会越高。”汪涛表示。
去产能的过程中必然涉及到银行呆坏账处理问题，此前不少银行为了控制自己的不良率，采取展期等各种办法，不进行坏账核销。汪涛表示，目前看，东北等一些地区财政困难，需要中央财政拿出来一部分资金安置职工、配合银行核销坏账。
刘世锦则建议设立“严重过剩行业减产转型基金”，对企业职工安置、投资者补偿给予资金支持。资金来源上，可以考虑由地方政府发行长期专项债券，按相关省份减产规模对应确定债券发行额度，由省级政府发债并偿还，中央政府给予贴息补助。在基金使用上，可以给地方政府较大的自主和创新空间，可从各地各行业具体情况出发，有一些“自选动作”，例如有的企业在减产的同时转产，可用基金给予补贴，地方也可从其他渠道给予支持。企业关闭、重组所涉及的债务，可与有关银行协调，按呆坏账处置。
刘世锦表示，初步测算，煤炭、钢铁两个行业所需的基金规模分别是800亿-1000亿和2000亿元，债券期限十年以上，由中央财政贴息，对地方政府不会形成压力。短期内，地方可能因减产影响到GDP和税收，一旦价格回升，损失将得到弥补而有余，“这是一个‘以量换价’的过程，总体上对地方有利。”
应对危机式的短期一次性的产能清理过后，更重要的是要建立长效机制，防止类似问题再次发生。国研中心副主任王一鸣表示，要建立有效的过剩产能退出机制，特别是要能够有效地促进僵尸企业退出，它们占用了大量的资源、劳动力、土地，甚至银行的贷款，但产出很少，或者产出效益很低，应该让它占有的要素和资源重新流动起来。
赵昌文认为，关键还是需要有效健全的市场，要理顺要素市场体系，不能搞地区封锁、市场分割、市场扭曲。此外，要完善市场的监管体系，打破垄断，鼓励竞争。“市场体系越完善越有利于化解产能过剩”。
在冯飞看来，长效机制应包括三方面含义，一是市场的优胜劣汰机制，这要求价格能够反映市场的供求关系和资源的稀缺程度，不能出现扭曲，导致资源错配，会改变配置方向，同时，市场竞争秩序要好，环保、监管要求要到位；二是政府要制定环保、能效、安全、质量等标准；三是企业具备摆脱现有层次胶着、实现产业升级的能力。
过剩产能已成为制约中国经济转型的一大包袱。产能过剩企业会占据大量资源，使得人力、资金、土地等成本居高不下，制约了新经济的发展。当前多个行业、多个地区的产能过剩正引起各方的担忧，可能引发通缩、失业、经济动力不足等一系列风险。
去产能的主要对象是重工业，包括钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属 这八大行业，这些行业集中了大量国企。当前去产能的实际性操作可以通过四大路径展开：一是从解决僵尸企业入手，通过关停并转、产权转让等方式加快清理退出；二是加快企业并购重组，提高行业集中度；三是扩大出口，开辟新的市场，从需求端加快去产能；四是加快产能输出，将工厂迁移至海外，在供给端消化产能。在这个过程中需要注意的是，去产能和稳增长之间存在一定程度的矛盾，人的问题和债的问题需要解决，因此还需采取一些配套措施。
去产能将促使地方政府及国有企业迈开更大改革步伐。中央对落后产能清理的决心是打破目前 国企改革 观望“坚冰”的关键所在。从去产能角度看，中央经济工作已将去产能作为2016年经济工作五大任务之首，高层强调率先从钢铁、煤炭行业入手清理僵尸企业。同时，国资委也正在研究制定相关方案。中央坚定的态度将有助于改变此前地方国资委及国企对关闭落后产能“畏首畏尾”的态度。去产能“攻坚战”打响之后，一方面有助于国有企业经营效率好转；另一方面，也让国企转型、创新升级“放开手脚”，这意味着跨界转型潮有望在国企中上演。
淘汰落后产能，提升资本效率。资本要素改革另一个方向是提升资本使用效率，其目的也同样是改善企业盈利。而产能利用率和主营活动利润率高度相关。2011 年以来，中国工业企业产能利用率持续下滑，企业盈利也同步恶化，反映资本使用效率低下。2013年新一届政府执政以来，产能去化就已开始，伴随去产能延续，未来企业盈利有望随产能利用率回升而得到改善。
国企将是去产能的主要承担者。然而，一个不容忽视的事实是：各类企业中，国有企业以最高的资产负债率和最低的资产周转率、最低的主营收入利润率，实现了收入、利润的最大幅下滑。这意味着，各类企业中，国有企业盈利能力最为堪忧，产能过剩最为严重，未来也将是产能去化的主要承担者。但淘汰落后产能的过程将有可能造成大批国企员工下岗，因而发展服务业吸纳就业也将是必然的选择。
刚刚闭幕的中央经济工作会议，是贯彻落实党的十八届五中全会精神、对明年经济工作全面部署的重要会议，也是对推进结构性改革进行重点部署的一次重要会议。会议认为，明年经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重，战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。本报从今日起，就如何推进结构性改革进行系列解读。
国家统计局公布的数据显示：2015年11月份，全国工业生产者出厂价格环比下降0.5%，同比下降5.9%。1—11月平均，工业生产者出厂价格同比下降5.2%。“工业生产者出厂价格指数已连续45个月负增长，这背后，是产能过剩形势已非常严峻。”国家统计局中国经济景气监测中心副主任潘建成说。
工信部副部长冯飞在国务院政策例行吹风会上也曾表示，目前有很多行业出现了严重的产能过剩，包括钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业。
产能过剩制约经济健康可持续发展
产能过剩，最直接的危害是带累企业利润率下降。国家统计局发布的数据显示，1—10月份，规模以上工业企业利润总额同比下降2%，降幅比1—9月份扩大0.3个百分点。其中产能过剩行业利润下降明显。例如，10月份，煤炭开采和洗选业实现利润69.6亿元，同比减少63.4亿元。
“产能过剩使得市场供需失衡、产品价格持续回落，整个行业利润难以保证，好企业的效益和创新能力也受到很大制约，最终影响整个行业竞争力的提升。” 中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春说。产能过剩企业还占据了大量资源，使得人力、资金、土地等成本居高不下，制约了经济发展。“尤其是金融资源。”刘元春说，“一些过剩行业中，效率低、负债高的企业占用了大量信贷资源，而银行担心信贷风险还不得不给予续贷和更多支持，形成了‘吸金黑洞’，导致行业内一些效率高、负债率低的企业却得不到应有的金融支持。在这种情况下，货币政策难以有效缓解企业融资难、融资贵的问题。”
更糟糕的是，在部分过剩行业，一些企业为了摊薄单位产品成本、维持生产经营，甚至继续扩大生产，进一步加剧了产能过剩局面。产能严重过剩已成为中国制造业乃至国民经济面临的最大困难之一。中央经济工作会议提出明年经济发展特别是结构性改革的五大任务，第一个就是去产能。
面临人员安置、债务关系处置等多方面难题
然而，去产能绝非易事。一个国家或地区在经历一段时间高速发展后，往往会遇到产能过剩问题。从国际经验看，化解产能过剩不可能一蹴而就。
“化解产能过剩是一场难打的硬仗。”中国社科院工业经济所副所长崔民选说，一方面，产能过剩企业多有大量负债，有些企业债权债务关系非常复杂。企业既有对银行的负债，也有上下游企业之间的应付账款，以及企业之间的担保，等等。这些错综复杂的“三角债”给企业兼并重组和破产清算都带来很大难度，处理不好还会造成连锁反应。
另一方面，产能过剩产业大多是劳动密集型行业，就业人数众多。“淘汰落后产能、消灭僵尸企业，都涉及大量职工转岗安置的问题，处理不好容易造成企业内部和社会的不稳定因素。” 崔民选说，“而且，从短期看，去产能可能还会给地方经济增长和财政收入带来下行压力。”
另外，化解产能过剩还是一项技术活儿，宏观调控之手如果干预不当，也会“错杀”好企业。比如，有些行业属于结构性过剩，即“低端过剩、高端不足”，这类过剩行业中也有产品市场需求旺盛的好企业，如果一刀切式地用“限贷”“断粮”的办法推动化解产能过剩，反而会影响产业转型升级。
为经济提质增效打下坚实基础
中央经济工作会议提出，积极稳妥化解产能过剩。
积极稳妥化解产能过剩，就要尽可能多兼并重组、少破产清算。“去产能也可以是‘立’，即通过并购重组重塑企业活力。”中国企业研究院首席研究员李锦说，在去产能的过程中，要把增强企业活力放在突出位置，重视知识产权保护，完善商业法制，切实发挥企业家的重要作用，着力营造扶商、安商、惠商的良好市场环境。
当然，积极稳妥化解产能过剩，还要淘汰落后产能，优化产业结构。“积极稳妥推进企业优胜劣汰，淘汰落后产能是我国经济提质增效的一个关键点。”刘元春说。这方面，“十二五”期间取得了非常明显的成效：不仅提前一年完成了“十二五”既定的目标，同时还完成了追加目标。
关停环保不达标企业，以及没有市场前景的“僵尸企业”也很重要。刘元春说，这方面要注意按照企业主体、政府推动、市场引导、依法处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善做好企业兼并重组、破产清算等工作。冯飞说，“僵尸企业”处置要注意两方面的问题：一是资产处置，二是人员安置。资产处置要更多地采用市场的办法，比如支持商业银行对不良贷款、呆坏账加快处置。金融资产管理公司按照市场化原则参与处理破产重组和退出企业的债权债务。人员的安置，这是政府责无旁贷的，中央和地方两级政府要建立社会的保底政策，主要是要完善下岗分流人员的安置政策，使得失业人员能够顺利地转岗，包括培训其技能。
在大力增压缩存量的同时，还要严格控制增量。“严格控制增量既包括防止产能过剩行业继续扩张产能，也包括要防止新的行业出现产能过剩。” 刘元春说。
化解过剩产能虽然不易，但只要有耐心、有决心，一定可以加快去产能的进程。刘元春说：“只要上述政策得到有效落实，我国去产能的进程一定可以加速。去产能的推进和市场空间的释放，将为我国经济提质增效打下坚实基础。”
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