西南干旱及农业保险_农业保险与农业政策
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2010年西南干旱及农业保险
2010年5月，长达9个月的中国西南5省旱情结束不久，9月华北8省的旱灾又接连而至。截至2011年2月9日，华北八省冬小麦受旱面积已占播种面积的42.4%，严重受旱面积达2 536万亩。持续发展的旱情，不仅关系到中国经济稳定物价、抑制通胀目标的实现，同时牵动着国际食品价格走势和股票市场价格的波动。受旱灾导致粮食减产预期的影响，期货市场上小麦价格一路飙升，玉米、早籼稻等品种也呈现一定涨幅。联合国粮农组织发布报告称，今年1月全球食品价格指数在连续7个月上升之后超过2008年“粮食危机”峰值，为1990年以来最高，并就中国干旱可能对粮食价格的影响发出预警。以下为西南五省旱灾造成的损失：
重庆 34个区县出现旱情 农作物受害270万亩，其中重旱65万亩、干枯9万亩、水田缺水230万亩、旱地缺墒150万亩
94万人和42万牲畜临时饮水困难
重庆市要求中小型水库在抗旱期间要减少或暂停为配套电站提供发电用水。
四川 13个市(州)71个县、市(区)受灾 222.9万头大牲畜饮水困难；农作物受灾面积51.1万公顷，成灾面积24.8公顷，绝收面积5.7万公顷 受灾人口828.8万人，184.9万人饮水困难，全省138.2万群众需救济 直接经济损失13.8亿元 攀枝花、凉山两市州用于增雨作业的187门高炮、21套车载火箭、350套火箭全都处于应急作战状态。
云南 滇中、滇东、滇西东部的大部地区旱情为100年以上一遇 3000多万亩农作物受灾，小春作物基本绝收。农业部门预测，粮食产量将下降50%，甘蔗将减产20% 700万人饮水困难，缺粮人数也达到700多万 直接经济损失达130多亿 云南省委、省政府派出16个督办组，确保受灾群众“不断水、不断粮”。
贵州 84个县(市、区)不同程度受灾 农作物受旱面积1244.5万亩，占夏收农作物播种面积的60%左右，其中轻旱632.8万亩，重旱434.2万亩，干枯177.5万亩 受灾总人口1728万人，有557万人、267万头大牲畜饮水困难；需要口粮救济的人口为312.9万人 直接经济损失28.77亿元。贵州省民政部门已下达救灾救济款9029万元，用于解决受灾困难群众的饮水和口粮问题，并及时下拨第二季度农村低保资金5.81亿元
广西 77个县(市)发生不同程度的气象干旱，其中特旱8个，重旱21个，中旱12个，轻旱36个。重旱和特旱主要分布在百色、河池、柳州、桂林四市 农作物受旱面积1126.38万亩，其中轻旱733.84万亩，重旱358.52万亩，干枯34.02万亩；水田缺水227.65万亩，旱地缺墒 508.17万亩 218.12万人、111.17万头大牲畜饮水困难，其中百色市饮水困难人数88.6万人、河池市69.76万人，需要送水才能解决生活饮水的人数为 31.86万人，其中百色市18.89万人，河池市12.97万人 因旱农业经济损失4.66亿元 全区各地投入抗旱人数263.05万人，投入抗旱资金9865.44万元
五地综合农作物受灾面积4348.6千公顷，其中绝收面积940.2千公顷 共5104.9万人受灾，饮水困难人口1609万人，饮水困难大牲畜1105.5万头 因灾直接经济损失190.2亿
农业是中国的基础产业，然后中国的农业缺一直都受干旱严重影响 时间 涉及省市
我国历年旱情灾情 2009年
华北、黄淮等15个省市
连续3个多月，华北、黄淮、西北、江淮等地15个省、市未见有效降水。冬小麦告急，大小牲畜告急，农民生产生活告急。不仅工业生产用水告急，城市用水告急，生态也在告急。都是因为一个字：水。2008年 云南
连续近三个月干旱，云南省农作物受灾面积现达1500多万亩。仅昆明山区就有近1.9万公顷农作物受旱，13多万人饮水困难。2007年
全国22个省
全国耕地受旱面积2.24亿亩，897万人、752万头牲畜发生临时性饮水困难。中央财政先后下达特大抗旱补助费2.23亿元。2006年 重庆
旱灾达百年一遇，全市伏旱日数普遍在53天以上，12区县超过58天。直接经济损失71.55亿元，农作物受旱面积1979.34万亩，815万人饮水困难。
旱灾的历史特征：
从历史维度看，旱灾有几个方面属性不同于一般的自然灾害：第一，复杂性。旱灾的出现通常与年际相关，其影响程度、受影响的中心区域及范围大小都会随年际的不同而不同。而这种影响又是非结构性的、分散的且具有明显的区域差异性，其所涉及的地理范围和损失面积比洪水、热带风暴和地震等其他自然灾害更大，使得量化旱灾的负面影响变得十分复杂和困难。第二，缓发性。旱灾是一种缓慢发作的自然灾害，其形成是渐进的，影响更是相当长一段时间的缓慢累积过程。通常情况下很难预料到旱灾何时发生，更难估测旱灾何时结束，因为旱灾可能持续数月，甚至数年。第三，相对性。旱灾是一种相对事件而非一种绝对事件，因为它可能在任何气候区、任何季节发生。一般认为旱灾往往应该更多地发生在气候干旱、半干旱和半湿润的地区，然而事实证明，它几乎在所有国家、地区、季节都发生过。第四，后延性。旱灾的后延性主要是针对其造成的负面影响而言。旱灾的负面影响在降水恢复正常后仍会持续，社会生产短时间内难以快速恢复到正常水平，对居民生活和生态环境的影响，如饮水安全、生活质量下降以及生态环境恶化等问题都需要相当长时间来解决。旱灾所引发的饥荒、大规模迁移以及内部冲突更是会给一个国家、地区的人民带来深远影响。
农业是我国的基础产业，而农业保险则是推进农业稳步发展的重要保障，其对于减轻农业因遭受自然灾害所受到的损失具有不可替代的作用。本文分析了我国农业保险制度的现状及其在灾后所暴露出来的一系列问题，并在此基础上探讨了如何建立科学、有效、健全的农业保险制度，以切实保障农民的利益。
我国农业保险
09年秋季以来，我国西南地区的广西、重庆、四川、贵州和云南5省（区、市）遭受重大旱灾，据国家防总办公室统计，截止3月23日，上述5省（区、市）因灾直接经济损失超过236.6亿元。对此，财政部、民政部及时下拨中央旱灾救灾补助资金1.85亿元。但是，相对于236.6亿元的直接经济损失，1.85亿元的救助资金可谓杯水车薪。由此，依靠农业保险来分散农业风险，减轻政府负担，则显示出了积极的意义。
一．国农业保险的现状及问题分析
农业保险，是指为农业生产者在从事种植业、养殖业生产过程中因遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。2002年颁布的《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）提出，国家要建立和完善农业保险制度。2004年，中国保监会一方面在上海、吉林黑龙江先后批设了安信、安华和阳光3家不同经营模式的专业性农业保险公司；另一方面依靠地方政府支持，在江苏、四川、辽宁、新疆等省份开展了保险公司与政府联办为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农险试点，实行国家、地方财政补贴、农户投入的形式。
各地根据自身实际情况，选择一些对当地经济发展和农民增收具有支柱作用、开办历史较长、具有一定保费规模的险种，如海南的橡胶树保险、陕西和山东的苹果保险云南的烤烟保险、广西的甘蔗保险等进行试点，逐步推广特色农作物保险业务，为促进地方经济发展、保障农民增收做出贡献。
截止2009年，我国政策性农业保险已经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省，试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性险种扩大到了9个。去年全国农业保险保费收入133.9亿元；提供风险保障3812亿元同比增长59%；参保农户1.33亿户，同比增长48%。西南旱灾后，我国农业保险暴露出农业保险赔付占农业经济损失比例小的问题。以重庆为例，旱灾造成的农业经济损失60多亿元，保险赔付仅有10多万元，仅为六万分之一。旱区的绝大部分作物并未投保，暴露了我国农业保险的“软肋”，凸显了农业巨灾风险分散机制的缺位。
这体现了中国农业保险的几个问题
（一）农民参保积极性不高
一方面，农民自身对于农业保险的认识不够深刻，转嫁风险的意识还不高，西南地区的受灾农民普遍认为农业保险意义不大，遇上自然灾害会有民政部门的救济金解决缺粮问题；另一方面，虽然各级财政对农业保险费有一定比例补贴，但由于农业保险的高赔付率性质，保险公司出于防范风险和经济利益的考虑，制定的保费依然偏高，影响了农民自愿参与投保的积极性。
（二）农业保险覆盖面狭窄
种植业保险险种只限于四大粮食作物和养殖业两类。种植业品种为水稻、小麦、玉米、油菜，养殖业为能繁母猪、育肥猪。在有些地区，一些效益较好的农产品并未纳入保险范围。有资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%，棉花0.02%，大牲畜1.1%，奶牛3.6%，生猪0.8%，家禽1.3%，水产养殖2.5%。同时，一些地区对参保农产品的规模作了规定，设置了高门槛。如此一来，基本上全是农业龙头企业投保并受益，而广大散户农民则无法参保并通过农业保险得到补偿，这就影响了农业生产的良性循环与健康发展。以重庆试点农业保险为例，在重庆市试点政策性农业保险的区县，仅对一些形成产业规模的农产品投保，如生猪、奶牛、柑橘。还规定生猪出栏要达到50头以上、奶牛养殖5头以上，柑橘种植面积达5亩以上，才能成为获财政保费补助的投保人。而种植面积较大、在旱灾中受灾最严重的稻谷等粮食作物，由于没有形成规模经营，大多由单家独户种植，政府实行直补政策但没有参保。
（三）农业保险的赔付制度存在缺陷
如河南省某县农民与当地保险公司签订了农业保险合同，每亩玉米的保费为11元，其中，个人支付2.2元，政府补贴8.8元。去年9月中旬，当地遭遇大强度降雨，部分农户损失近七成，有的甚至绝收，但保险公司确定每亩只赔10元。对平均每亩损失达到数百元的农民来讲，这10元的赔付实在是杯水车薪。还有部分农民反映，2009年他们也保了玉米的险种，也遭了涝灾，比去年还严重，而得到的赔付只有每亩8元，比去年还要少。对此，县保险公司的解释是，根据相关规定，农业保险有30%是免赔的。也就是说，损失在30%以内的，保险公司无须赔付，而损失超过30%的，扣除免赔的30%后再进行赔偿。去年根据县农业局的抽查结果，每亩定损不到32%，扣除30%的免赔，换算下来每亩只有3、4元的赔金，后来为了照顾受灾农户的生活，经过多方协调，才将赔金增加到每亩10元。
11元保费赔付10元，这显然有悖政策性农业保险发展的初衷。无独有偶。显示，2010年，云南盈江县的24万亩甘蔗遭遇旱灾，最终得到了230万元的保险赔付，平均每亩的赔付不足10元，甚至低于保费。而2006年至2009年6月，吉林省白山市因自然灾害等因素给农业生产造成约1.6亿元的直接损失，保险赔偿仅仅0.076亿元，仅占损失额度的0.48%。
（四）商业保险公司经营农业保险参与度低
我国的商业性保险公司一方面迫于国家政策性，不得不经营农业保险业务，另一方面又不得不面对经营政策性农业保险的高成本、高风险、高赔付问题，这个矛盾极大地影响了商业保险公司经营农业保险的积极性。纵观世界，有很多国家在开展农业保险时都建立了有效的风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。而我国的农业再保险制度显然是一个“短板”，不仅导致保险公司经营风险增大，也影响了保险公司承保能力的扩大和经营稳定性，从而使得很多保险公司在开展农业保险时畏首畏尾。在今年4月19日举行的“首届亚太区农业保险再保险国际研讨会”上，国家农业部产业政策与法规司副司长黄延信表示：“缺少有效的风险分散机制，保险公司超赔数额巨大，是农业保险发展面临的突出问题。”
（五）当前农业保险领域中存在法律空白
十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2004年至2006年的中央1号文件、《国务院关于保险业改革发展的若干意见》都对农业保险发展提出了明确要求。但我国农业保险至今仍未建立统一的农业保险法规体系，除了《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）《农业法》有原则性规定以外，基本处于无法可依的局面，而一般适用于各种商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险；《农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”，并没有新的条文来进一步规范和促进农业保险业务的开展。
由于法律没有规定政府在农业保险中的职能和作用，致使政府支持农业保险工作随意性大，政策宣传力度不够，使农民对农业保险认识上有误解，影响了农民参保的积极性。
二、完善农业保险制度的对策鉴于我国农业保险制度的上述不足的建议
（一）加强宣传，政府支持，提高农民参保意识
充分利用一切舆论工具进行宣传，逐步提高农业政策性保险的覆盖率和参保率；大力开展以农户通过农业龙头企业、农民专业合作社、村级集体等形式整体参保的同时，协调发展散户农民参保。中央及地方财政应在允许范围内进一步加大支持力度，提高对保费的补贴比率，有利于进一步激发农户参保的积极性，提高保险的覆盖面。
（二）扩大险种，做到“应保尽保”
农险公司要根据当地实际，制定合理的保险条款，适当提高赔付标准；逐步增加农业政策性保险的险种，对农业保险进行更精细的分类，将地方主导、特色产业、经济作物、易受损作物纳入农业政策性保险范围。
（三）商业保险公司积极介入和推进
在现阶段，政策的最终落实者--商业保险公司的行动尤其重要。从国际经验看，只要政府对农业保险给予足够的支持，商业保险公司仍然乐于开拓农业保险市场。至于具体的支持措施则有很多，比如目前学者热烈讨论的“以险养险”机制，实行保费（纯保费和经营保费）补贴，税收优惠，引入竞争机制允许更多的保险公司承保，支持多种形式的保险主体形式，督促奖励保险公司进行优化政策性农业保险的条款设计等。借鉴西方国家开展农业保险的先进经验，建立有效的风险分散机制，通过再保险或者农业风险基金等形式来分散农业保险经营者的风险。
（四）加快完善已有的法律体制
由于缺乏长效机制推动和保障，各地做法不一，程度不同，极不利于农业保险的规范发展。为巩固成果，扬长避短，形成合力，当前亟需通过立法，建立长效、规范的制度体系。2007年1月，《农业保险条例》就已经被列入国务院2007年立法计划，由保监会负责起草，但至今仍未出台。应加快立法进程，就农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用作出明确的法律规定，使农业保险依法实施，保险机构依法经营，农民权益依法得到保障。
“农业是容易受到巨灾侵害的脆弱产业。在中国、在亚洲、在全球，巨灾风险造成的农业生产、农村经济和农民财产的损失呈现不断扩大趋势，对于农业保险的需求、对于农业再保险制度的需求以及巨灾风险转移机制的需求非常迫切。”
在日前举行的“2010年亚太区农业保险再保险国际研讨会”上，中国再保险（集团）股份有限公司吴高连表示，中再集团将加强境内外农业保险再保险领域的合作，推动中国农业风险和巨灾风险管理体系的建设。
以下附一份金融时报报道
缺失风险分散机制 全球第二大市场遭遇尴尬
“2009年我国农业保险保费收入达到130亿元，提供风险保障3800多亿元，参保农户超过1.33亿户，成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场。”据吴高连介绍，连续七年，党中央、国务院都把解决“三农”问题和支持农业、农村地区的发展当作核心任务来抓，而大力推动农业保险发展正是支农惠农政策中的一项。尤其是在2007年中央财政正式启动农作物保险保费补贴试点后，我国农业保险事业进入了一个全新的高速发展阶段。
“但当前中国政策性农业保险发展面临一个突出问题，那就是缺少有效的风险分散机制，农业保险公司超配数额巨大。”谈及我国农业保险的可持续发展，农业部政法司副司长黄延信表示，农业保险要遵循大数法则，只有众多的具有类似风险的生产经营者共同投保，并能够在较大的空间范围内分散风险才能够做到可持续发展。目前我国的政策性农险主要是由政府出钱给农民补贴保费，多家保险公司经营，全国并没有形成统一的体系，而单个保险公司又难以在全国较大范围分散风险。此外，由于缺少有效的制度安排和政策支持，因而也难以在不同年份分散风险。
黄延信认为，实现政策性农业健康发展和稳步推进，迫切需要改变这种割据局面，通过制度安排和机制创新，实现资源整合，将财政投入的补贴资金与再保险风险分散机制相结合，形成在全国范围、不同年份分散农业风险的机制。
再保险规模日益扩大 政府支持与参与必不可少
据中再集团副总裁余青介绍，随着近年来农业直接保险业务的迅速扩大，农业再保险作为农业风险管理的有效手段也得到了一定的发展。作为国内唯一一家专业再保险公司，中再集团以商业合作的模式向为国内开办农险业务的保险公司提供了成数分保和超赔再保险服务。据统计，目前中国农业再保险保费收入约占农险保费总收入的20％，农业再保险业务已成为再保险业务第三大保费险种，排名仅次于机动车险和财产险。仅2004年至2009年六年间，中再集团依托自有资本开展商业性再保险业务，累计支付农险赔款22亿元，累计转移农业种植业和养殖业风险责任1200亿元。
“我国的农业巨灾风险分散机制尚未建立，保险公司接受的巨灾风险得不到有效分散，这在一定程度上制约着保险公司农险业务的承保能力，降低了保险公司对农业巨灾保险接受度，难以提升巨灾损失补偿水平。”对于政府在巨灾风险分散机制设立中的作用，余青称，没有一个强大的农业再保险市场和完善的巨灾风险分散制度安排，农业保险将难以持久健康运转。而国际经验也表明，无论是农业再保险还是巨灾风险分散机制，都需要政府一定程度的参与和必要的政策支持。
创新业务运行机制 打造多层次风险分散体系
建立农业巨灾风险分散机制是一项长期而艰巨的任务，只有通过政府的支持引导和杠杆作用，撬动再保险市场，激发民间再保险主体承保的积极性，形成多层次、多渠道、广覆盖的再保险和巨灾风险分散体系，才能最大限度地发挥保险在农业灾害融资方面的核心用。
余青称，目前我国农业巨灾风险分散现状、困难与当年国内航天保险与核电站保险对外分保渠道有限、风险集中的情况类似，因而可以借鉴分摊航天发射和核电站运营风险的经验，组建农业再保险共同体，通过引进更多的保险公司参与再保险共同体，增强农业保险再保险的市场调节功能，有效解决农业保险再保险承保能力供给不足的问题。不仅如此，通过农业保险再保险共同体这一平台，还可以整合行业资源和技术力量，建立起农险信息和数据的交流平台，进一步强化农险承保理赔技术的创新研究和农业风险管理模型的构建，从而促进我国农业巨灾风险管理体系的建立与完善。
余青同时建议，由于农业巨灾保险业务“高风险性、高赔付率、高亏损率”的特点，再保险公司仅靠自身的能力难以支撑应对农业巨灾风险的责任，因此可以借鉴国外经验建立农业保险巨灾保障基金。“通过建立政府资金支持、保险再保险公司自有储备、社会各界捐助的农业巨灾风险基金，为农业保险再保险提供巨灾超赔保障，从而进一步扩大农业保险再保险的承保能力，推进我国农险事业的健康、可持续发展。”
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