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国家审计独立性的损害影响及强化对策研究
摘要在我国的行政型审计体制下，国家审计的独立性问题受到很大关注，改革审计体制增强独立性的声音不绝于耳。对此，刘家义审计长在审计署司局级正职领导干部研究班上表示，要关注审计工作的相对独立性，避免走入绝对独立及独立性就要垂直管理这两个认识的误区。对国外审计模式的生搬硬套只会让审计工作水土不服，只有坚持中国特色社会主义审计制度这个基本前提，才能在国家审计独立性研究中得出恰当的结论。
关键词独立性、审计体制、中国特色社会主义审计制度
国家审计也称政府审计，一般是指国家和组织实施的审计，确切的讲是国家专设的审计机关所进行的审计。国家审计是国家上层建筑的组成部分，其实质是通过监督反作用于经济基础，为公共需要和公共利益服务。当今世界各国几乎都实行了国家审计制度，但是，由于各国社会社会政治制度、经济文化发展不平衡，地域、名族、历史存在巨大差别，各个国家的审计模式呈现出多样性。目前，国家审计的模式有立法型审计模式、司法型审计模式、行政型审计模式和独立型审计模式。独立性是审计的本质特征，是审计监督的“生命之水”。其中我国的审计模式为行政型审计模式，所谓独立，就是互不影响，互不干涉，自主决策，自由发展。至于国家审计的独立性，就是指审计机关及其工作人员在开展审计项目时，在组织、人员、工作及经济上不受被审计单位或其它相关人员的影响和干预，能够独立、客观的做出职业判断。最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则指南》中的多个章节中相继指出：“最高审计机关必须独立于被审计单位、不受外部力量干预，才能客观并有效地完成审计任务。审计机关不可能绝对的独立，但在职能上和组织上必须具备完成其任务所需的独立性。最高审计机关的独立性应在宪法中予以规定，可另行立法对细节加以规定，特别是应由最高法院提供充分的法律保护，以保证其独立性和权威性不受损害。最高审计机关成员的独立性应由宪法保证，特别是任免其成员的程序和方法应列入宪法，以保证其独立性不受损害。审计人员在任期内应独立于被审计单位，不受其影响。最高审计机关有权保证其财政上的独立性。”
影响我国现行审计制度独立性的主要因素
（一）体制机制对独立性的影响。
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《中华人民共和国宪法》第一百零九条、《中华人民共和国审计法》第八条、第九条规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，实行双重领导体制，即在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，其审计业务以上一级审计机关领导为主，而行政则受本级政府首长的领导。在现行审计体制下，从实质看“双重”领导应有的作用上不能得到发挥。地方审计机关在面临国家利益与地方局部利益发生冲突的时候，面临进退两难选择。若坚持以国家财经法规和国家利益为重，往往会使当地政府对审计工作失去信心和支持；若偏向地方利益，又会受到上级审计机关的批评，这种进退维谷的尴尬境地，使审计的独立性大打折扣。吴联生教授在其论文《政府审计隶属关系评价模型》中，将我国地方审计机关和审计署特派办的审计质量进行了比较，得出这样的一个结论，综合看1989-2000年的审计结果，特派员办事处的审计质量高于地方审计机关的审计质量68.18倍，造成这种状况的原因就在于地方审计机关的“双重”领导体制，可见“双重”领导体制影响了审计的独立性，是我国现存审计制度的一个弊端。
（二）审计制度设计对独立性的影响。
制度具有关联性和相互依存性，一项制度的生效与失效与其他制度的生效与失效联系在一起，审计制度同样如此。这方面的制约主要表现在两点。一是我国作为民主国家，政府作为被委托人要接受人民监督，因此审计机关要代表政府向人大负责。而人大与政府之间本来就存在着监督与被监督的关系，政府与审计机关又存在上级与下级的关系，向人大负责意味着要敢于揭露自己上级的问题，要触犯政府利益，这本身就是一个制度缺陷。它要求审计机关以超道德形态出现而忽略客观存在的种种利害关系，因而这种制度安排是不切经济活动的客观实际，也使审计人员那一难以发挥主观能动效用。二是由于审计机构归属于国家行政机关系统，既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为和经济活动，因此，它既无法摆脱业务工作的局限性，又无法超脱与其他政府部门的关联性，因而不能不影响和削弱审计的独立性。
（三）机构设置对审计独立性的影响。
我国各级审计机关是本级党委、政府领导下的一个政府组成部门，而监督对象是本级党委、政府所属的各个部门和单位，审计机关由于被审计对象属于“同胞兄弟”关系，有着过多的行政上和经济上的联系，按照审计程序和管辖权限规定，在对各部门、单位等“兄弟单位”审计之后，要对审计结果提出处理建议，这种体制下的审计监督也被认为是一种“自我监督”、或者“内部监督”。开展审计工作时会考虑到与被审计对象的政
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治关系和日常工作联系，审计机关承受着很大的政治压力，审计人员承受精神压力和职业风险，诸多外部压力使审计机关不能完全地履行自己的职责，独立超脱地完成工作任务，在一定程度上也影响着审计结果的公信力。
（四）行政关系对审计独立性的影响。
一是经费不独立。审计法规定审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。但是实际工作中，审计事业的项目建设、人员培训等方面所需经费，都来源于当地政府财政部门，如果没有当地政府的支持，没有本级财政部门的经费保障，审计事业就无从发展。审计机关依附被审计对象生存的局面从根本上没有改变。二是人事不独立。审计机关的领导人员是由本级人民政府提名或任免的，也就直接受到被审计单位的控制和影响，其他从业审计人员也是当地公务员队伍的组成部分，人员职务晋升任免，都是本级政府工作的一部分，审计机关是依托被审计对象从生存和发展的。因此审计机关与本级政府各个监督对象必然存在着密切的联系，当发生利益攸关的敏感问题时，审计人员会面对更多的压力，使得审计机关难以保持独立的态度，来实现自己的监督职能。
（五）审计结果对审计独立性的影响。
国家审计（政府审计）最显著的特点是审计的处理处罚权，对审计查实问题的处理结果是广大人民群众对审计工作关注的核心焦点，审计结果的揭示程度、评价程度和落实程度体现着审计的独立性、权威性和社会公信度。客观公正、实事求是的披露审计结果，依法规范、完全彻底的作出审计评价和审计处理，是解决“结果不透明”“审计处理难”；“屡犯屡审，屡审屡犯”的主要途径。但是，由于审计体制机制及其他原因，国家审计机构有可能因为行政干预、隶属关系、单位利益、个人利益来选择审计结果的内容，夸大或缩小审计结果，虽然有《审计准则》等法规来规范审计人员的执业行为，但无法对审计人员的心里耐受程度和利益选择心态作出实质性的规范。因此，审计结果的主观性和不完善性导致独立性缺乏。
（六）审计队伍建设对审计独立性的影响。
人的素质决定制度的执行力度，审计的独立性也是靠工作人员来执行和体现的。因此，国家审计机关工作人员的队伍建设水平是保持审计法规实施，决定审计独立性程度的重要因素。《中华人民共和国国家审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范,是执行审计业务的职业标准,是评价审计质量的基本尺度，适用于审计机
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关开展的各项审计业务。《审计准则》要求“审计人员执行审计业务时，应当保持应有的审计独立性”，因此，建设一支原则性强、道德高尚、自我约束能力强的国家审计队伍，确保各项审计行为严格约束在准则规定的范围内，才能构建保持审计制度独立性的根基，才能确保国家审计独立性有其体现的载体。
中国特色社会主义审计制度独立性的增强对策
中国特色社会主义审计制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，是国家行政监督体系的重要环节，是推进依法行政与民主监督的重要力量。刘家义审计长指出：“通过研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻认识肩负的责任，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理系统中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的工作实践中自觉地完善和发展这项制度。”也就是说，研究中国国家审计制度要牢牢把握“中国特色社会主义”这个重要前提，不能抛开中国的实际生搬硬套其他类型审计模式，否则只会让审计体制水土不服。应该看到，审计机关，特别是地方审计机关的独立性在现行审计体制下受到一定的制约，主要表现在双重领导体制下地方审计机关的人员编制，经费来源、福利待遇以及主要负责人的任免调动等都受同级地方政府管理，审计结果很容易在“职业操守”与“地方利益”之间摇摆并向地方利益倾斜。因此，要巩固审计制度建设所取得的成果，多管其下完善现行审计体制，营造良好的外部条件，将中国特色社会主义审计制度的法定独立性充分体现出来。
（一）将宪法和审计法的精神落到实处
国家审计独立行使监督权在宪法与审计法中都有明确的规定，但具体落实到工作中，这些法律规定又显得过于笼统和概念化。也就是说，审计的独立性需要一系列法律法规的支撑，上至宪法，下至专门性法律，既要有原则性说明，也要有操作性较强的行为规范。比如，审计机关受同级政府行政首长领导如何体现且不流于形式，审计结果的整改与问责如何落实，审计机关负责人的独立性怎样确立，审计工作经费怎样充分保证等等问题都需要一系列法律法规给予更详细的规定，将自由载量的空间压缩至最小。地方人大和政府应该根据审计法的精神制定指导本辖区审计工作的法规或条例，规范政府对审计机关的领导，树立审计监督的权威。
（二）加强与同级人大的工作联系
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在保持审计体制基本不变的情况下，加强同级人大与审计机关的工作联系，是增强审计独立性的关键切入点。在我国审计体制中，政府向同级人大常委会提出审计工作报告，是国家权力机关介入政府内部监督工作的重要体现。只要逐步加大外部监督力度，审计工作的独立性必然会不断增强。人大应在预决算审查以及审计工作报告制度中充分挖掘审计机关的工作潜力，增加与审计机关沟通的频率与深度，借助人大内部专门委员会与审计机关建立更广泛的联系，促进审计机关独立行使审计监督权。
（三）增强审计机关负责人的独立性
从某种程度上来讲，审计机关主要负责人的独立性直接决定审计机关的独立性。一般来讲，国家审计的工作性质对审计机关负责人的教育背景、专业资质、从业经历、个人素质均有特殊的要求。然而在现行体制下，特别是在地方政府，审计机关的主要人事变动与其它部门的人事安排都是统筹考虑，许多审计机关的主要负责人从业背景复杂，缺乏相应专业资质，甚至许多被审计单位的负责人最后成为审计机关的主要领导。审计机关负责人从业背景多样，就会与其它部门形成错综复杂的利益关系；另外，审计机关负责人还要考虑到个人政治前途与职业发展，个人独立性难免受到削弱，审计工作的独立性也受到影响。为确保审计机关独立行使审计监督权，应在充分考虑审计机关特殊工作性质的基础上制定专门适用审计机关负责人的人事任免、考核与奖惩办法，办法要有一定的法律级次，该办法要既能保证其工作的专业性、稳定性与连续性，又能使其获得充分的职业发展空间。要充分重视审计系统内部的人才培养与选拔，内部选拔上来的领导独立性应该更强。
（四）实现审计计划、审计结果与整改效果的三公开
国家审计工作要坚持政务公开，只有政务公开才能避免暗箱操作，才能促进审计质量的提升。应该在完善现有公开目录的基础上，大力推进审计工作全流程公开，尤其是审计计划的制定既要“围绕中心，服务大局”，更要听取民意，关注民生。审计结果与整改效果的公开更能吸引社会舆论的关注。当审计工作成为社会舆论关注的焦点时，审计的地位随之上升，审计独立性也会增强，任何损害审计独立性的行为都将对舆论的谴责和事后的问责有所顾忌。
（五）保证审计机关掌握必需的财力
审计机关顺利开展工作必须拥有充足的审计资源并具备自由支配的权力，其中最关键的是审计经费。审计经费必须得到法律上的保证，既包括机关行政管理经费和审计人
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员薪酬福利，还包含审计事业发展所必需的一切支出。政府行政首长应该重点关注审计机关部门预算的编制、批复与执行，确保审计经费的充足。
参考文献
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