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把监督的权力交给群众-----探索农村集体“三资”的管理
农村税费改革后，由于村集体经济发展，上级拨款增加，村干部待遇提高，土地征占补偿，村民民主管理意识增强等诸多因素的影响，农村集体经济组织的资金、资源和资产的管理与信息公开逐渐成为全国农民群众关心的焦点，然而在大部分农村集体经济组织的“三资”管理比较混乱，导致农村财务使用状况不公开、不真实，村干部挪用集体资产，账目不清晰，集体资源产权不明晰，或长期闲置浪费，或流失严重，土地资源私自转包等问题的发生。这些问题引发了严重的干群矛盾和农民越级上访事件的频发，导致经济案件的产生，严重影响了农村经济发展和社会和谐稳定。
造成上述问题的原因主要有三个。首先，村级财务管理制度落实不到位。如要求建立村民主理财小组、村主要干部和直系亲属不得兼任出纳会计纳位、村干部任期和离任进行经济责任审计和村务公开等。其次，村账乡代管工作没有根本运转起来，没有发挥其应有的监管作用。有些村没有把村级账、款真正全部移交给乡镇代管办，存在“账外账”管理现象。他们不愿意委托乡镇代管财务的籍口主要是认为报账要凭正规发票会增加村级税费负担，另一个考虑加强监管会束缚了村干部的“手脚”。第三，乡镇对村级财务管理工作重视不够。一是配备熟悉并能开展财务管理的人员少。二是乡镇安排部署财务清理审计工作的时间少。平时缺乏有效的监督管理，矛盾爆发时已经被动了。三是这项工作对乡镇还没有纳入绩效考核，乡镇领导心中没有压力。乡镇对村干部绩效考核不全面，忽视了民主管理和村务公开内容。四是对群众呼声不当回事。有的村民对同一事项多次反应，乡村干部没有把问题化解在萌芽状态，以致事态越积越严重。
解决上述问题只依靠政府部门的管理是远远不够的，要在政府统一管理的情况下充分利用广大群众的监督作用。根据农业部《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发[2009]4号）文件充分体现了以群众为基础的原则，笔者认为农村集体“三资”管理应分为三个步骤：第一步为“三资”清理，第二步为委托代理，第三步为信息化管理。
（一）“三资”清理
按照“先核查、后理顺、再完善”的思路，清理从家庭联产承包责任制以来村集体所有的资金、资产、资源状况。通过核实“三资”底数，明晰产权关系，建立登记台账，健全管理制度，促进集体资金的规范管理、资产的保值增值和资源的合理利用，维护集体和农民的合法权益。
清理工作具体可以分为“清理、登记、核实、公示、确认上报”五道程序：
一是以村自查为主进行全面清理。由村主要负责人、村民主理财小组成员和群众推荐的村民代表组成的清理小组，对集体“三资”进行逐笔逐项清理。资金、资产的清理，以村会计账为依据，坚持账内账外相结合、实物盘点同核实账务相结合，以物对账，以账查物，全面清点品种、规格、型号、数量，查清来源、去向和管理情况；对资源的清理，要采取实地勘测丈量的方式，查明实际数量及其权属。在清理过程中，各乡镇应抽调干部和懂财务的人员驻村指导督查。
二是按照统一制定的清理核实情况登记表，清理一项登记一项。资产资源的登记要按类别详细登记其名称、数量及使用情况。登记的内容要全面，事实要清楚，数字要准确，做到不遗不漏。
三是对已清理登记的“三资”，由清理小组进一步逐笔逐项进行核实。经过核实后的“三资”，要做到数额无误，产权明确，现状清楚。
四是对初步核实后的集体“三资”，由清理核实小组负责逐笔逐项在村务公开栏中进行公示，或通过发放明白书等形式，向农民群众和有关当事人征求意见。公示期间，村里要安排清理核实人员，接待农民群众的咨询和反映，并认真做好记录和解释工作。对核查不清或有权属争议的“三资”，不得进入确认程序，列为“待处理问题”，上报乡镇政府协调处理。
五是公示期满，按照有关规定，召开村民会议或村民代表会议对集体“三资”清理结果进行确认。由村集体经济组织主要负责人、村报账员和村民主理财小组组长分别签字后上报乡镇政府核定同意后，逐级汇总上报。
（二）委托代理
首先，设立乡镇农村集体“三资”委托代理服务中心，与各村签订委托代理协议。取消村级会计，只设报账员，取消村在银行开设的所有账户。
其次，代理服务实行“四规范”、“三统一”。“四规范”即：一是规范代理程序。科学设置代理服务岗位，规范代理服务流程，确保对集体“三资”实施严格监管。二是规范账户设置，各乡镇委托代理服务中心统一在金融机构开设村集体资金账户，实行单一账户管理、分村设账核算。三是规范票据管理。各类收支票据要使用正式税务发票、行政事业性收据或农经部门统一设计印制的票据，根据政策规定可以使用农村自制原始凭证的除外。四是规范招投标管理。对农村集体资产、资源承包租赁和工程建设项目实行招投标制度。“三统一”即：一是统一审核。委托代理服务中心对各村原始收支凭证和资产资源的经营处置进行统一审核，实行谁审核谁负责的岗位责任制。二是统一核算。委托代理服务中心应按照《农村集体经济组织会计制度》，对各村集体资金、资产统一核算，统一编制会计报表和财务公开表。三是统一归档。各村移交的农村集体“三资”档案由代理服务中心统一管理，分村建档入柜。
第三，建立制度保障体系。在资金管理方面，建立财务收入管理、开支审批、预决算制度以及资金管理岗位责任制和财务公开制度等；在资产管理方面，建立资产清查、台账、评估制度，以及资产承包、租赁、出让和资产经营等制度；在资源管理方面，建立资源登记簿制度、公开协商和招投标制度，资源承包、租赁合同管理制度，集体建设用地收益专项管理制度。积极探索农村集体产权制度改革，逐步建立归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的产权制度。
（三）信息化管理
财务公开应当进一步创新形式，拓宽内容，为广大群众监督政府创造条件。
首先是建立网站平台。可以具有三大功能：一是网络化动态监管功能。可全过程实时监控农村集体资产、资金、资源的经营管理情况。二是自动预警功能。可对资产资源变动、费用超标、大额收支情况进行自动提醒，避免各种违规行为发生。三是全程电子留痕功能。对账务处理进行全程记录，每笔业务、每个环节的处理过程，在系统中均可追溯、可查询、但无更改，避免各种违规操作和违纪行为发生。网站还可提供各项惠民政策查询。
其次可以建立数字电视点播系统平台，利用电视的普及性、便捷性，实现让群众足不出户，用遥控点播就可查询了解政府所有的惠民信息。
第三是设置“触摸屏查询一体机”平台。在各个乡镇便民中心设置触摸屏，同时连接液晶电视同步显示查询信息，公开各项惠民政策。既公开相应的政策法规，又公布被补助户的具体情况。特别是对各村的资金、资产、资源数量、变动情况等，既有收支结果显示，又能反映审批流程，让农村“三资”集体用得清楚，群众看得明白。
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