打造标准化的税务稽查模式_税务稽查的基本原则有
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努力打造“标准化”税务稽查模式
2010-05-18 13:57:55 | 来源：青岛市地税局黄岛（经济技术开发区）分局 | 作者：
青岛市地方税务局黄岛分局不断创新和优化稽查管理制度，努力打造“标准化”税务稽查模式，构建税务稽查的“标准化、规范化、信息化”科学管理体系，对稽查选案、检查、审理、执行、纳税服务等方面实施科学管理，推进稽查工作的不断深化。
一、适应依法治税的需要，适时提出标准化税务稽查的目标
税务稽查是税收管理的主要内容，是税务机关直接面对纳税人行政执法的主要形式，是税务机关和纳税人矛盾和利益冲突的焦点。当前，税务稽查工作中还存在着选案不科学，缺乏衡量案件检查质量标准，案件审理自由裁量度过宽等问题。为有效解决上述问题，分局适时提出实行标准化税务稽查的目标，为提高执法水平指出了正确的思路和途径。通过实行标准化税务稽查能够达到以下几方面的效果：
（一）有利于进一步规范执法工作
标准化税务稽查是建立在稽查工作规范化建设基础上的管理工作，是对规范后的各项税务稽查工作设定了具体而明确的工作要求和工作标准，是将相对较为原则的工作内容在工作步骤、工作环节的进一步细化，是工作质量和工作标准的进一步明确，如：行业核算特点、税收风险点查找、检查方法的实施、法律文书的使用等工作，都需要在合法的基础上进一步细化制度和措施，才能保证执法的质量。
（二）有利于行政执法工作的公开、公正；
标准化工作管理将检查实施的工作范围、工作步骤、工作质量和案件的核实定案等工作均纳入了管理对象，虽然纳税人不同，涉税违法问题不同，违法性质不同，通过标准化管理工作措施的实施，不仅能够对同样的涉税违法问题使用相同的税收法律，实施相同的行政处理，而且能够在实施检查过程中，对不同的案件采取相同的检查步骤，对纳税人实施较为全面的检查工作，达到了“稽查面前纳税人平等”目的。
（三）有利于工作的监督和考核；
标准化的稽查工作管理体系建立之后，各岗位检查人员的工作目标和工作要求均在各项制度进行了明确的规定，工作内容均通过法律文书、检查工作底稿、行政文书等进行了详细和规范的记载，检查工作的全过程能够全面的呈现，易于对案件的监督和检查，工作完成质量能够得到清楚的反映，易于对检查人员工作业绩和工作完成情况的考核。
（四）有利于检查人员工作水平的提高
稽查工作标准化管理体系将从事检查各岗位工作人员置身于一个有严格的工作质量要求的工作环境中，环环相扣的管理机制不仅约束检查人员的每一个工作步骤都要达到相应的工作标准，对于不能达到检查工作标准的，相关的管理部门能够及时反馈和纠正检查人员检查存在的问题，并指导检查人员采取正确的检查方法完成检查工作任务，使检查人员的工作水平在实践中得到磨练和提高。
二、按照“强化管理、精益求精”的要求，确定“标准化”稽查模式内涵
“标准化”稽查模式要求在稽查工作规范化的基础上，对稽查各环节、各要素建立可操作的标准参数，最大限度的盘活稽查工作各环节、各要素的工作活力，提高稽查工作质效。
通过一年的实践，我们初步将“标准化”稽查模式定义为一种以“精确、细致、深入、规范”为特征的管理模式，即为实现稽查管理目标，依托现代信息技术手段，运用科学的方法，细化管理流程，强化过程控制，对稽查工作各项活动全过程进行计划、组织、协调、控制和监督的一种管理方式。具体来说，它包括以下几个方面的内容：
一是实行稽查工作底稿标准化。用列举的方式将必须检查的、反映的事项一一书面列出，注明出处，保持其原始性、合法性。二是实行稽查报告标准化。要求稽查报告格式、内容固定化、科学化，采取纸质卷宗与电子档案同步，用统一格式反映案件来源、稽查时间和稽查所属期间、被查对象基本情况、稽查过程中使用的查案方法及采取的税收保全措施、纳税人主要违法违章事实及其手段、适用依据、稽查人员的签字和报告时间、拟处理意见等等，简明清晰，便于审理。
三是实行案件文书标准化。依照法律、法规的要求，统一案件文书使用标准，规范文书使用语句，保证执法程序和证据提取的合法性。
四是实行案件证据标准化。对查出有问题的案件需要哪些证据材料、查出无问题的又需要哪些证据材料；日常检查需要哪些证据材料、专项检查需要哪些证据材料、举报检查需要哪些证据材料以及有效证据如何合法取得等，要求稽查人员逐栏逐项填写齐全，使取得的证据具有客观性、关联性、合法性、完整性、及时性，使案件查处有“法”可依，实现对稽查过程和质量的控制。
五是实行审理资料标准化。对案件审理交接文书、审理工作底稿、审理委员会意见等资料统一标准，促使审理资料的规范化。
三、推广应用标准化稽查工作底稿，建立“标准化”稽查质量管理体系
我局借鉴审计模式，依据各行业生产经营特点和财务核算的特殊性，制定了《稽查审核工作底稿》，以表格的形式编写了14份详细的工作底稿，把经营收入、成本以及各项费用等逐项分解为审核表，并将各种数据的逻辑关系通过公式一一列明，最终达到检查人员通过填写表格，即可发现企业在纳税方面的疑点的目的，从根本上解决了由于工作经验不足而导致的检查不全面的问题。
该套底稿一改过去传统稽查底稿不标准、不统一、不规范的形式，采用统一标准的固定表格形式，分税种分行业设计工作底稿，改“反列举”为“正列举”，并对稽查取证工作予以明确的要求，把各税种、各必备指标都科学全面的反映出来，而且可以相互取证、相互逻辑核对，形成一整套科学化、程序化的稽查质量管理体系，规范了执法行为，强化了监督管理，提高了稽查效能。
四、以房地产行业为突破口，实施“标准化”行业稽查模式，提高行业检查质效
针对房地产行业专项检查，我局专门撰写了《房地产业税务稽查标准化工作指南》，该指南分为房地产概述、财务核算分析、检查内容及方法、结案指引、案例分析、政策汇编等六个部分，就房地产行业基本特征、开发流程、核算特点、成本费用标准、涉及税种、税收风险点等方面进行了全面的、详细的分析说明，对检查的手段和途径、法律法规依据、检查取证等事项进行了具体的指引，具有较强的可操作性。
根据编写的工作指南，今年对房地产企业进行了剖析式检查。在检查准备阶段，该局邀请会计师事务所专家，对房地产行业的行业特点、行业流程以及会计审计方法进行全面剖析，并将会计审计与房地产行业的税务稽查进行对比，提出相应的修改意见。在房地产“标准化”稽查实践过程中，要求检查人员在检查中凸现“深”和“广”两方面要求，即在成本的结转和往来帐的核对上要求“深挖”，在检查和取证的范围上要求“面广”。
五、明确内部分工，健全制约机制，以“标准化”流程，规范稽查
一是制定并完善稽查基础制度和规范，使每一项工作均有衡量标准。今年以来，我局制订并完善了《税务稽查执法文书规范》和《稽查基础制度》两大系列、共计十五项管理制度，并对各环节文书进行了合理改进，先后调整了稽查报告、询问笔录、处理处罚等文书，对案件实体、程序适用、法律文书、卷宗装订等标准进行了统一。特别是提高了案卷的评审要求，在评查过程中对不规范的稽查文书责令补充或整改，并与目标岗位责任制考核挂钩，不断提高稽查人员的税收执法水平。2008年查结的案件结案审结率达到100%，结案率达到93%，案件质量较以往年度有了大幅提升。
二是优化内部执法激励机制。在认真落实首查责任制和执法过错责任追究制的同时，建立健全主查责任管理制度，同时，建立与执法过错责任追究制相匹配的惩戒机制，促进稽查人员把案件查深、查透，税额查足，把每个涉税违法案件办成“铁案”，真正把好税收“最后一道防线”。
三是强化税务稽查执法的监督机制。建立和完善税务稽查案件查处结果公告制度和稽查案件复查制度，对案件复查发中现的各种执法过错行为，加大责任追究力度，促进各执法环节、执法岗位人员的执法水平和执法质量的提高。通过健全内部制约，实行规范稽查极大的提高了工作质效，2008年稽查局共查补并入库各项收入达到3105万元，同比增长117%，执法质量有了明显的提升。
六、“标准化”稽查促进了增加税收收入与规范执法的成效
一是结合地区税源特点，做好重点行业、重点企业的税收检查，抓好大案要案的查处。在开发区，重点行业（主要是房地产业）和重点企业虽然只占总户数的8%，但贡献的税收份额却占到税收总收入的72%。我局几年来连续对房地产、建筑业开展行业性专项检查，连续两年均有查获案值在100万元以上的大要案，有效规范了房地产、建筑业的税收管理。我局在2009年的税收专项检查中，共地216户企业实施自查或重点检查，查补总额5418万元，查补总量是近三年来的最高水平，居全市各分局稽查局首位。稽查质量大大提高，稽查程序进一步规范，稽查文书更加准确，没有出现行政复议和行政诉讼的情况。
针对部分重点行业“年年检查，年年有问题”的现象，我局对以前年度税收专项检查中房地产、建筑安装、工业、商贸流通等重点行业分别存在的较为典型的税收违法问题进行归纳，整理编写成《黄岛分局以前年度税收专项检查情况通报以及分行业检查案例》，通过税收专项检查动员部署会议发给各企业财务人员，并编写了各行业自查提纲，要求纳税人在税收专项检查自查阶段根据提纲进行自查自纠。同时结合20余个典型案例对纳税人进行了举案释法宣传教育。对以往查处的典型税收违法案件，以案例的形式整理出来，对各种税收违法行为进行深入的剖析和点评，并对案件的处理处罚情况进行公示，在纳税人中引起了很大的震动和反响，产生了较强的震慑及教育作用。
实现税务稽查规范化管理的路径探析
发布日期：2009-02-14
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信息来源：沛县地税局 字号：[ 大 中 小 ]
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。它依据国家税收法律、法规和规章，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法治税。税务稽查管理的规范化对规范税收执法行为，促进税务机关依法行政，保证国家税收法律、法规的贯彻实施，保护纳税人的合法权益，促进税收执法水平的提高有着重要意义。
实现税务稽查的规范化管理，必须在坚持依法治税的前提和基础上，通过增强制度约束、加强执法监督、规范工作考核、提高税务稽查人员素质等途径来实现税务稽查的规范化管理。
一、依法治税，实现税务稽查规范化管理的前提和基础
依法治税是税收工作的灵魂和基石，是“依法治国”方略的重要组成部分，是社会发展的必然要求。严格依法治税，用法律的刚性、法律的权威、法律的规范来统帅税收工作，对于深化税制改革，强化税务管理，维护税收秩序，具有十分重要的意义。
在依法治税的问题上，目前比较突出的问题主要有：
（一）税收法律法规立法层次低
我国目前税收法律制度不健全，使税收执法有时无法可依，有法难依。目前我国实行的税收法律、法规中仅有几部法律是由全国人大及其常委会颁布的，至今仍没有一部税收基本法。大部分税法是国务院根据授权以条例或者暂行条例的形式生效的，有的还是以内部政策文件的形式下发的，致使税收立法的级次较低，效力不高且透明度差，降低了税法的影响力，而且使税法与其他部门的法律不协调或发生冲突时处于不利的地位。二是税收法律制度不完备，立法上存在滞后性。在一些领域还存在着立法盲点和空白，税收立法滞后于市场经济的实践，使有些税收工作在具体实践中无法遵从。有些虽有立法，但法律虚置问题严重，难以保证执法的统一。
（二）税收执法尚不够严格和规范，税收执法水平不高
税务机关缺乏应有的依法治税的意识，地方领导干预税收执法的现象仍然存在。从实践中看，税务机关采取税收保全措施和税收强制执行措施相当困难，从而使一些税收违法行为得不到及时处理和纠正，对税收违法行为的惩处力度还远远不够；
（三）税务机关缺乏相应的税收司法权且司法保障体系不健全，不独立
税收法律赋予税务机关的执法手段虽然得到强化，但法律没有赋予相应的保障力量。从实践中看，在税务稽查工作中，由于税务机关缺乏相应的司法手段，通过正常的行政手段无法取得有力的证据，使得一些税务案件的取证工作陷入困境；另外，从事税务案件侦查工作的公安人员存在着不熟悉税收业务知识等问题，税务机关移送公安机关的涉税案件往往是久拖不决或不了了之。不能有效地维护正常的税收秩序，税法的严肃性受到冲击。
实现税务稽查的规范化管理，首先，要不断提高税收的法制化程度：
一要规范和完善税收立法。在税收立法中要遵守立法权限和立法程序要注重提高立法质量，同时也要注重提高税法的透明度。当前迫切需要解决的问题有：一是加快税收基本法的立法工作；二是要提升各主体税种的法律层次。
二要增强税务执法的规范化和透明度。税务执法关键在人，重点在基层。目前我国大部分地区的征管方式仍是粗放式的劳动力密集型的人海战术，税务人员的执法素质参差不齐，征管科技含量低。税务执法的规范化程度不高，税收执法亦缺乏相应的透明度。为此，要不断地加强税务人员“两个素质”的教育，切实提高税务人员的执法水平；同时要注重完善税务执法的公示制度，接受纳税人和社会各界的监督。
三要加强司法监督，健全司法保障体系。一方面，要健全同司法机关的联系制度，充分借助司法机关特有的执法权力预防、制止和侦察各种税务违法犯罪活动，协助和保障税务机关依法行使法定职权，维护税收秩序；另一方面，进一步健全司法机关的法律责任，加强司法监督，以此鞭策司法部门自觉主动地为税收工作保驾护航。第三，成立税务警察队伍，赋予税务机关一定的司法权。
其次，要进一步深化税收改革，加强税务机关的规范化、信息化建设：
一要大力推进人事制度改革。有效的人事政策对税务管理工作也是至关重要的。要积极实施人才兴税战略，彻底打破“吃大锅饭”、“铁饭碗”的局面，强化竞争机制，实施激励机制，以能定级，按级奖励，能进能出的人事管理制度，为优秀人才的发展创造出一个良好的氛围。
二要加强税务机关以信息化为支撑的规范化建设。主要从加强稽查基础制度建设、完善岗责体系、规范业务操作流程、落实责任追究、严密执法监督、提高稽查科技含量、提高部门间信息共享度等方面入手，制定和实行完备的工作制度，规范执法行为。
三要适时进行税制改革。根据社会经济的发展程度以及税务管理的具体实践，对我国的各项税制进行改革。
二、制度约束，实现税务稽查规范化管理的重要手段
建立规范、系统和科学的税务稽查制度。要使税务稽查工作变被动为主动，必须建立规范、系统、科学、严密的稽查制度，既能保证稽查工作的高效运行，又能约束稽查人员必须公正执法，这是做好稽查工作的关键。规范、系统、科学、严密的税务稽查工作规程应该包括：
（一）制订稽查计划
税务稽查机关应根据税收征管理信息系统提供的纳税人涉税信息及日常工作中掌握的信息进行综合分析研究，通过有效的分析对比，制定出具体的工作计划，实施有效的稽查。
（二）建立科学的稽查选案制度
通过计算机对所有纳税户的有关资料进行科学的程序分析处理，筛选出一些需要稽查的对象，彻底改变通过群众举报或实地查账获悉后进行稽查的原始的、落后的选户办法。另外，还可以通过管理分局的纳税评估初步确定稽查对象，为稽查选案提供线索或来源。
（三）确定形式多样的查案实施制度
税务稽查包括日常、专项和专案稽查，要实施这几项检查，应建立的制度有：建立日常性的案头查案制度；推行调账查案制度；完善实地查案制度。
（四）实行稽查与审理彻底分离制度
税务稽查是一种行政执法行为，税务稽查审理是税务稽查总体工作最为重要的环节，对稽查质量的提高，税收环境的净化起到关键的作用，能够有效地保障了税务稽查成果。目前有些地方从事税务稽查工作的人员同时还从事着对自己稽查案件的稽查审理工作，不利于提高稽查案件质量，不能够有效地防止税款流失，不利于保障纳税人的合法权益。
（五）建立权威、及时、高效的结案执行制度
《税务处理决定书》是税务稽查机关对稽查对象的税务违法行为做出的权威性判决，是具有法律依据的时效性文书，要求其执行者必须依时执行。为此，税务稽查机关必须及时、认真、正确地作出决定并严格地执行。
三、执法监督，实现税务稽查规范化管理的重要保障
（一）税务稽查执法监督的重点放在“四个环节”
一是稽查选案、检查、审理、执行四环节是稽查工作的主架构，稽查围绕这一主架构展开，稽查人员因这一主架构而配置，稽查资料因这一主架构而按时序分类归结，它是整个稽查开展工作的一面镜子，执法监督应以此为核心。二是稽查工作的考核不单是看其年终入库多少税款，从依法治税的角度讲更重要的还看是否依法开展稽查工作，四个环节明确反映了执法过程，便于及时发现问题，规范执法。三是对于某一稽查案件来说，四个环节处于事前和事中，是防范和及时纠错的有利时段，执法监督此时切入，效果好。四是从稽查工作切入整个税收工作的时间来看，其处于对纳税对象实施税收征管的末位，发挥着纠偏断后的作用；从监督的角度来看，地税稽查是对纳税人是否依法纳税的监督，也是对地税征管部门是否依法征税的监督；其权力必须受到有效的监督，才能进一步防范执法过错和腐败。
（二）实现稽查执法监督工具网络化
一是稽查信息处理的需要。从稽查资料规范化要求来看，稽查文书案卷必须按规定统一封面式样、纸张规格、内容格式、装订顺序、归档办法等。二是稽查执法监督管理的需要。要监督稽查的执法情况，就必须介入执法的过程，但监督工作是保障税收等法律、法规以及各项政策的正确执行，而不能影响甚至妨碍执法工作。
（三）稽查执法监督的办法
一是实时采集地税稽查四个环节的执法信息；二是将数据、文字准确输入到预置的稽查文书中；三是四个环节分属各环节稽查人员维护和使用，管理人员及各环节稽查人员分配有不同层次使用权限；四是管理人员可随时查看稽查案件办理进度及办案细节，检查其执法情况；五是根据稽查工作规程、相关的法律法规和规章提出执法监督的意见，规范执法。
（四）加强税务监察
税务监察是对各级税务机关及其人员在执行公务过程中的违法乱纪情况进行监控。目的在于促进税务执法队伍建设，不断提高执法人员的政治、业务素质。
（五）完善税收执法监督机制，提高税收执法的透明度
权力是指政治上的强制力，没有监督的权力是容易腐败的权力。税权是政府课税的权力，是政府权力的重要组成部分。税务机关的工作人员则代表国家、政府执行一种有强制性的公务，是人民的勤务员，只有全心全意为人民服务，而没有任何谋求私利的权力，因此，税务执法人员必须过好“权力关”，接受社会的监督。为此必须完善税收执法的监督制约机制，提高执法的透明度。
1、完善机构，强化职能。将现在的政策法制科（处）、监察室合二为一，更名为税收执法督查室。对内代表税务机关行使税收行政执法和廉政建设的监督权，对外具有行政处罚的裁定权。其内部管理则实行上管下，即县一级的税收执法督查室的人员由地（市）局派驻，以此类推。它只对上级税务机关和同级人大、政府负责，实行定期轮换。这样，以避免或排除内外部的干扰和阻力。
2、健全税收行政执法督查的制度，规范职责程序。一是规范督查的对象和范围；二是制定督查职责和程序；三是制定督查质量和效果的考核评定办法；四是理顺法制、纪检、监察等部门的关系，建立定期汇报制度。自觉接受地方党委和政府的领导，接受地方人大的监督，规范税收督查行为。
3、建立执法责任追究制度。主要是对税务执法人员执法行为不当的责任追究。一是行政处分责任追究制度；二是经济赔偿责任追究制度；三是法律责任追究制度；四是执法责任追究程序，包括立案、调查、处理、复议、裁定、诉讼等内容。用违法必究的强硬手段，规范税务机关及其税收执法人员依法行政的行为。
四、规范考核，衡量税务稽查规范化管理的重要尺度
建立以执法责任制为核心的考核管理机制。税务稽查规范化考核要以税务稽查四环节为基点，但任务型的稽查普遍存在，影响了稽查职能的发挥。传统的稽查管理就是任务型的稽查，新体制要求从任务型向执法型转变，但税收任务过重导致任务型稽查得不到改变。对稽查适当定一些任务考核指标也不是不可，但如对稽查部门定的任务过高，并且以完成任务作为发放奖金、评选先进等考核指标，容易形成单纯的任务观点，对严格执法、对严格稽查程序有着一定的负面影响。如任务紧时，只要税款赶紧催缴入库，有些必要的稽查程序就简化了，或是为催缴入库，就把取消罚款、滞纳金作为优惠条件。
五、稽查人员素质，实现税务稽查规范化管理的核心因素
税务稽查人员是税务稽查管理中最活跃的因素，要全面加快税务稽查队伍建设，进一步充实稽查力量，一是优化人力资源配置。税务机关要结合轮岗换岗，把德才兼备，能查善管的优秀人才调整选拔的稽查岗位，配强、配足、配优稽查队伍。二是激活人才能力机制。在稽查内部，采用业务考试、业绩考核、群众考评及竞争上岗、优化组合办法，推行稽查全员能级管理制和末位淘汰制，激发干部职工自我加压、自强素质的内在动力，较好地解决疏于学习，淡化能力问题，促进队伍建设。三是加强业务培训。税务稽查部门要在抓好授课、考试培训的基础上，采用稽查案件集体汇报会、案例分析会、模拟查账等行之有效的方法、方式，切实加强稽查人员税收法律法规、会计实务、检查技能、微机操作应用技能等专业知识的“实战演练”培训，努力提高稽查人员在财务、法律、计算机技术等各方面的综合执法素质，逐步建立起一支“政治过硬、业务熟练、作风优良”税务稽查队伍。
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