中心城区法律服务所生存发展之路_法律服务所专用调查函
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中心城区基层法律服务所生存发展之路探析
基层法律服务制度是从80年代初开始创立的，它们的出现，弥补了当时律师数量少、服务难以覆盖全面的不足，满足了农村组织和城区群众对法律服务的基本需求。经过90年代的整顿、撤消、合并，再到本世纪初的脱钩改制，基层法律服务所从最初的“事业单位”，实行与乡镇司法所“政事合一”、“合属办公”演变成了“实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的合伙制法律中介服务机构。而城区基层法律服务所是依法在城市街道设立的法律服务实体。这样的法律服务实体在过去的年代里曾经发挥了它的应有作用，特别是在计划经济向市场经济转轨的年代是有其生存的空间的，也为社会和公民提供了一些法律服务。在一个街道行政区划内只能设立一个法律服务所，行业主管部门、社会组织、企事业单位不得发起组建法律服务所，不允许个人的自愿组合方式发起组建基层法律服务所等规定，也在一定程度上保护促进了基层法律服务所的发展。然而随着国家法治化进程步伐的加快和政治体制改革的逐步深入，作为承担司法行政法律服务职能的城区基层法律服务业也面临着前所未有的机遇和挑战：现行的国家法律体系对基层法律服务所的法律地位界定不明确；法律服务所的运行和管理体制不统一、不规范等等，这诸多因素都极大地制约了基层法律服务所的发展。
一、中心城区基层法律服务所的生存现状和面临困境 1.组织形式定位不明，开展诉讼代理服务缺乏法律依据，对未来发展的认识不统一。
（1）关于基层法律服务所的组织形式，在司法部颁布的两个管理办法中规定：对“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理和运作”。在当前法制不断健全，依法行政的要求不断提高的形势下，这种模棱两可的说法显然已不符合法律的要求，在实际操作中也带来了一定的混乱。基层法律服务所在进行机构法人代码登记和纳税申报时就面临了组织形式界定不明的情况，这就给我们的管理工作造成了很大困难。（2）在代理服务方面，基层法律服务所承担诉讼代理服务在法律上没有依据。我国的诉讼法律制度由三大诉讼法规定，刑事诉讼法规定：只有律师、单位推荐的人及监护人、亲友才能接受委托，担任辩护人；民事诉讼法和行政诉讼法的规定与刑事诉讼法基本一致，只是范围上稍有扩大，即经法院许可的其他公民可以受委托担任诉讼代理人。这里所谓其他公民代理，是在法院许可的情况下一种临时性、个人性的不收取代理费用的活动，不是专门的职业性活动。显然，三大诉讼法都没有赋予基层法律服务所以自己的名义代理诉讼的资格。（3）鉴于外部环境压力，司法行政系统内部对基层法律服务长期存在着不同看法及较大争议：有的认为它是特定时期的产物，是弥补律师不足的权宜之计，在律师业壮大后应逐步萎缩消亡；有的则坚持它作为律师制度的有益补充，同时是基层法治的重要辅助力量，应促其规范，长期稳定发展；还有的认为它是一种过渡形态，基于目前国情和律师业现状，它可以在农村保留发展，但应先从城市退出，并创造条件逐步向律师业并轨。这种认识上的分歧不仅造成对其发展模式、走向等重大问题长期形不成共识，还导致相关政策不时处于摇摆、步调不一和不确定状态。这些年外部的法律、政策环境也不时对基层法律服务的发展造成冲击和影响，特别是在全国大中城市社区法律服务工作会议之后对我市基层法律服务的影响不小，同时又缺乏明晰的规范政策和措施使管理中的一些问题一时难以解决。
2.法律服务工作者的综合素质不高。
法律服务工作者的任职条件只要具有高中或中等专业以上学历通过内部考试即可。虽然学历本身并不等于水平和能力，但对于从事专业法律服务、担当着维护当事人合法权益、维护法律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来2 说，仅仅具备基础教育水平远远不够。并且一旦取得法律工作者资格，由于基层工作繁杂，很难有充足时间给自己充电，致使一旦遇到涉及法律知识理论或实务时，显得力不从心，不能很好地为当事人服务。
3.规模较小，组织形式比较松散。
我区大多数基层法律服务所人数较少，业务量小，业务范围比较狭窄。虽然几个法律工作者工作在一个单位，但在具体工中，则完全各自为政。办案上还存在小作坊模式，单兵作战、个人主义比较突出。这样的法律服务所无法满足多方面的需求。
4.法律服务所内部管理不健全。
一些法律服务所的规章制度制度虽然挂在墙上，却没有得到很好的执行。从受理案件到立案、代理、收费等环节都或多或少地存在一些问题，等如个人单独收案。个别所的制度建设尚不完善，制度执行不力，内部监督不到位，财务管理不规范，个别所甚至还存在收入不入账，收费少入账；案件卷宗材料不齐全，办理完毕后没有将办理情况归档备查等现象。
5.缺乏职业道德和执业纪律的规范和约束。在办案作风上存在着办案不讲究质量、办案粗糙的现象。个别法律服务工作者求富心切、唯利是图，出现了违反职业道德和纪律的行为。这既影响了基层法律服务所的声誉和形象，又阻碍了基层法律服务行业的健康发展。
6.外部业务范围交叉，存在不正当竞争行为。
随着城区人民群众法律意识的增强，他们对法律服务的要求比以前有了很大的提高。而城区地域狭窄；法律服务市场逐步走向规范；国家对法律服务所、法律服务工作人员进行管理的法律法规正式出台；法律服务人员也逐渐增多，这诸多因素使得原先一些律师不愿涉足的领域和案件已经被一些收益不多的律师所占领。也就是说过去多为法律服务工作者拾遗补缺的这块蛋糕在变小，并且要求分蛋糕的人数还在增多。因此一部分法律服务工作者要争、抢民事经济的大案，常常以高额收费或以律师名义等不正当的手段收案。这些法律服务工作者的违法违纪行为，确实损害了城区法律服务所的信誉，同时也影响了提供法律服务的质量，使城区法律服务所的发展步履维艰。
7.人才流失、工作人员老龄化严重，事业发展后劲不足。自从脱钩改制意见出台后，部分法律工作者对基层法律服务前景感到担忧。有的认为基层法律服务是特定时期产物，随着律师队伍的壮大要逐步萎缩消失；有的认为基于目前国情和律师业发展壮大，基层法律服务在城区的发展空间将受到很大制约等等。这些想法使部分基层法律服务从业人员思想上产生波动情绪，造成队伍不稳定。并且目前国家已经停止基层法律服务工作者资格考试，因此法律服务队伍缺乏新生力量，老化也就在所难免。
二、城区基层法律服务所存在的必要性和重要性
基层法律服务所一直是我区各街道办的一支重要法律服务队伍，对全区特别是城区街道的政治经济发展和社会的稳定的起到了不可替代的作用。
1.立足社区和乡村，亲民近民、服务便利
我区基层法律服务所的网络覆盖全区各个乡、镇、街镇。基层法律服务的服务手段贴近群众，便捷高效，为广大农民和居民提供了便利的法律服务途径，形成了与律师、公证、企业法律顾问优势互补、拾遗补缺的社会作用。
2.收费低廉
基层法律服务所的收费远比律师收费低，符合现阶段我区广大基层人民群众还处于经济不富裕而又需要法律服务这样一个实际情况，尤其在满足城乡低收入和弱势群体的法律救济中发挥着独特作用。
3.办理了大量法律援助案件，弥补了我区法律援助力量的不足，为政府分忧，为弱势人群解困，弘扬了社会公平与正义，为构建社会主义和谐社会也作出了积极的贡献。4.承担了纠纷调解和法制宣传等部分司法行政工作，并且在协助街道政府组织、化解民间矛盾、开展法制宣传、推进依法治理等领域中不断扩展。城区法律服务所作为我区街道司法所的重要辅助力量，正发挥着十分重要的作用，推动了基层民主与法制建设。
三、改革与发展城区基层法律服务业的思考
党的十七大对民主法治建设和“和谐社会”建设再次提出了要求。在目前社会矛盾凸显，弱势群体利益的维护还没有完全到位，各种层次的法律需求不断增长的情况下，我们认为现阶段的基层法律服务业尚有存在的必要，对城区基层法律服务业的发展应给予积极引导，不应强求用政策硬性窒息基层法律服务所的发展，要看到基层法律服务所的积极历史作用，认清群众对基层法律服务业的市场需求，理解基层法律服务业现在面临的困境，鼓励它们在规范服务、拓展职能、强化诚信、提高技能上下功夫，使其更符合现代法律服务的要求，最终让市场决定基层法律服务所的生存和发展。
1.规范基层法律服务所工作
基层法律服务所业是公共法律服务体系中一支重要力量，在“和谐社会”的建设中，为基层社区的民主法制建设和社区群众提供了最基本法律服务。基层法律服务所的工作重点应放在为街道政府的法制建设服务上，应放在为社区居委会和群众提供法律咨询和基本法律服务上。应积极引导基层法律服务工作者担任街道和社区组织的法律顾问，为基层政府和社区群众处理诉讼、非诉讼以及法律援助等法律事务。为此要继续完善和理顺基层法律服务所的管理体制和运行机制，明确基层法律服务的法律地位、工作性质、服务对象，严格“三证”（执业许可证、税务登记证、收费许可证）上墙，实行“两公开”（公开办案程序、公开收费标准）、“一监督”（接受上级业务部门和当事人监督）制度。应提高基层法律服务所的执业门槛，拟任法律服务所主任人选必须具备执业资格，新进人员必须具有全日制本科以上法学专业的学历，加大对他们的培训力度，不断提高法律服务从业人员的基本素质。
2.拓展基层法律服务所职能
城区基层法律服务所是为街道、社区等基层组织民主法治建设提供法律服务的重要载体，利用这个载体，广大社区居民能够就近、方便、廉价、及时地得到基本的法律服务，这在目前社会主义初级阶段社会经济发展还不平衡、经济水平还不高的时期仍具有广阔的市场。需要在拓展基层法律服务发展空间上下功夫，在扩大法律服务的层面上动脑筋想办法，在深化法律服务的层次上有所作为，从而提高法律服务的功效。可以先从以下四个方面入手：（1）在街道成立“法律顾问团”，由司法所人员、律师和基层法律服务工作者组成，具体工作主要由基层法律服务人员承担，其职责主要是为政府在招商引资、产业发展、拆迁改造、企业改制、涉外事务等重大决策提供法律和政策上的服务；（2）指导基层法律服务所与司法所挂钩结对，帮助司法所处理在完成司法行政工作中遇到的困难和问题，重点是参与非诉讼调解、法律援助、法制宣传和法律咨询；（3）把基层法律服务所的办公场所延伸到社区居委会，加强对社区居委会和社区居民的法律服务，主要为广大群众提供及时、方便、价廉的法律服务，真正让法律走进千家万户；（4）以基层法律服务所为主体，设立法律援助工作站，区法律援助中心业务上指导，挂牌服务，主要为社区弱势群体依法维权，提供法律咨询、非诉讼调解和诉讼代理等。
3.加强对基层法律服务所的监管
司法行政机关作为业务主管部门，其监管的好坏直接关系到基层法律服务所的建设和发展水平。应着重做好三个方面的工作：（1）加强基层法律服务从业人员的职业道德和执业纪律教育，严肃执业纪律，筑牢思想根基，把好道德、纪律和法律防线；（2）健全、完善基层法律服务的业务工作规6 范，对法律服务人员在解答法律咨询、担任法律顾问、代理法律事务、主持调解纠纷等业务工作的每个环节上制定严格的规章制度，做到有章可循；（3）参照律师管理的办法实行行业自律，由“法律服务工作者协会”帮助并协调解决基层法律服务所遇到的困难和问题，促进基层法律服务事业的健康发展。
四、城区法律服务所生存与发展急需解决的问题
通过前文论述我们应该清醒的看到城区基层法律服务所今后要想得到更好的发展就必须解决下述几个问题：首先要解决好定位问题，即扎根社区，拾遗补缺。社区这个一定区域内人群生活的共同体，正在适应新形势的发展，那么我们的城区法律服务所就必须在功能、区域、组织上进行调整完善，其服务系统和设施的重心将是社区，这就是未来城区法律服务所的基本定位。谁捷足先登、谁先抢占有利地形，谁就有了一席之地，就有了生存发展的空间。特别是在便民利民、解决问题的第一时间上，城区的基层法律服务所可以有一定优势。其次要解决好社会效益和经济效益的问题。市场经济的社会不讲经济效益是不可能，也是行不通的。但是城区基层法律服务所应该侧重于社会效益，利用好社区的资源共享原则，不贪大、不喜功，扎扎实实为本社区人民群众办实事。收费要低廉、服务要周到及时，只有这样才能树立起自己的品牌和声誉，得到社会和人民群众的认可。再次要解决好发展和投入的问题，要对现有的人员进行有计划的系统培训，使其在法律服务的某一方面真正成为行家。在硬件设备上要加大投入，不能打一枪换一个地方，挖一勺子就跑，要真正扎根在社区，真正为基层的广大人民群众提供基本的、有质量的法律服务，只有这样我们的城区基层法律服务所才能有更大的生存与发展空间。
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