治理：社会自主治理还是政府治理_国家治理政府与社会
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治理：社会自主治理还是政府治理?---李春成由于历史和其他的原因，译介工作对于推动迄今为止的中国政治与行政学术理论的发展有着举足轻重的作用。
一些学者对于西 方新公共管理运动的介绍，尤其是盖布勒和奥斯本(1992年)的《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书的翻译(1996年)，(奥斯本和盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，中译本，上海译文出版社，1996年。)使不少中国学者对于新公共管理理论有了一定程度的理解，并产生了浓厚的理论兴趣，这可以从前几年发表在各种杂志上的将“行政改革”或“政府改革”标题化的大量论文以及研究生毕业论文的选题得到确认。但是，恕我直言，由于我们所研读的理论文献实在有限，更由于客观或主观地缺失来自中国现实实践作为动力和源泉，这种研究的深度似乎很不够。然而，就在我们连新公共管理的经典之作还没读完或是来不及细细琢磨并对其进行批判性反思，甚至还在争论什么是行政管理与公共管理、它们之间的关系如何的时候，我们的课程表里又加了一门新学问：治理(govemance)。主要由于MPA项目的促发，大批新公共管理与治理的译著同时登录中国。也许由于这二者之间本身有着不少共同之处，而且即使是在肇事者的西学界的个别学者也往往将它们扯在一起谈论，还可能由于它们在中国时区的共时性，所以，后学者的我们常常鱼目混珠，将它们混为一谈。笔者以为，无论新公共管理与治理在实践操作和理论的政策建议上多么地相似乃至相通，二者的视角和出发点以及理论侧重点都是极为不同的。
从时间上来讲，1970年代，凯恩斯主义的式微乃至信誉扫地标志着西方人民对国家的作用不再抱有幻想，于是，始于 1979年撒切尔一梅杰政府的行政改革运动拉开了序幕，并取得了重大的成功；这一改革运动火炬很快得到传送，直至传到美国之手，汲取其超强的国际辐射力，在全世界掀起了一股政府改革运动的理论与实践巨浪。这就是我们所说新公共管理运动。新公共管理运动的目标很明确，那就是要削减公共开支、提高政府效率、促进经济发展。为此，就必须精简政府机构，调整特别是转移政府职能，转变政府管理观念和行政文化。其基本运行机制就是私有化(privatization)和自由化(1iberaliza? tion)----我们称之为民营化和市场化。然而，正如国家不是万能的一样(“政府失败”)，市场也不是不败的(“市场失败”)。进入20世纪90年代以后，人们对于市场的作用也不再抱有幻想，这才唤起了人们对于“政府与市场之外”的第三种机制(即“与市场或科层制机制相对而言”的“治理”机制)的挖掘、扶持和研究。虽然作为社会科学探讨的一个理论焦点来说，“治理”是一个新鲜且被认为富有生命力的名词，但是，作为一种实践活动，它早就存在了----最低限度的自组织实践，为人类社会得以存在和延续所必需。市场的形式理性能够调动“经济人”的积极性和创造力，从而可能客观地促进社会目标的实现；政府的实质理性有助于优先实现那些被确定为公共利益的目标，但是，它们往往都可能“成为有限理性、机会主义以及资产特殊性[指资产使用价值的局限性和它的不可转移性----译者注的牺牲品”。相对而言，“自组织治理以第三种类型的理性----反思的理性为基础。它取得成功的关键在于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息(从而减少但不会消除有限理性带来的问题)；在于把参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运作、相互依赖的一系列决定之中，从而减少机会主义的危害；在于通过鼓励有关方面的团结，以此建立相互依赖的关系、共同承担与‘资产特殊性’相联系的风险。由此可见，自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而补充市场交换和政府自上而下调控的不足。”(鲍勃?杰索普： 《治理的兴起及其失败的风险： 以经济发展为例的论述》，载《国际社会科学杂志?中文版》1999年第1期，第34页。)简言之，治理特指那种来自政府、企业、社会三个部门的一方、两方甚至三方的多个行动主体之间通过对话与协商形成共识，为实现共同目标的社会自组织活动，所以也称自主治理。在治理机制中，尽管政府一旦参与可能成为一个重要的角色，也尽管政治制度因其对地方自治权的规定与态度而对社会自主治理有着直接的影响，(参见埃莉诺?文森特的《公共事物的治理之道》、《制度激励与可持续发展》，上海三联出版社2000年。)但是，一旦某一活动要被冠名为自主治理，那么，在这里，政府就至少并非唯一的主角，也并非不可或缺的角色。其为社会自主治理的根本规定性就在于各行动主体之间的平等对话、相互理解与信任、互相配合。
然而，国内外的一些学者却往往将这种社会性的自主治理混同于政府治理(governmental governing，governing by government)。这种“政府治理”的治理概念源自人们对于“治理”与“新公共管理”的混淆。譬如，“在奥斯本和盖布勒的《改革政府》中，治理有时被当成‘统治’使用，那意思仿佛是在市场取向的私有化社会中，‘统治’已然找不到买主而治理却很有市场，因为它是指一种‘重新发明’的、经营管理较前者为佳的政府形式。„„[他们]所谓的治理，就是要充分发掘订立合同、授予经营之权以及采取新的管理形式等方面的潜力。简言之，就是其他人所说的实行新公共管理方法。”(格里?斯托克： 《作为理论的治理：五个论点》，载《国际社会科学杂志?中文版》 1999年第1期，第20页。)再譬如，彼得斯的《政府未来的治理模式》(B?盖伊?彼得斯： 《政府未来的治理模式》，中译本，中国人民大学出版社，2001年。)中所谓的“治理”基本上也是“政府治理”。他所概括的四种治理模式实际上只是政府管理改革的四种模式，社会自主治理机制在这里并没有地位。在国内有些学者的观念中，治理就是行政改革，譬如有人认为，自20世纪70年代以来，世界各国政府陆续进行政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化等，全部都是治理范畴的改革。显然，从时间上来说，这里所谓的“治道变革”就是新公共管理运动；从内容上看，这种“治道变革”可能从政府管理之初就开始了。国内很多学者往往自觉或不自觉将新公共管理的内容塞进治理的包裹中，真所谓“治理是个筐，政府改革往里装”。依笔者拙见，埃莉诺?奥斯特罗姆等人关于公共池塘资源的自主治理机制的研究才是真正的治理研究的典范。
人们之所以会固守政府的立场来看“治理”，一方面是因为作为一项未竟事业的“新公共管理运动”与20世纪90年代以来新兴的“治理”在时间上发生了重叠因而容易引起混淆；另一方面，是因为人们认为，政府才是社会事务的合乎现有法律、代议制民主精神和符合接受习惯的唯一治理者，至少也应该是主持者。在过去，“治理”(govemance)只曾与政府、统治(Sovemment)联系过，并经常交互使用。窃以为，历史观念本身没有错，错就错在我们将它当作一种意识形态(曼海姆： 《意识形态和鸟托邦》，华夏出版社，2001年。)(“政府治理”)来曲解新兴事物(社会自主治理)。此外，我国学者对“治理”与“政府治理”(新公共管理)的混淆，可能还与我国行政学研究中至今仍存的“概论化”风气有关。
也许正因为我们将社会自主治理机制等同于政府的新公共管理改革，而且就中国的实情而言，治理的繁荣特别有赖于政府的允可和扶持，所以，我们有意无意地赋予了治理以“进步”改革的光环，再加上我们把政府当作了治理的主持者，以及我们对治理寄予的殷切希望，我们往往将治理理想化为一种完美的事情，而忽视对于自主治理机制在中国推广的可行性条件以及治理风险问题的讨论。这很可能使治理成为一种宣传口号，变为一种意识形态。其实，如同政府失败、市场失败一样，治理机制的存在、持续和繁荣是有条件的，治理失败也是情理之中的事情。对于我国治理实践的成败经验与教训的理论总结和深化，无疑应成为我国治理研究的一项重要内容。
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