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讲解基层医疗卫生机构会计、财务制度
2010年4月29日
目前，我国基层医疗卫生机构施行的会计、财务制度还是与公立医院相同的（财会字[1998]56号、财社字[1998]148号）。该制度在基层医疗卫生机构施行以来，在规范财务制度；会计行为、提高会计信息质量等方面发挥了积极作用。近年来，随着医改的深入，对基层医疗卫生机构财务、会计制度也出现了新的要求。对此，财政部和卫生部量身定做了一套单独的《基层医疗卫生机构财务制度》和《基层医疗卫生机构会计制度》。新的财务、会计制度主要是考虑到医改《意见》及《实施方案》对基层医疗卫生机构与公立医院提出了不同要求，以及新形势下基层医疗卫生机构和公立医院在政策和管理上存在的较大差异而设定的。新的《基层医疗卫生机构会计制度》和《基层医疗卫生机构财务制度》，经过了财政部、卫生部充分调研、反复修订现已出台，并于今年7月1日起正式执行。为了能确保我市基层医疗机构如期执行新制度，下面与大家进行交流和讲解。
第一部分两个制度出台的背景
新制度的出台主要是受两大因素的影响，一是由于在深化医药卫生体制改革的进程中，国家陆续出台的多项政策。二是医改后基层医疗卫生机构与公立医院的管理，将产生了显著的差异。因此，新会计、财务制度出台是必然的。
一、从国家出台政策角度看来自五方面原因：
1、深化医药卫生体制改革是两个制度出台前提之一
纵观我国工业会计、财务制度改革的历程而言，都是为了满足国企改革的需要而展开的，是中国体制转轨中的一项基础性制度建设。从20世纪80年代开始的中国经济体制改革，是采取的一种渐进和稳健的方式，这就决定了中国会计制度的变迁也只能是渐进的，即逐步推进，分步到位。到1993年7月1日为了适应我国经济体制改革，企业原计划经济向市场经营转变，企业成为了自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者。
因此，结合经济体制改革需要，国家就及时出台了新定的制度，打破了部门、所有制界限，重新划分行业，分别制定了工业、商业流通等13个新行业会计制度。完成了40多年来传统管理体制和核算模式的重大变革。紧接着随着对外开放，引进外资又拉开了中国会计改革的序幕；现代企业制度和资本市场的建立是引发中国会计改革风暴的基本动因；加入WTO则使中国会计制度进一步向国际惯例靠拢。2006年2月，财政部出台了新《企业会计准则》，这标志着中国会计准则与国际会计准则的趋同已取得实质性的进展。
所以，基层医疗卫生机构财务、会计制度改革也不例外。也是随着深化医药卫生体制改革的深入进行，而要独立出来的。
借此机会我简单介绍一下为什么要进行深化医药卫生体制改革及医改政策出台的过程和内容：
（1）、为什要进行深化医药卫生体制改革（有这么四方面因素）一是医药卫生事业发展与人民群众不断增长的健康需求不相适应。群众“看病难、看病贵”问题反映强烈，成为社会焦点问题之一。一是医疗卫生服务体系不健全；二是医药费用增长过快，居民个人负担重；三是医疗保障制度不健全。
二是深层次矛盾制约医药卫生事业持续健康发展。一是结构性矛盾突出；二是体制机制性矛盾突出；三是扩大内需、促进经济平稳较快发展的需要。从2008年下半年开始蔓延着国际金融危机，对我国的实体经济造成了一定冲击。医改直接拉动投资和消费，并带动医药卫生产业及其他相关产业发展，对促进经济增长产生“直接效应”。
四是我国政府职能向公共服务型政府转变。党的十七大把“加快行政性管理体制改革，建设服务型政府”充分满足群众的基本医疗卫生需求，就是政府进行加大公共服务体系建设的重要体现。
（2）、医改出台的过程及内容
医改方案的正式出台的过程：是历时两届政府班子，经过了三整年的时间。通过了自上而下和自下而上的实际调研、专题研究、广泛听取意见和集中起草文件的过程才实现的，是我们国家在制定的各项政策中最为谨慎之一。两个文件《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中发【2009】6号（意见）和《国务院关
于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案2009-2010年）方案的通知》国发【2009】12号）（实施方案）标志着我国医改工作全面正式启动。
深化医药卫生体制改革的总体目标的内容：具体是分两个阶段进行的。
第一阶段到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务的可及性，有效减轻居民就医负担，确实缓解“看病难、看病贵”问题。具体的说也就是做好五项重点改革工作。一是加快推进基本医疗保障制度建设；二是初步建立国家基本药物制度；三是健全基层卫生医疗服务体系；四是初进基本公共卫生服务逐步均等化 ；五是推进公立医院改革试点。公立医院改革的根本是医疗体制改革。
第二阶段到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元化办医的格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。
综上述回顾医改进程，医药卫生体制改革发生这么多的变化，其相应配套会计、财务制度的改进就是势在必行。
2、实施了基本药物制度是两个制度出台前提之二
基层医疗卫生机构实施了基本药物制度，也就实行基本药物零差价，与医院就有了明确的不同。就不能再是将药品收支作为一级会计科目单列，而将“药品收入”和“药品支出”分别纳入“医疗收入”和“医疗卫生支出”等科目进行明细核算。因此就要改变和调整新的《会计、财务制度》的核算模式。
3、基层医疗卫生机构补偿渠道改变是两个制度出台前提之三
对基层医疗卫生机构过去补助方式，我们主要采取定额、定项形式的补助办法，其补助项目、数额都不尽相同：一是对离退休和在职职工的几项保险给予补助；二是仅对离退休给予补助；三是仅对在职职工的养老金给予补助；四是定额补助等几种补助形
式。医改后对基层医疗卫生机构是多渠道补偿方式：对政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本，通过服务收费和政府补助渠道进行补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由同级政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。各区县要按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定工资总额。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费，按扣除政府补助后的服务成本制定医疗服务价格，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额，由政府进行绩效考核后予以补助。所以，政府举办的基层医疗卫生机构就其资金来源发生根本性的改变。
4、施行基本公共卫生服务逐步均等化是两个制度出台前提之四
按照基本公共服务均等化的要求，购买社区公共卫生服务经费是今后基层医疗机构经费的主要来源之一。基本公共卫生服务经费由中央财政、省级财政、市级财政和区级财政承担。各级财政、卫生部门要健全绩效考核机制，按照《黑龙江基本公共卫生服务项目管理办法》（黑卫妇社[2010]250号）和齐财发【2009】100号文件要求规定的考核标准进行绩效考核，根据服务数量和质量等情况将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。确保城乡居民人人享受有均等化的公共卫生服务。
5、国家绩效工资及托底补助资金是两个制度出台前提之五 为确保基本药物制度顺利实施，保证基层医疗卫生机构平稳运行和发展，调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，积极稳妥大力推进基层医疗卫生机构综合改革，实行基层卫生医疗机构绩效工资，国家采取了中央财政绩效工资专项补助、省级财政基本药物制度专项补助和省级财政托底补助、因此基层医疗机构在财务、会计核算上也发生了变化。
二、医改后基层医疗卫生机构与公立医院的管理，将产生了三个显著的差异：
目前，基层医疗卫生机构使用的是1998年发布的《医院会计、财务制度》，因此在实施基层医疗卫生体制改革后，基层医疗卫生机构与公立医院将产生显著差异：
1、管理模式差异。由于强化基层医疗卫生机构的公益性责任，随着财政预算资金投入比重加大，基层医疗卫生机构将以预算管理为主，而公立医院财政预算资金比重相对较低，侧重加强财务管理。
2、成本补偿机制差异。根据有关医改政策，财政安排的基本公共卫生服务经费将是基层医疗卫生机构的重要收入来源，基层医疗卫生机构的部分人员经费和公用经费可通过基本公共卫生服务经费获得补偿。对于基层医疗卫生机构合理的收支缺口，通过核定任务、核定收支、绩效考核后给予补偿，保证其正常运行，而公立医院一般没有类似成本补偿机制。
3、业务活动内容差异。基层医疗卫生机构的业务主要包括基本医疗服务和基本公共卫生服务两部分，业务活动内容相对单一，在成本核算、财务分析等方面，对基层医疗卫生机构的要求明显低于公立医院。
鉴于上述差异，现行《医院会计、财务制度》已经无法满足基层医疗卫生机构对有关收入核算、加强预算管理和简化会计核算等方面的客观要求。
第二部分《两个制度》的内容、特点及构成一、《基层医疗卫生机构会计制度》
（一）、会计制度的内容
包括5个方面内容，依次是1总说明、2会计科目名称和编号、3会计科目使用说明、4财务报表格式和5财务报表编制说明。各部分的主要内容是：
第一部分“总说明”主要规定了本制度的：
1、制度依据、2、适用范围、核算基础、3、会计要素、4、会计科目运用基本规定、5、财务报告构成和
6、基本要求等几个方面内容；
第二部分“会计科目名称和编号”主要规定了制度中会计核算所涉及的全部会计科目名称和编号，按照资产、负债、净资产、收入和支出5个部分列示；
第三部分“会计科目使用说明”规定了各会计科目涉及的主要业务的会计核算和账务处理方法；
第四部分“财务报表格式”规定基层医疗卫生机构编报会计报表的格式，具体包括
1、资产负债表、2、收入支出表、3、业务收支明细表、4、财政补助收支明细表、5、净资产变动表；
第五部分“财务报表编制说明”主要规定了各财务报表的编制要求。
（二）、新会计制度的两大特点
1、职能定位更明确
随着医改的推进，基层医疗卫生服务体系财政资金保障力度逐步加大。新制度明确规定，基层医疗卫生机构收入主要由医疗收入、财政补助收入和上级补助收入构成，基层医疗卫生机构与公立医院已产生显著差异，基层医疗卫生机构的公益性责任也日益凸显。财政预算资金投入比重加大，政府对基层医疗卫生机构更多地强调收支活动的预算管理，在会计核算流程中也清晰反映了各种补偿渠道的资金流程。
此外，在补偿政策、财务管理和会计核算方面，基层医疗卫生机构也都明显有别于公立医院。基层医疗卫生机构业务内容相对单
一、业务量较少，并不依赖病人所付的钱，因而在核算要求、成本管理上都不同于公立医院。
2、账目更清晰
新出台的制度对不少科目进行了调整，或出于简化核算的需要取消了旧科目，或增加了一些新科目，或将几个科目进行了综合，从而使结算更合理，账目更清晰。如根据新医改相关精神，基层医疗卫生机构实行基本药物零差价，因此不再将药品收支作为一级会计科目单列，而将“药品收入”和“药品支出”分别纳入“医疗收入”和“医疗卫生支出”等科目进行明细核算。
（三）、会计科目设置和财务报表构成 会计科目设置：
1、为适应财政资金预算管理改革，增设“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”和“财政补助结余”等会计科目。
2、根据医药卫生体制改革精神，基层医疗卫生机构应主要配备、使用基本药物且实行零差价，因此不再将药品收支作为一级会计科目单列，而将“药品收入”和“药品支出”分别纳入“医疗收入”和“医疗卫生支出”等科目进行明细核算。
3、新增“待结算医疗款”科目，主要针对“收支两条线”管理的基层医疗卫生机构，该科目设置“门诊收费”和“住院收费”一级明细科目。在病人结算医疗款时，应由医疗保险机构负担的部分，按照有关规定计算确定的门诊病人或住院病人的医疗款金额计入“待结算医疗款”科目。
4、因基层医疗卫生机构关于提供公共卫生服务和基本医疗服务的职能定位，在“医疗卫生支出”科目中，专设立医疗支出和公共卫生支出科目。此科目的设置方便政策制定者和管理部门了解情况、进行监管并做出下一步决策。
5、对财政拨入的各项医改资金的会计处理。对政府购买服务资金、绩效工资、托底补助资金、基建、设备拨款等账务处理：一是对财政直接支付方式，借记“医疗卫生支出”“待摊支出”“财政基建设备补助支出”等科目，贷记本科目。同时借记“固定资产”、“在建工程”等科目，贷记“固定资金”。二是对财政授权支付方式下，借记“零余额账户用款额度”科目，贷记本科目。对以奖代补专项补助资金、实施基本药物制度财政补助15%资金，应在“财政补助收入”科目项下增设“实施基本药物制度财政补助收入”一级科目单独核算，目的是全面反映各级财政对实施基本药物制度的投入情况，业务处理同上所述。
财务报表构成：
1、（资产负债表01）
2、（收入支出总表02）、3、（业务收支明细表02-01）、4、（财政补助收支明细表02-02）、5、（净资产变动表03）
并在财务报表部分中增加了“财政补助收支明细表”，用来全面反映财政预算资金的收支情况。
二、《基层医疗卫生机构财务制度》
（一）、财务制度内容
《制度》包括12章57条内容。依次是
1、总则，2、单位预
算管理，3、收入管理，4、支出管理，5、收支结余管理，6、资产管理，7、负债管理，8、净资产管理，9、财务清算，10、财务报告及财务分析，11、财务监督，12、附则。
《制度》各章的主要内容是：
1、总则一章：共有6条，提出制定本制度的目的、适用范围、财务管理基本原则和主要任务。
2、单位预算管理二章：共有8条明确了预算管理的具体办法。
3、收入管理三章：共有5条明确了基层医疗卫生机构收入的主要内容和管理要求。
4、支出管理四章：共有6条明确了基层医疗卫生机构支出的内容和分类。
5、收支结余管理五章：共有3条明确了收支结余的概念、计算公式及分配办法。
6、资产管理六章：共有8条明确资产的概念、分类、计量办法，规范了流动资产、固定资产的管理办法。
7、负债管理七章：共有4条明确规定了医院负债的定义及分类。
8、净资产管理八章：共有2条与收支结余管理有关规定相衔接，规范了各种净资产的性质、来源和用途。
9、财务清算九章：共有3条明确了基层医疗卫生机构清算办法和清算程序。
10、财务报告与分析十章：共有4条明确了财务报告的种类，规定基层医疗卫生机构可以根据本机构特点增加财务分析指标。
11、财务监督十一章：共有3条对基层医疗卫生机构财务监督的内容、方式及监督权的行使作出规定。
12、附则十二章，共有5条明确了与执行本制度有关的一些问题。
（二）、新财务制度突出特点
1、根据医改方案明确的“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的财务管理办法，以预算管理为中心，硬化预算约束。明确了政府对基层医疗卫生机构实行“核定任务、核定收支、绩效考核补助，超支不补，结余按规定使用”的预算管理办法。有条件的地区也可探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线管理。把预算和财务管理责任层层落实到各部门、各环节，以达到强化监管、加强基层医疗卫生机构内部管理、确保资金专款专用、充分发挥资金使用效率的目的。对不合理的超收或少支，应用于抵顶下一年度预算中的财政补助收入；对不合理的欠收或超支，应按有关规定处理，并追究相关责任人员的责任。
2、收支分类充分体现基层医疗卫生机构功能定位。一是药品购销作为医疗卫生服务业务行为的一部分，特别是医改意见明确基层医疗卫生机构应全部配备、使用基本药物且实行零差率销售后，药品收支不再单列。二是根据医改意见对基层医疗卫生机构的有关要求，基层医疗卫生机构应主要负责提供公共卫生服务和基本医疗服务，因此将基层医疗卫生机构在开展基本医疗卫生服务活动中发生的支出归类为医疗卫生支出，并细化为医疗支出和公共卫生支出，以充分反映基层医疗卫生机构的功能定位。
3、简化资金核算流程和方法，建立适应基层医疗卫生机构需要的财务管理体系。一是根据基层医疗卫生机构的预算管理要求和补偿机制，并考虑简化核算的需要，基层医疗卫生机构不开展成本核算。二是对基层医疗卫生机构固定资产不计提折旧，将长期资产形成的资金占用在固定基金中明细核算。三是简化净资产项下设置，将所有净资产归类固定基金、事业基金、专用基金、财政补助结余和未弥补亏损项下。
4、基于强化财务管控的考虑，提出了一些激励约束措施。例如，为加强财务风险管理，在负债管理部分提出，基层医疗卫生机构不得借入偿还期在一年以上的长期借款。又如，为适应医疗风险管理需要，在净资产部分增设医疗风险基金，专门用于支付基层医疗卫生机构购买医疗风险保险发生的费用和实际发生的医疗事故赔偿。制度强化了绩效考核的作用，卫生主管部门每年都要结合核定工作任务完成情况，对基层医疗卫生机构的预算收支执行情况进行绩效考核，分析和评价预算执行效果，并将绩效考核结果作为年终评比考核、实行奖惩的重要依据，财政部门将绩效考核结果作为财政补助预算安排和结算的重要依据。同时规定，执行核定收支等预算管理方式的基层医疗卫生机构，在年度终了对核定任务完成情况进行绩效考核合格后仍有节支的，可按照业
务收支结余的一定比例提取奖励基金，用于机构内部奖励。
5、根据各地基层医疗卫生机构财务管理水平差距较大的实际情况，在制度设计上尽量满足不同地区、不同管理水平的需要。制定规定，基层医疗卫生机构实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制。同时规定有条件的地区可对基层医疗卫生机构实行财务集中管理体制，即由财务集中核算机构统一管理区域内基层医疗卫生机构的财务活动，基层医疗卫生机构只设报账员，统一向财务集中核算机构报账。
第三部分必须做好当前的几项重点工作
在推进医改的过程中，我们扮演着十分重要的角色。不仅要当好医改政策的制定者、医改资金的管理者，还要当好推进医改的服务者。
一、充分做好本职工作：一是当好参谋助手。按照职责分工，要创造性的发挥好财政职能作用，积极为本区、县医改工作出主意、想办法，发挥好参谋作用，让领导能够经常听到我们的声音、尽可能采纳我们有价值的意见和建议。二是加强沟通配合。我们要与相关部门主动沟通，加强协调，形成合力。同时，要学会换位思考，在坚持原则的情况下，从其他部门的角度思考问题，要体谅卫生部门的难处，倾听卫生部门的呼声。三是做好解疑释惑。这就要求我们准确理解和把握医改政策。使我们的工作做的更好、更到位。四是加强监督管理。我们对医改工作既要积极支持，又要严肃财经纪律。加强财政资金的科学化，细致化管理，不断提高资金使用效益。财政要会同卫生部门，加强对卫生投入资金分配和医疗机构收支活动的事前审计、事中监督、事后监督，充分发挥财政部门的监督作用，提高医疗卫生机构财务收支和资金使用的情况透明度，确保资金投入到位、监管到位、使用到位。
二、做好两个制度的实施。凡政府举办的独立核算的城市社区卫生服中心（站）、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构新会计制度从今年7月1日起必须实施。
三、对企事业单位、社会团体及其他社会组织举办的非营利性基层医疗机构届时也要参照执行。
四、加强医改专项资金管理。当前，市财政已将国家医改资
金全部下拨到位，对一些还没有完全开展综合医改的基层医疗机构，资金也已下拨到位，为了确保医改资金的有效地合理使用，要求对不是政府举办医疗机构所拨付的医改资金，都要在财政会计核算中心统一核算，切实保障医改资金的合理使用。
五、做好资产账目的划转。我们在调查深入基层医疗卫生机构，对企事业单位、社会团体及其他社会组织举办的非营利性基层医疗机构调查中看到，他们在核算社区卫生服务中心账目时，很不规范。如社区卫社共服务中心编制10几人，可在年底结转支出时把举办单位大部分人员工资全部转入社区服务中心账上，造成社区卫生服务中心亏损额很大，因此如何正确、完整地划转资产、账目时一定要本着实事求是的原则进行，独立进行核算。财政、卫生部门要共同做好各基层医疗机构账目分离的监督指导工作，以确保基层医疗机构建账工作的顺利进行。同时根据《省财政厅、卫生厅关于对开展基层医疗卫生机构财务专项清查工作的通知》黑财社【2011】28号文件规定也要求账目必须单独设置。
六、对两项提标补贴要落实到位。一是新农合资金补助标准中央、省、区三级财政去年补助120元（每人每年分别按60元、51元和9元给予补助）（另外农民个人每人每年缴纳30元），今年2011年补助标准提高到200元/人，增加80元（中央48元、省24元/人、区县8元/人），200元（中央108元、省75元/人、区县17元/人）。二是购买社区卫生服务补助去年每人每年15元/人（中央9元、省1元/人、市财政2元/人、区3元/人），今年2011年补助标准提高到25元/人，提标这10元（中央6元、省财政1元、市财政1元、区财政3元），25元/人（中央15元、省2元/人、市财政3元/人、区5元/人）。各区县财政部门做好资金配套保障。
医改工作对我来说也是一项全新的工作，在管理和掌握卫生的财务、会计制度方面我也是个新兵，由于自身能力和水平有限，在讲解中难免有不准确、不正确的地方敬请各位领导和同仁们批评指正。
谢谢大家！
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