关于我国失地农民现象及其社会保障问题的分析_失地农民社会保障问题
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关于我国失地农民现象及其社会保障问题的分析
[论文关键词]土地 失地农民 社会保障
[论文摘要] “三农”问题是社会主义现代化建设的根本问题，其核心是农民问题，农民问题的中心则是土地问题。农民与土地有着天然的联系，土地在过去是农民的唯一的生活来源，现在则是农民的最终保障。在没有建立起一套完善的保障农民就业、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”。
然而，在我国城镇化的进程中，一些政府部门征地权的滥用以及失地农民社会保障制度的缺失等原因，导致越来越多的农民失去了他们赖以生存和发展的土地，失地农民便成为了无地、无业、无保障的社会弱势群体，这样就严重影响了广大农民的生活保障和生活质量。因此，失地农民的社会保障问题是我国城市化进程中必须认真考虑的问题，如何解决失地农民保障已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题，探索适合我国失地农民特点的社会保障制度，解决失地农民的社会保障问题，是影响农村繁荣与稳定的关键，关系到农民小康生活的能否实现，也是促进城市化稳健发展的重要环节。
一、失地农民的现状
失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保障的双重功能，随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被征用，产生了数量众多的失地农民。由于我国城镇化建设速度加快，改变了农村土地千百年来不变的生产方式，从而剥离出了许多因突然失去了土地而显得手足无措的农民，说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊。由于其中有相当大一部分人员或者年纪偏大，或者由于缺乏在城市谋生的技能，并且他们的普遍文化教育程度不高，加上征地补偿标准太低，致使这些本可以通过土地的承包实现小康的农民，现在却变成了无依无靠的失业者与贫困者。
按我国目前的人均耕地水平，一般每征用1亩地，就会伴随着1.5个农民失业。有专家推算，从上个世纪90年代开始自今，十几年来的圈地运动至少造成我国农村2000余万失地农民失业。但大多数人认为这是一个及其保守的说法。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987——2001年，全国征用耕地2400多万亩，至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地，这里不包括违法占用耕地。据卫星遥感资料，违法用地数量占用总量的20%——30%,有的地方高达80%。如果考虑到违法占有耕地，人均占有耕地0.3亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4000万——5000万人，占全国农村人口的5%——6%。①
据韩俊生先生研究，1987年——2001年，中国至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度，2000年——2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万。另有学者则认为，到2030年，我国的失地农民群体将达到1.1亿人，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人，这一庞大的人群总体数量远远超过许多发达国家人口总规模。另据九三学社2003年进行的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的只占30%。②
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② 参见毕泗生：《中国农业农村农民前沿问题报告》，2003年版，79页。参见蔡建文：《共和国给农民撑腰——“三农问题”大透视》，2005年版，240页。
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二、我国农村社会保障体系存在的问题
由于我国长期实行城乡分割的管理体制，中国的被征地农民的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。失地农民们生活相对于城市居民较为贫困，而社会保障的缺位又使其丧失了制度上的保障，因此，无论是基于权利还是社会公平与正义的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。目前存在的问题主要是：
1．社会保障覆盖范围窄，城市现行的低保制度面临新的问题。在我国目前的农村社会保障体系中，保险项目上以养老保险和医疗保险为主，保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广，而救灾救济的条件过于苛刻，基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金，失地农民由于不符合救济条件而无法享受到救济。另一方面，有一些失地农民进入了城镇低保制度体系，加重了低保资金的压力，增大了低保管理的难度。
2．土地补偿方式不科学。征用土地的基本补偿方式有两种：一是以现金一次性补偿；二是“以地换社保”的终身补偿。目前，我国大部分地区采取第一种形式对失地农民给予补偿。主要由于以现金补偿简单直接，便于操作，减轻了工作人员负担。但对于失地农民而言，失去土地等于失去最稳定的生活来源，从短期来看农民得到补偿款后可以衣食无忧，一旦失地农民花费完所得的补偿款后，便没有生活来源，生活再次陷入困境。并且征地补偿安置费用太低，所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化后级差收益的增值相关联；安置费也只是保证农民在失去土地后几年生计的一次性费用发放。但往往有些地方在执行法定补偿标准时就低不就高;有些地方财政吃紧，就压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。更甚的是那很少的费用还被层层克扣，使农民的境遇雪山加霜。这就引发了一系列的问题，像农民上访，纠纷等。想想看吧，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，并且政府还操持“低征高买”，摇身一变成了“投资商”，这当然会引发广大农民的不满了，这对失地农民的刺激太大了点，肯定会引发农民与政府的对立情绪。
3.失地农民的再就业普遍困难。保障被征地农民的基本生活的根本出路在于解决就业问题。失地农民就业难，除其自身条件原因外，也是现行征地安置办法导致的后果，安置补助费用远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能。征地补助费用低，失地农民可持续就业缺乏经济基础;社会保障缺位，失地农民没有可持续发展的依靠；就业培训跟不上，失地农民在就业市场无发展的优势。
三、构建失地农民社会保障体系
农民失去土地的保障，也不享有城市居民的社会保障，成为一个边缘群体。对于日益增多的失地农民，无论从何种角度政府都应更多地考虑失地农民今后生存的困难，积极构建一套完整、方便、可行的失地农民的社会保障体系。
（一）构建失地农民社会保障的原则
1．保障项目逐步推进。城乡一体化的社会保障体系是保障制度建设的最终归宿。将失地农民纳入此保障体系会产生政策和财政风险，必须慎行。按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以依次建立养老保险、是失业保险、医疗保险，最后再考虑其他保险。这些保障项目的逐步推进有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。
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2．社会公平原则。土地是农民的命根子，谁都不会轻易把自己的命根子交给别人。如果农民失地后得不到合理的补偿，就会遭到福利损失。政府在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，公平对待失地农民。
3．区别对待原则。依据《土地法》中土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征用前三年平均年产值的1030倍的规定，实际征地补偿标准之间拉开的档次最多不超过3倍，而肥沃地与一般耕地、非耕地之间的收入差距却可能高大十几倍，会导致补偿的不公平。因此，政府征地后要切实给予较高的补偿标准，并区别对待，拉开档次，以提高肥沃耕地的补偿成本。
（二）构建失地农民社会保障的对策
1．建立合理的征地补偿和利益分享机制。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。同时要建立多样化的征地补偿机制，可以“以地换地”用被征用地附近的土地与农民交换；可以用债券或股权方式补偿失地农民，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。对于公益性用途的土地征用行为，政府要为失地农民建立最低生活保障基金，全方位保障失地农民的利益。
2．对于我国目前的情况，一下子健全失地农民的社会保障体系还有点困难。我们可以借鉴许多地方探索出的解决失地农民困难的新思路在其它地方根据实际推广，从重要性角度看，目前失地农民的社会保障体系应以养老保险、失业保险、医疗保险为主。
（1）养老保险。农民目前的养老方式主要是依靠子女，这种方式主要靠家庭责任和道德约束来实现，具有一定的风险和缺陷。养老问题一直是农民最关心的问题之一，尤其是农民失地后这个问题更加突出。高额的医疗费用支出，对失地农民来说更是巨大的压力，因病致贫的现象在农村处处可见。因此，今后的养老保险我们可以尝试：用征地中土地补偿安置费及土地转用后的增殖收益作为失地农民社会保障金的主要来源，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制，逐步将失地农民中符合政策条件的人群纳入社会基本养老保险。
（2）失业保险。首先提出一个合理的失地农民的失业保险方案：设立一个失业保险过渡期，如以24个月为限，在这个期间内政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再交纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，过渡期结束后，如有就业愿望并努力找过工作仍失业的农民，就发给其失业救济金。在被征地劳动人口未能就业或是就业后又失业的情况下，政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济，领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障制度。
（3）医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点, 应该引起政府的高度重视，建立健全被征地农民农村医疗保险制度。尽管国家现在在农村开展了新型农村你合作医疗保险制度，但是在实际实施过程中存在很多问题，农民们并没有从中获得益处。
3．健全失地农民的法律保障机制。失地农民作为社会的新弱势群体，政府必须从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定，加快建立《失地农民社会保障法》；执法部门也要加大执法工作力度，对依法订立的土地征用合同，要保证其依法履行。
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最后，我们必须清醒地看到，失地农民即使全部纳入城市社会保障体系，也仅仅是维系了他们的“基本生存”，社会生活环境及生活法式的不断变化，将使这一群体及其后代的未来生活面临着沉重的压力，因此我们的公共决策部门和社会必须加大对他们的关注。
总之，被征地农民已经为我们的城市化建设做出了巨大的贡献，我们决不能用一点补偿就把他们打发了。对待失地农民，一定要统筹考虑，注重他们方方面面的利益和要求，既要让他们的物质生活水平有切实的提高，又要让他们的精神文化生活有所充实，既要让他们不失业，又要让他们不失志，采取多种措施，多角度多层面地解决现实中存在的问题，还失地农民一个新的物质和精神生活寄托之所。
参考文献
[1]李小云，《2005年：中国农村情况报告》，社会科学文献出版社，2006。
[2]孔祥智，《中国三农前景报告》，中国时代经济出版社，2005。
[3]毕泗生，《中国农业农村农民前沿问题报告》，人民日报出版社，2003。
[4]武术霞，《完善失地农民社会保障法律机制》[J]《发展研究》，2007.7。
[5]蔡建文，《共和国给农民撑腰——“三农”问题大透视》，河南人民出版社，2005。
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