关于邮政发展与改革的若干问题档_中国邮政的发展与挑战
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关于邮政发展与改革的若干问题
在我国目前经济发展阶段，邮政体制改革是一个难题。
一方面，邮电分营以后，邮政的各项财务指标大大下降；另一方面，又面临已开放业务竞争对手“政企不分”的指责。为了迎合政府扭亏增盈的要求，邮政不得不采取了一些短期化的会计手段，从而进一步削弱了自身的长远发展能力。
邮政到底属于什么性质的行业?邮政改革要不要顾及社会和政治目标?如何促进我国邮政事业的长远发展?需要进行广泛深入的讨论。
邮政不属于自然垄断行业
不少人一提起公共服务领域改革，就把“打破垄断”当作不二法门，而不去分析垄断的性质和产生的原因.这不是一种严肃的科学态度。极而言之，政府也属于公共服务领域，政府的垄断要不要打破呢?在大同世界的理想实现以前，恐怕是不能轻言打破的。
与铁路、电网不同，邮政网本身并不存在排他性的物理因素。简言之，邮路并不禁止他人通行，也不会因他人通行而形成障碍。因此，从经济学的角度讲，邮政不属于自然垄断行业。邮政的垄断是政府造成的属于典型的行政性垄断行业。
政府为什么要对邮政实行垄断呢?首先是保证官方文件、书信的安全送达。历史上各个国家的邮政，大多是官方文书的传递系统(例如“驿站”)演化而来的。近代民族国家出现以后，邮政才担负起为全体居民传递书信的责任，成为政府提供的一种公共服务(公共产品)。与此同时，邮政依然承担着政府文书的传递责任。上述两项职责中，只要有一项没有找到替代方案，邮政基本业务(信函等)的专营权(垄断)就不应打破。否则，就会对国家和公众利益造成损害。在维持专营权的前提下，改革应当注重提高邮政的财务透明度，加强公众(特别是用户)的舆论监督。不过，打破垄断的要求也不无道理。随着科学技术的发展，邮政的服务领域不断扩大。由于业务扩展上的制度惯性，邮政自然而然地将专营权(垄断)扩展到包括大宗包裹递送、专递、速递、电信等新的服务领域。现在看来，在这些领域中，有很多业务属于竞争性的，需要通过打破垄断来提高服务效率。
根据以上分析，邮政改革要想少走弯路，首先必须明确划分基本业务与扩展业务。在保护邮政基本业务专营权的基础上，取消扩展业务领域的邮政专营权，鼓励邮政企业积极参与竞争，才能达到改革促进发展的目的。对上述问题缺乏常识，就会导致国家利益的损失。例如开放国际快递业务时，我国仅将“私信信函”除外，就是一个典型失误。因为信函的私人性质与否，是无法识别的。世界各国的通行做法，是把一定重量以下的信函，作为邮政专营业务领域加以保护。
分清政府与市场的责任和优势
从计划经济转向市场经济，是中国改革既定的目标。但不等于所有的领域都要市场化。
在西方市场经济国家中，政府和市场的分工本来很明确。根据西方经济学教科书的说法：市场的优势是通过竞争提高企业微观效率，为所有居民提供普遍服务是政府的责任。但是二战以后，西方(主要是欧洲)国家过度的国有化和福利国家政府，导致了经济活力下降和政府负担过重，于是出现了20世纪70年代以来的撤切尔、里根革命。私有化浪潮不仅席卷了一般竞争性领域，而且波及到公共服务领域。
在一般竞争性领域，尽管经济发展阶段不同，我国和西方国家面临的问题却很类似，改革成效也很明显。通过鼓励私营企业发展，降低国有经济比重，引入市场竞争机制，加快了经济发展的步伐。在公共服务领域，则由于发展阶段上存在差距，我们与西方国家面临的问题有很大区别。
西方一些国家在公共服务领域推行私有化的重要前提，是这些领域的普遍服务水平很高和供给能力过剩。尽管如此，政府在改革中依然要求改制企业承诺，不降低这些领域的普遍服务水平。我国许多公共服务领域存在的问题，是普遍服务水平很低和供给能力不足。简单地模仿西方私有化的做法，供给能力不足问题有可能缓解，普遍服务水平低的问题则会进一步恶化。
在公共服务领域私有化问题上，西方各国的态度和做法并不一致。例如美国邮政改革就没有搞私有化。西方对私有化的认识也在深化。例如英国坎特伯雷铁路局，私有化后又走了回头路。美国机场的安全检查曾经包给了私人保安公司，“9．11”以后又全部换成了国民警卫队。
在邮政改革中区分基本业务和扩展业务，目的是明确政府和市场的分工，发挥两者各自的优势。打破大宗包裹、专递、速递、移动通信领域的垄断，有利于发挥市场优势，通过竞争提高这些领域的供给能力；保留邮政基本业务的垄断，除国家安全因素外，则是为了强调政府提高邮政普遍服务水平的责任。
邮政改革要立足中国国情
西方国家的邮政改革1969年开始于“后工业社会”的英国。英国是最早实现工业化的国家，城市化过程早已完成，有比较完备的民法(私法)体系和社会保障体系，邮政基本业务的普遍服务水平趋于饱和。这些条件我国目前都不具备。
首先，我国仍是一个发展中国家，邮政事业虽然取得了很大成绩，但普遍服务的能力和水平还很低。与同为亚洲发展中大国的印度相比，我国的国土面积是印度的3倍多(中国960万平方公里，印度 300万平方公里)，人口却比印度多3个亿(中国13亿，印度10亿)，邮政网点却只有印度的一半(中国7．6万个，印度15万个)。除上海外，无论城市、乡村都没有实现投递到户。邮政基本业务还有很大的发展余地。
第二，作为一个幅员辽阔的发展中国家，我国地区之间、城乡之间的经济发展水平差距还会长期存在。邮政是落后、偏远地区居民能够享受到少数几种公共服务之一，在很多情况下，甚至是中央政府在这些地区唯一的公共服务平台。邮政承担着保证政府政令畅通，维护公民基本权利(通信自由、信访)，促进地区间经济交流(邮汇、商函、物流)的光荣责任，在维护国家统一和社会安定方面发挥着重要的作用。
第三，我国目前处于高速城市化阶段。城市人口迅速增加，农村人口逐渐减少。这种人口大规模的流动，至少要持续 20年以上。今后一个时期，承担着普遍服务责任的邮政，必须跟随人口地域分布的变化，不断地调整自己的服务网点。这一调整的成本是很高的。
在上述情况下，如果我们简单地模仿西方国家的做法，把“政企分开、缩小专营权、减少政府补贴和私有化(股票上市)”当作邮政改革的主要措施，必然会迫使邮政降低普遍服务能力来追求营利目标，从而影响到政令的畅通和社会的安定。
此外，需要澄清的是：在WTO有关服务业的框架协议中，不存在要求各成员全面开放邮政市场的条款。我国的加入 WTO承诺，也只限于已经开放的速递业务，而且特别注明了：现由中国邮政部门依法专营的服务除外。
邮储干扰央货币政策的原因分析
当前对邮政储蓄的批评，主要集中在“干扰央行货币政策”，“从农村地区吸血”两个问题上。本节先讨论第一个问题。
从技术角度讲，商业银行上缴央行的准备金只是存款的一个百分比。尽管与四大国有商业银行相比，邮储规模(2003年底近9000亿元)并不大，但全部存人央行吃利息，对货币政策的影响就大了。况且，国外央行对存款准备金一般不支付利息。如果今后出于货币政策的需要，我国央行也这样做，邮政储蓄的资金出路就成了问题。因此，将邮储资金放在央行来运用，不是一种好的制度安排。
但是，邮储余额存入央行与否，不是邮储自己能决定的。板子不能打在邮政储蓄身上。历史上西方国家的邮政储蓄，一般是交财政来支配。由于来自底层民众的小额存款，邮政储蓄的余额相当稳定，资金成本与国债类似。只要政府不违背“有借有还”的社会信用原则，尊重小额存款人的权利，这种安排的好处是显而易见的。如果我国邮储资金早交财政支配(不排除借给央行充实基础货币，或者转交给政策性银行使用)，上届政府就没有必要发那么多债了。
不过恢复邮政储蓄时(1986年)，决策者却没有顾及国际经验。当时央行调控手段还很原始，视邮储为宝贵的信贷资金来源。直到亚洲金融危机以前，央行没有对上述制度安排提出过意见，因为有利于抑制通货膨胀。财政也乐得邮储利差收入掩盖了邮政亏损，减轻了自己的补贴责任。1998年以后，货币形势发生了逆转，邮储放央行运用的弊端才逐渐暴露出来。央行不得不要求邮储资金尽快转出。
值得进一步讨论的是，邮储资金向何处去?金融自由化以后，各国邮政储蓄开始自主运用资金，探索向商业银行发展的路子，但西方国家金融市场发育比较成熟，有多种风险和收益水平不同的金融产品可供选择。这些条件我国目前并不具备，要求邮储尽快自主运用全部资金的风险太大。我们的意见是：将历年结存的邮储余额改存财政专户，由中央财政决定该资金用途，按市场批发价格支付利息，盈亏分年度与财政结算，邮储的新增余额可以让邮储试行自主运用。
正确认识当前邮政储蓄的作用
批评邮储“从农村地区吸血”的学者，为我们设计了一个私人银行发展的美好前景。问题在于：按商业原则运营的私人银行，就不会“从农村地区吸血”了吗?中国农村地区历史上只有高利贷传统。集体经济消失后，农村信用社也由于自己治理结构上的缺陷而负债累累，普遍存在“取款难”的问题。在市场化改革中，四大国有商业银行又基于成本一效益原则，把注意力集中在争夺“优质客户”上，不断：地收缩自己在农村地区的营业网点，导致：近年来邮政储蓄余额迅速增加。其结果；是：邮政储蓄已经成为大多灵敏农村地区：收入居民唯一可以享受到的、可依赖的金融服务。
邮政储蓄和商业银行瞄准的是不同的市场，面对的是不同类型的客户。这一点可以从有关统计资料上得到证实。在目·前3万多个邮储网点中，县及县以下的网点占79％(25355个)。在邮储去年8984亿元的存款余额中，县及县以下的比重为 62％(5 579亿元)，户均余额才2000多元，远低于商业银行的平均水平。如果我们要求邮政储蓄尽快开始市场改革，邮政储蓄与商业银行的上述区别就会迅速消失，在缺乏其他替代金融服务的情况下，对广大农村地区低收入居民的冲击将是灾难性的。
将邮政储蓄视同一般金融机构，要求邮政储蓄迅速变成商业银行，与我国目前邮政储蓄实际小的地位和作用是矛盾的。从战略角度考虑，在我国目前的经济发展阶段，国有大银行纷纷进行市场化改革，各种中小民营金融机构一时成不了气候，金融机构破产时保护小额存款人的机制又没有真正建立起来，农村老百姓需要一个方便、可靠、非歧视性的储蓄银行，“邮政储蓄，国家信誉，服务大众，安全便捷”，正好适应了这种需求，有利于缩小城乡金融服务领域的差别和保持社会稳定。
邮局网的设计最适合向全体居民(其中包括农村的和低收入的居民)提供广泛的金融服务。但如果过分强调专业分工，邮政窗口的多功能优势就会被削弱。我国邮政储蓄服务窗口单设，其初衷可能是便于核算，后果是增加邮储服务与其他邮政服务之间的转换难度。在计算机网络技术条件下，这种做法根本没有必要，应当尽快加以改进。我国目前有将近1亿的农村进城务工人口，邮储与其他邮政服务(包括邮政汇兑)在同一窗口内的方便转换，是对他们公民权利的和劳动成果的尊重和保护。
邮政改革的目的是为了促进发展
在党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，十六届三中全会提出了经济社会协调发展的发展思路以后，对以前制订的一些改革方案要重新进行审视。从总结历史经验的角度讲，改革要防止两种不良倾向：一是将改革用作解决短期问题的工具，二是照搬国外先进国家的经验。此外，在涉及国家重大政策的问题上，必须站在全体国民的角度，剔除部门利益的偏见，才能防止朝令夕改导致的政府信誉损失。
中国是一个幅员辽阔的大国，地区发展不平衡的现象还会长期存在。因此在吸取国外改革经验时，荷兰、瑞典等欧洲国家和日本、新加坡都不足为训，应当注意美国、加拿大、俄罗斯、印度等国的经验。美国邮政改革始于1970年，至今保持国有企业地位。政府根据公共服务的性质，给予邮政企业免税待遇；在政企分开的基础上，消除对邮政的政策性干预；授予邮政适当的财政自主权利、鼓励邮政参与扩展业务领域竞争来增加收入；建立了独立的邮政资费委员会(Postal Rate Commiion)，加强对邮政的财务监督。
鉴于我国邮政的普遍服务水平不高，社会又处于城市化的急剧变化之中，改革应当以提高管理水平，拓展服务领域，增强服务意识为主。作为一种涉及公民权利的社会服务，在没有其他非歧视的替代方，案条件下，政府无法推卸自己的责任。在这种情况下，邮政是否实行政企分开，需要重新进行研究。即使实行政企分开，邮政主管部门也应保留国家局的独立性，直接对国务院而不是对某一个部门负责。邮政是一个劳动密集型的公共服务行业，从公民平等和社会安定角度出发，邮政基本业务和邮政储蓄网点，都应当根据普遍服务原则继续向农村地区扩展，因此不能把裁员作为降低成本的主要手段。减少政府补贴的唯一出路，是鼓励邮政提高普遍服务水平的同时，积极参与扩展业务领域的竞争来增加收入，对邮政基本业务亏损进行内部交叉补贴。为此，政府应当免除邮政基本服务的税费，保护邮政的基本业务专营权，扩大邮政财务上的自主权，鼓励邮政参与扩展业务领域竞争。
在邮政这类关系国家安全与稳定的行业，改革必须兼顾经济发展和社会稳定两大目标。在市场迫使所有企业选择“优质客户”的时候，邮政基本业务和邮政储蓄是保证所有公民在中国所有地区享受最低限度通信服务和金融服务的公共平台。如果仅以经济标准来衡量，老少边穷地区的邮政网络就没有存在的必要。但是，要撤除上述地区的邮政网络，则不仅关系到这些地区老百姓的通信权利，而且危及国家的安全和统一。
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