试论公共服务社会化与市场化的发展趋势_社会化传播服务内容
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试论公共服务社会化与市场化的发展趋势
序 言
公共服务市场化在西方国家行政改革中占有重要地位。许多国家在行政改革实践中，都采用了市场化治理的模式并取得了诸多积极成果。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，我国的公共行政改革也在稳步推进。当前，我国正着力于建设“公共服务型政府”强调公共服务要以人为本并注重效率和公平原则，在此基础上立足本国实际，应对和解决实践中的各种难题。以市场化为价值取向，进一步转变政府职能，创新公共服务供给模式，提升政府的公共服务能力，满足社会公众的需求。
一．公共服务市场化的含义
所谓公共服务市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”具体而言，即指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非赢利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。作为一种制度创新，公共服务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能
二．公共服务市场化发展的意义
（一）有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题 在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战在于：地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题又与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务
状况，有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。
（二）有利于健全公共服务供给的体制机制
当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观。
（三）有利于公众参与公共服务的管理与监督
随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。
（四）有利于提高公共资源整体配置效率
政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为18.5%，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责———公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民整体福利。
（五）有利于提高政府管理能力和国际竞争力
在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的后台支持，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。
三．当前公共服务社会化与市场化存在的问题
公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：
（一）公共服务社会化不充分 随着我国各项改革的有序推行，如何谋划在深化上做文章，强基础依然是各项工作的重点和关键。过去我国实行的行政机构改革和教育体制改革实际上还只是一种工具性改革，触点并非一改过去体制障碍得来的多种不公，只是在某种形式上发生些许变化。减员并未增效，或并未减负，庞大的财政供养也并未因此有所削减，反而逐年增加。机构重叠、冗员繁重、格式化管理模式和细则消耗社会大量资源和财力，其所占用的比重是社会生产总值接近30%。
（二）公共服务市场机制不健全
市场机制是公共服务市场化的基础和前提。虽然我国已经由计划经济转向市场经济，但转型后的市场经济发展时间不长，发育不很成熟，还未形成一个竞争的市场，尚未建立统一 完备的市场体系。而且，非政府组织不发达，缺乏有效承载由政府转移出来的公共服务能力。另外，私人企业还或多或少地受到政府行政性干预，主动适应市场的能力不强，政府与企业之间缺乏有效的互动。
（三）公共服务相关监管制度不完善
从西方各国的改革经验来看，健全、有效的法律制度和民主监督制度是实行公共服务市场化的必要条件和制度基础。而我国相关的法制建设还处于初期，尚未建立公开、公平、公正的招投标、出租与承包等制度，绩效评估制度不明确，民主监督制度也需要进一步规范。
（四）公共服务相关制度执行随意
政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。
四．完善公共服务社会化与市场化的主要措施
（一）培育公共服务社会化机制
推行公共服务社会化有助于经济社会良性发展，激活社会细胞，增强民众的荣誉感，社会责任感，有效地减少公共财政固定支出，提高资金使用效率。公共服务社会化有效地规避了职权级别之争，不同的社会组织处在同一层面上参与社会服务，接受被服务者的监管。这种做法世界众多发达国家条件已经非常成熟，诸如日本和欧盟一些国家大众自愿接受社会组织服务还高于对政府的服务，形成整个国家两大服务主体。在我国，社会民间组织发展数量呈增长趋势，但所发挥的作用和效果并不明显，还是完全依据行政职能下的另一种形式存在半官方组织。比如红十字会、青少年发展基金会、慈善总会、科协、作协、美协、书协等带有强烈的官僚色彩，其服务的做法一律有浓厚的官场习气，普遍对社会民间组织的认识存在误区。有一些领导对这类组织的政策把握缺乏了解，思想僵硬，态度固执，很难形成行政职能与社会组织相互制衡默契，彼此宽容的服务效果，长期处于对峙互不信任的局面。
（二）加强公共服务市场化制度建设
只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控
制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素。一方面，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前我国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种情况下市场化改革，难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如《反垄断法》等，并建立健全建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。另一方面，政府要通过立法，为公共服务社会化创造公平的发展环境。
（三）完善公共服务相关的监管制度
公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。
（四）认真执行公共服务相关制度
发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：
首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管
政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。
其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究。
总的来看，我国公共服务社会化和市场化的发展和完善应该抓住以下两个重点：一是把市场能够做的事情交给市场，把生产经营的权力真正交给企业，把政
府的责任重点放在市场不能做和效能差的地方，把政府的职能切实转变到宏观调控、制定产业政策、规范市场、搞好基础设施和提供公共服务上来。二是还权于民，调整与社会的关系，把原来由政府包揽的部分社会事务和社会公益事业转移出来，交给第三部门来承担，充实第三部门的社会职能，充分发挥第三部门的社会作用。
随着行政改革的不断推动，第三部门的发展壮大，市场机制的逐渐完善，等等一系列外部因素的成熟，实现公共服务社会化和市场化这一目标将不再遥远。
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