浅论公务员薪酬状况研究述评_公务员薪酬制度研究
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公务员薪酬制度是社会薪酬制度体系中一个不可分割却又相对特殊的重要组成部分。现行的公务员薪酬制度已稳定运行10余年，在推行公务员制度和保障社会稳定中发挥了应有的作用，但伴随着我国社会、政治和经济环境的巨大变化，现行的公务员薪酬制度在运行和管理中也逐步暴露与外部环境不相适应的结构性障碍因此，考察公务员整体薪酬现实状况，并揭示其运行和管理中存在的问题，对于我国公务员薪酬制度改革具有重要的现实意义。
薪酬，作为评价个人价值的经济尺度，是组织用来吸引、留住和激励员工的主要手段。而公务员薪酬制度是社会薪酬制度体系中一个不可分割却又相对特殊的重要组成部分，它既直接关系到公务员个人的经济利益，又涉及到社会公平的价值目标，更是政府吸引优秀人才、稳定公务员队伍和提升行政效能的重要保证，对整个国家的政治、经济和社会的和谐发展都会产生广泛而深远的影响，因而，受到各国政府的普遍重视。在1993年实施的薪酬制度改革中，机关与事业单位的薪酬制度相脱离，建立了相对独立的具有中国特色的公务员薪酬制度体系。现行的公务员薪酬制度体系已稳定运行10余年，在推行公务员制度和保障社会稳定中发挥了应有的作用，但随着我国社会、政治和经济环境的巨大变化，公务员薪酬制度在发展和完善的过程中也逐步暴露出与社会主义市场经济体制不相适应的结构性障碍和问题。因此，考察公务员整体薪酬现实状况的基础上，进一步揭示公务员薪酬制度运行和管理中存在的问题，对于我国公务员薪酬制度改革具有重要的现实意义。
一、公务员整体薪酬的现实状况分析
1993年，在建立国家公务员制度的同时实施了第三次薪酬制度改革，其主要目的在于建立适应中国国情的、具有中国特色的公务员薪酬制度。经过10余年的逐步发展和完善，现行的公务员薪酬制度在稳定公务员队伍和提高行政效能等方面发挥了较大的作用。公务员整体薪酬状况主要表现为:
1.工资水平稳步增长。工资水平是用来衡量员工个人价值和社会经济发展水平的重要经济尺度。改革开放以来，尤其是建立国家公务员制度以来，公务员工资水平也不断稳步增长。一方面，我国经济的快速发展为公务员工资水平的增长提供了强大的经济动力。经济持续高速发展要求公务员工资水平保持合理比例的增长，同时，也为公务员水平的提升提供了坚实的财政保障。另一方面，自1993年建立公务员制度以来，国家分别在1997年、1999年、2001年1月、2001年10月和2003年连续5次给公务员加薪，折射出对提高公务员队伍薪酬待遇的重视程度。从行业平均工资水平看，国家机关的平均工资水平一直在稳步提升。国家机关、政党机关及社会团体的平均工资水平在国民经济巧大行业中的排名也从1995年的第12名逐步上升到2002年的第7名。
2.工资结构趋于合理。国家行政机关的工作性质决定了公务员薪酬与社会其他行业相比具有一定的独特性。在1993年的第三次工资制度改革中，我国在总结40多年来实行的职务等级工资制和以职务为主的结构工资制的经验基础上确立了符合机关特点的职级工资制度，迄今已稳定运行十余年。职级工资制由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分构成，结构合理，综合体现了影响工资的多个因素和成分，职务工资和级别工资构成职级工资的主体。职务工资是根据公务员职务高低、责任轻重、工作难易程度和职务贡献确定相应的工资标准，体现按劳分配的原则。级别工资则按公务员的能力和资历确定工资标准，公务员的级别共分为巧级，一个级别设置一个工资标准。基础工资按照大体维持公务员基本生活费用来确定，各职务人员均执行相同的基础工资，旨在保障公务员的生活质量。工龄工资按公务员的工作年限确定工资标准，主要体现公务员的积累贡献。
3.地区薪酬模式呈现多样性。我国政治和经济环境的变化对现行的薪酬制度体系造成了巨大的冲击，为了适应这些变化，地方政府开始不断探索更具公平性和激励性的薪酬改革模式。当前，在现行的分级财政管理体制下，我国不同省市之间的公务员薪酬模式日益呈现出多样化的特点。在中央集中管理和领导下，具有独立财政权的地方政府根据本地区的经济发
展水平和财政状况自主、科学而合理地制定相适应的薪酬改革模式。各地区在制定各自的薪酬模式的过程中，充分运用薪酬杠杆的激励效应和优化人才资源配置的功能，以期达到提高行政效能、吸引和留住政府急需的稀缺人才及反腐倡廉的目的。因此，在综合考虑当地经济发展水平、财政状况、公务员工资现状等因素，同时借鉴国外发达国家公务员薪酬制度的基础上，部分地区形成了具有鲜明中国特色的政府主导型的公务员薪酬改革模式，目前，由于我国市场化程度还不是很完善，已在部分地区实行的薪酬改革模式有所区别，内容丰富多样。如图表所示。
二、公务员薪酬管理制度中存在的主要问题分析
现行的公务员薪酬制度在我国推行国家公务员制度的过程中发挥了积极的稳定作用，使国家公职人员顺利过渡为政府公务员。但公务员制度建立并稳定之后，随着我国经济体制改革的进一步深人和社会的巨大发展，现有的公务员薪酬制度在运行和管理中逐步凸显出与社会主义市场经济体制不相适应的结构性障碍，人员激励不足，难以体现薪酬制度的公平性原则和激励性原则，导致优秀专业人才大量流失的局面。根据人事部对1998至2002年21个部委抽查的结果表明，4年间流失本科以上公务员达1039人，占同等学历公务员总数的8.8%，其中，经济、和技术部门人员流失尤其严重。
1我国公务员薪酬制度还未被纳入法制化管理的轨道。
国外发达国家非常重视公务员薪酬制度的法制化建设，无论是公务员工资水平的确定、增长的原则、调整的依据、薪酬制度的运行和控制等均以法律的形式加以明确，如美国早在1962年颁布了《联邦工资法》,1970年和1978年又先后颁布《联邦工资比较法》和《文官改革法》;日本有《国家公务员法》;德国的《联邦工资法》等。而迄今为止，我国公务员工资制度的基本原则和依据没有以法律形式系统、完整地表述出来，由于无一套成型的公务员工资法出台，因此在工资的设计、调整、福利增补上都缺乏明确的法律依据，这反映我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。近年来，政府连续5次给公务员加薪引起很大争议在很大程度上就是因为工资的调整水平、调整程序上均缺乏客观依据和法律规范，导致人们对公务员加薪的科学性和合理性产生质疑。
2.公务员平均工资水平相对偏低。
公务员从事复杂的脑力劳动，在其身上也形成了较多的人力资本，因而，公务员工资水平是人力资本形成和运作的内在的必然要求。就我国公务员工资水平的现状而言，从纵向看，自1993年以来，公务员工资水平保持稳定增长的态势;但从横向看，公务员平均工资水平在国民经济各行业中处于相对偏低的水平。根据中国统计数据显示，国家机关、政党机关和社会团体的平均工资水平在2001年第一次达到社会各行业的平均工资水平，在15大行业中排名第7位。而2002年中国经济景气监测中心对北京、上海和广州三大城市居民的一项调查
显示，仅17.1%的受访者认为现阶段中国公务员的工资水平偏高，48.2%的受访者认为其工资水平适中，另外34.7%的受访者则认为偏低。这在一定程度上说明，现阶段公务员工资水平仍处于中等偏低的区位。尤其对于公务员系统中处于较高层次的公务员岗位而言，目前的制度工资水平难以反映岗位所承担的职责、工作复杂度和相应的价值贡献，无法体现按劳分配原则和人力资本的价值，工资水平缺乏外部竞争性我国加人WTO之后，公务员素质和能力的提升在国家综合国力的竞争中将越来越具有决定性的意义。在人才竞争将越发激烈的今天，公务员工资水平相对偏低的现状将不利于吸收并留住优秀人才，不利于保持公务员系统的稳定性和先进性。3.公务员内部薪酬分配中平均主义倾向较严重，无法充分体现按劳分配的原则和激励功能。
公务员薪酬结构主要包括基本工资、津贴和福利三个组成部分，在公务员薪酬制度中发挥各自独特的作用，其中，工资在薪酬结构中占主导地位，是薪酬结构的核心部分，是按劳付酬原则的重要体现。在我国的职级工资制中，主要依据职务来计量国家机关工作人员的劳动量，具有很大的局限性。首先，从横向看，因工作系列的不同使得担任同一职务的公务员在承担责任、工作复杂性和能力以及贡献上有显著不同，相应的在工资分配上也应有所区别。但现行的薪酬制度忽视不同工作系列对知识、能力具有不同要求的客观现实，简单地以职务作为标准来衡量公务员的工作量，客观上导致了薪酬分配上的平均主义倾向，同时，在一定程度上也强化了“官本位”意识。其次，从纵向看，工资标准的起薪点(指基础工资)过低，职务之间的级差太小，很难体现对生活成本、责任风险、职务贡献的补偿意义。基础工资是用来维持公务员基本生活费用而确定的，而目前，经过连续加薪之后，公务员的基础工资标准从1997年的50元上升至2001年的230元，有了较大幅度的提高，但与经济发展水平和物价水平的提升相比，该标准仍偏低。从职务级差来看，同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70-80元左右;同一职务工资档次的级差最高差额为120元，最低差额是12元，平均在30-40元之间，职务间的级差非常小，一定程度的平均化现象仍存在。实际运行中，根据2001年广东省统计局等单位对该省市机关公务员工资状况的调查，公务员工资差距正逐步扩大，高级公务员的工资太低，差距没有拉开。以2001年10月公务员工资调整后的标准计算，公务员中正厅级的基本工资最高才1911元，而一名普通科员的基本工资最高也有895元，仅相差1.1倍，这不能很好地反映出不同职务级别在履行职务上的劳动差别，职责与报酬不对等，加剧了平均主义倾向，不利于工资激励机制作用的发挥。此外，职级工资结构过于固定，缺乏必要的弹性，无法体规同一岗位公务员之间在能力和绩效水平上的差别，直接导致“干与不干一样”、“干多与干少一样”、“干好与干坏一样”，平均主义倾向严重。公务员薪酬分配制度欠缺内部公平性，这不仅难以发挥出薪酬分配的激励功能，还会引发优秀的专业人才流失等负面效应，必须加以改革。
4、以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，弱化薪酬制度的宏观调控管理的职能。
工资、津贴和福利三个组成部分在公务员薪酬结构中的性质、地位和作用各不相同。工资居主导地位，构成薪酬制度的主体，是按劳分配原则的重要体现;津贴是对工资的重要补充，其作用主要表现在三个方面:一是弥补各地区物价水平不同而造成的基本生活成本的差异;二是由于各地区经济发展水平的不均衡，津贴可满足公务员保持与当地企业相当层次人员的相近生活素质而产生的诉求;三是对于在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动的补偿，福利是公务员薪酬制度的必要补充，它解决的是公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。
从实际运行看，由于经济发展水平和物价水平的差距，地区之间公务员的收人差距正在扩大，根据《中国统计年鉴》，我国机关的平均工资水平最高省与最低省在2001年的平均差
距达到近3倍;而即使在同一省不同县市、不同部门之间的薪酬也极不均衡，缺乏科学性和合理性。根据2001年广东省统计局的调查，同一地区不同单位的公务员执行不同的工资政策。以广州市为例，从职务看，广州市机关公务员正厅级至副科级平均比广东省直厅局单位公务员相应职务要高出1000元左右;在市直机关和省直机关各单位中，部门之间的工资差别也很大，税务部门单位正处级月平均工资比档案部门单位正处级要高出1000元左右;即使同在广东省，工资政策也各不相同，并相差悬殊。梅州市公务员的工资只相当于深圳的几分之
一。根据薪酬结构进行分析可知，薪酬不均衡集中表现在以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，由各地区、各部门自行发放的制度外工资收人在公务员总薪酬收人中所占比重过高，从而导致地区间、行业间和部门间的薪酬存在较大差距。目前，机关的基本工资基本能按照国家统一规定的工资制度正常运行，但基本工资之外的津贴、补贴名目繁多，标准和渠道也各不相同，据调查，经济发达地区的总薪酬收人一般要比其基本工资高出几倍。这使得由国家统一制定的制度性的工资收人对公务员尤其是发达地区和权力部门的薪酬总收人影响很小，大大弱化了国家薪酬制度的宏观调控力度。
5、公务员薪酬制度的运行机制尚不完善，欠缺科学性和合理性。
相对于其他行业，公务员群体具有一定的特殊性。他们既是社会公共资源的掌控者和管理者，又是社会公正和公平的维护者。公务员的工资支出属于国家财政支出的一部分，而这主要来源于纳税人缴纳的财政税收。因此，公务员的薪酬水平的确定涉及到财政再分配的公共问题，应经过科学测算。目前，以美国、日本为首的西方发达国家在公务员薪酬水平的确定上建立了完善平衡比较机制:由薪酬调查部门定期跟踪企业中相同或类似的岗位的工资水平，以此为依据，对公务员的薪酬水平进行动态调整。可见，在市场经济体系比较完善的西方国家，公务员的薪酬水平的决定已经市场化。我国原则上规定公务员工资制度的运行应遵循正常增资原则、平衡比较原则和物价补偿原则，即公务员工资标准应根据国民经济的发展、国有企业相当人员工资水平的增长和物价指数作出相应的调整。但在实际运行过程中并未完全建立一个公正、合理的公务员工资水平的评估机制来及时调整公务员工资标准。一方面，当前公务员工资标准的调整水平、调整程序和调整时间缺乏法制化管理。随着我国经济的飞速发展和人们生活水平的提高，公务员工资标准也应随之调整。但在1993年至1997年间，公务员的工资没有调整过;而在1 999年至2003年间，则连续4次调整公务员工资，以“小步慢跑”的形式弥补公务员工资与我国经济发展水平的差距。但无论是调整标准的确定，还是调整程序和调整时间都没有通过科学、公开的方式进行分析和论证，法律依据不足。另一方面，我国公务员系统建立的与国有企业管理人员的工资大体持平的工资决定机制已经滞后于社会主义市场经济体制的发展，其局限性逐渐暴露。随着社会经济的发展和经济体制改革的进一步深人，我国国民经济中所有制结构已发生很大变化，这使得该规定已存在诸多不科学的因素，表现在:第一，目前在国民经济体系中，国有经济的比重正逐步降低，其对社会工资水平的代表性显然不足;第二，按照市场经济的公平原则，集体、外资、私营等经济形式都是我国国民经济的重要组成部分，而且其在国民经济体系中所占比重逐渐上升，仅将公务员工资与国有企业相比已经缺乏实施比较的客观的现实依据;第三，从工资比较内容看，仅就平均工资进行比较，过于笼统，缺乏科学性和合理性。因而，社会经济的快速发展迫切要求对现行的公务员薪酬制度的运行机制加以改革，逐步建立起法制化管理机制、竞争激励机制、民主监督机制和调控约束机制相结合的科学、合理和公正的公务员薪酬制度运行体系。
三、结语
现行的公务员薪酬制度在建立和推广公务员制度之初发挥了稳定的作用，近十年来，公务员平均工资水平稳步增长，工资结构日趋合理，而地区薪酬制度改革模式也日益多样化。但随着社会政治、经济环境的巨大变化，现行的公务员薪酬制度在运行和管理中逐步表现出与社会主义市场经济体制不相适应的结构性障碍:公务员薪酬制度还未被纳人法制化管理的轨道;公务员平均工资水平相对偏低;公务员内部薪酬分配中平均主义倾向较严重，无法充分体现按劳分配的原则和激励功能;以职级工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂，弱化薪酬制度的宏观调控管理的职能;公务员薪酬制度的运行机制尚不完善，欠缺科学性和合理性。现存的这些问题折射出我国公务员薪酬制度改革的复杂性和系统性，它既要体现公务员体系内部的公平和效率价值目标，还应将内部公平和社会公平价值目标相统一，此外，作为社会系统的一个有机的组成部分，公务员薪酬制度改革还必须与人事制度改单的其他措施相配套，完善职位分类制度，健全科学而公平的绩效考核制度和人员晋升制度等，只有这样才能从根本上解决公务员薪酬制度领域存在的诸多问题。
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