抓住关键问题,更好改善民生_保障和改善民生要抓住
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抓住关键问题，更好改善民生
抓住关键问题，更好改善民生
葛延风 国务院发展研究中心社会发展研究部部长
十八大报告是我国处于新阶段、新时期的一份纲领性文件，是未来相当长一段时期，特别是从现在到2020年的行动指南。十八大报告的标题是“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗”，指明了未来发展的核心目标是建成小康社会，虽然小康社会内容很广泛，但毫无疑问,建成小康社会最核心的内容就是让民生得到更大改善。我们党对民生问题的重视是一以贯之的，在不同的历史时期，针对不同的情况分别采取了有针对性的战略和措施。新中国成立后，确立了社会主义制度，这为保障民生奠定了根本的政治前提和制度基础。上世纪70年代末80年代初开始，全面推进改革开放，让老百姓逐步走向富裕，广大城乡居民的物质生活水平大幅度提高。上世纪90年代以后，全面确立了社会主义市场经济体制框架，为进一步改善民生奠定了新基础。进入新世纪以来，党在保障和改善民生方面的理论认识、发展思路以及政策措施更加系统化。比如在发展思路方面，十六大报告提出全面建设小康社会，十七大报告提出夺取全面建设小康社会的新胜利，十八大报告则明确提出到2020年要全面建成小康社会。
十六大以来党的重要文件，一直把保障和改善民生放在突出的位置。十六大报告提出要不断把改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点。十六届六中全会强调要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业，促进社会公平正义。十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，并提出 “五有”的目标。十七届五中全会提出，将保障和改善民生确定为转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。十八大报告提出了更加明确的思路：提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，在“五有”问题上取得新进展，努力让人民过上更好的生活。民生的内涵和意义
民生的概念有狭义和广义之分。狭义的民生主要涉及老百姓的基本生活，比如就业、收入、教育、医疗、社会保障等，国际上对应的概念是社会福利。广义的民生概念是从社会发展和社会进步的角度来讨论，除了公众基本的生活以外，还涉及到社会权利，国际上通常用的是社会福祉的概念。比如经合组织提出，对公众生活状况的衡量，应涉及收入、住房、健康、教育、社会联系、社会治理、环境质量、个人安全等多个方面。十八大报告的第七部分主要讲了狭义民生，但从十八大报告整体来看，涉及到了广义民生的各个方面。在现代社会、现代国家，在考虑民生问题的时候，既强调基本生活需求，也强调各种社会权利。很多国家都把这两者同时以宪法或者其他重要法案形式予以强调和保护。比较著名是“二战”后美国罗斯福总体的《二次权利法案》。其他很多国家的宪法也都是如此。我国从第一部宪法开始，到后来的几次修正版本，也都既强调改善民众的基本生活，同时强调通过法律手段保护民众的各种基本权利。
当然，在不同的发展阶段，民生的重点以及民众对民生的追求是不断变化的。传统社会主要关注基本生活，进入现代以来，在关注生活改善的同时，民众对平等社会权利的追求也更强烈。
除了客观的各种指标，民生还涉及到主观感受，换句话说，就是幸福感和满意度，这对民生问题的影响也很大。幸福感和满意度是可测量的。影响幸福感和满意度的因素有很多，比如宗教信仰、教育程度、人际关系、社会差距状况等。解决好民生问题意义重大。切实保障和改善民生是发展的根本目的。不论是发展经济还是进行各种社会建设，核心目的就是要满足人民群众不断增长的物质和文化生活需要。同时，民生问题直接关系到社会和谐和政治稳定。回顾我国几千年的历史，或者看世界各国的发展史，特定时期政治社会能否保持稳定，和民生问题解决的好坏有非常直接的关系。民生改善与经济增长关系紧密。经济增长是民生改革的基础，没有稳定的经济增长，指望改善民生是不可能的。但要强调的是，经济增长并不能必然确保民众在民生方面的满意度普遍提高，也不能够必然确保政治和社会的长期稳定。一些历史和国际经验表明，一些国家发生政治和社会动荡，恰恰就是在高增长时期。问题的关键在于经济增长是否真正很好地保障和改善了大多数人民群众的生活。另一需要强调的是，只有民生不断改善，社会稳定和谐，经济发展才能有好的基础。关于这一点国际上正反两方面的经验都有。上世纪60、70年代以后，很多国家的经济都出现了高速增长，但在后来的发展过程中，有些国家成功实现了现代化，进入到高收入国家行列，有些国家却陷入中等收入陷阱，这里面的影响因素很多，但民生是关键因素之一。成功实现现代化的国家和陷入中等收入陷阱的国家，很重要的一点区别就是，前者建立了一套有效改善民生的社会政策体系，而陷入中等收入陷阱的国家则在这方面存在很大问题，导致收入差距过大，社会财富被少部分人垄断，民怨沸腾，进而对进一步的经济发展构成严重障碍。还有一点需要注意的是，如果能够建立一套有效的社会政策体系，让民生得到保障和改善，即使经济增长在某一个时期出现低增长甚至停滞，社会也能够保持基本稳定。比如，从上世纪90年代初期到现在，日本陷入长期的经济不景气，但日本的政治和社会总体保持了稳定。其中一个很重要的经验就是，日本在上世纪50、60年代经济高增长的同时，建立了一套很完善的社会政策体系。这几年欧洲有些国家经济也出现了这样那样的问题，但总体上也保持了政治和社会的稳定，这也跟他们拥有一套有效的社会政策体系有很大关系。十八大报告对“五位一体”的发展要求，是建立在对经济增长和改善民生关系深刻认识基础上的要求。对此，我们需要深入理解并认真贯彻落实。
在谈到民生意义和内涵的同时，还必须改善民生问题到底是谁的责任的问题。现在一讲民生，有些人认为都是政府责任，这个观点其实是不对的。解决民生问题需要包括个人、家庭、社会和政府在内的全社会的共同努力，只有这样，才能切实改善民生。首先，改善民生需要充分调动个人的创造性和劳动积极性，只有这样，社会的总财富水平才能不断提高。同时，这也是人类社会进步和人全面发展的基础。其次，家庭的功能也不可替代，家庭作为最基本的社会单位，可以在很多方面提供相互之间的包容和支撑，这对于改善每个人的生活都有非常重要的意义。第三，社会力量的作用也非常重要。各种公益性的社会组织可以提供各种公益服务，改善国民生活质量；各种互益性的社会组织，可以促进社会联系，形成制度化的协商对话体系，通过组织方式整合群体内利益诉求，协调群体间利益关系，通过制度化的手段化解社会矛盾和冲突，实现社会良性互动。当然，在个人、家庭、社会和政府之间，政府的责任是关键，是核心，因为市场不是万能的，市场存在失灵问题，必须有强有力的政府和有效的公共政策。反过来讲，政府也不是万能的，不应该也不能够包揽一切，所以必须协调好政府与市场、政府与社会之间的关系，充分调动各个方面的积极性。从世界各国的基本经验来看，在保障和改善民生问题上，政府的作用主要体现在四个方面：一是要建立有利于全社会财富创造的激励机制，调动个人、家庭的创造性和劳动积极性，促进经济增长，这是是保障和改善民生的基础。二是要建立公平、合理的财富分配制度。分配问题其实是关系民生最核心的问题之一。社会财富如何在不同社会成员之间、不同社会群体之间进行分配，不仅关系经济增长，也关系政府和社会稳定。在收入分配问题上，尤其在公平和效率的关系问题上，十七大报告和十八大报告都强调要充分处理好公平和效率的关系。在初次分配领域，要突出机会平等，确保社会成员只要勤奋劳动，发挥积极性、创造性，就能够获得较高的收入，获得社会的尊重。关键是要通过市场体系和相关的法律法规建设，创造公平的市场竞争环境。但只强调公平竞争还不够，因为不同的个人，天分不同，能力有很大差距。比如有些人生下来就有残疾等等。每一个社会成员，都有权利得到基本的生活保障。单纯靠市场，这些没有办法解决，所以还要建立有效的再分配手段，实现成果共享，换句话说，就是在追求机会公平的同时，还要考量结果的公平，最大限度地实现公平和效率的统一。三是要提供适宜的公共服务，包括提供教育服务、医疗卫生服务等。提供公共服务的基本目标也是要解决市场失灵问题，同时，提升整个社会的福利水平。四是要维护社会秩序与和谐，这里最核心的是推进民主与法制建设。十八大报告对改革和发展的任务、政府的责任，包括政府和市场的关系、政府和社会的关系等都有非常清晰的表述。
我国在改善民生方面取得的成就及面临的挑战
改革开放以来特别是党的十六大以来，我国在保障和改善民生方面成就巨大。有关成就主要体现在以下几个方面。第一，社会财富总量快速增加，广大人民群众物质生活水平全面改善。改革开放初期，按照当时的汇率折算，我国人均GDP只有200多美元，2011年，我国人均GDP按照当期的汇率算已经接近5500美元，已经进入中上收入国家行列，中国也成为世界第二大经济体。从居民收入情况看，城镇居民家庭可支配收入1978年只有334元，2011年达到21000多元；农村居民家庭人均纯收入1978年只有134元，2011年达到6900多元。不仅绝大多数家庭摆脱贫困进入到小康，还有越来越多的富裕家庭出现。人民群众的物质生活水平发生了翻天覆地的变化。大多数居民现在的物质生活水平是过去想都不敢想的。第二，社会政策建设取得进展，公共投入大幅度增加，为更好的保障和改善民生提供了有力支撑。
一是以防范居民当前和未来经济风险为核心、同时能够实现收入再分配的社会保障体系建设取得了长足进展。在社会救助方面，针对贫困群体的城乡居民最低生活保障制度已经实现了应保尽保，其他如医疗救助、教育援助以及廉租房等救助体系也不断推进。在社会保险方面，建立了包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险在内的五种社会保险制度。五种社会保险制度中，最重要的是养老和医疗。目前基本上实现了对各类人群在制度上的全覆盖。在养老保险方面，除城镇企业职工的养老保险、机关事业单位的退休金制度外，现在又有了新型农村养老保险制度以及针对城镇居民的养老保险。在医疗保障方面，我们现在有职工医保、新型农村合作医疗、城镇居民医保，这三项保障目前也基本上实现了对所有社会成员的全面覆盖。失业保险、工伤保险、生育保险等因为有些人不需要参加，只是针对特定群体，总体上实现了对目标人群的全覆盖。在社会福利方面，也取得了很大进展。老年福利、妇女儿童福利、残疾人福利等事业也在逐步推进。另外住房保障近年来也在大力推进。按照国务院部署，大规模启动了保障性住房建设。所有这些进展对于防范城乡居民当期和未来的风险，对实现收入再分配都发挥了重要作用。二是公共服务体制建设和改革全面推进。在教育领域，最大的进展是在义务教育阶段普及了免费的九年制义务教育；高等教育也从精英教育走向大众化。刚刚恢复高考的时候，每年大学招生数量只有30多万人，现在每年高校招生数量接近700万，研究生的招生数量也已经超过40多万。此外，高中教育、职业教育、学前教育等也都稳步发展。在医疗卫生领域，2009年3月，党中央国务院颁布了新的医改方案，经过三年多的努力，医药卫生体制改革取得了非常突出的成效。比如，过去很多人没有医保，经过几年的努力，目前已经实现了对所有社会成员制度上的全面覆盖。在公共卫生领域，确立了若干重大的公共卫生项目，很多项目都是免费向老百姓提供；基本药物制度全面推进；基层服务体系建设，主要是城市社区卫生服务体系和农村乡镇卫生院及村卫生室建设等，取得长足进展。公立医院改革也开始全面推进。在就业领域，这些年来一直实施积极的就业政策，实现了城乡劳动就业的整体稳定，而且就业质量不断提高。公共服务的强化对于调节收入分配，维护公民基本权益，改善国民生活质量，促进社会的平等和谐等发挥了非常重要的作用。三是公共财政对民生的投入这些年来有了大幅增长。比如财政对于教育的投入，前些年提出了财政性教育投入占GDP的比重要达到4%，但由于多方面的因素影响，一直没有达到这个目标。去年中央下定决心，要求2012年后各级财政用于教育的投入占GDP的比重一定要达到4%，从目前的情况看，实现这个目标没有问题。在医疗卫生领域，温总理和李克强副总理在医改初期就明确提出，三年医改新增财政投入一定要不低于8500亿，从实际投入情况看，这三年医改下来各级财政新增的投入超过了一万亿。我们做了一个简单的统计，从2007年到2011年，全国各级财政对教育、医疗卫生、社保、就业、住房保障这些核心领域的投入占GDP的比重由过去的5.47%迅速提升到7.94%，增长幅度高达45％以上。
第三，在日趋复杂的国内外环境下，我们保持了社会的总体稳定，社会不断进步和开放。针对社会全面转型，针对各种新问题、新矛盾的不断出现，民主和法制建设不断推进；在很多领域不断创新社会管理方式。从个人的生活角度看，公众择业和自由流动的空间越来越大，生活方式日趋多元化，社会更加宽容。
在看成绩的同时，也必须清醒认识到，当前及未来一个时期，我国在民生领域面临的挑战也非常突出。主要表现在三个方面。
第一，公众对民生的诉求开始全面转型。
主要表现之一是公众对生活的追求从过去主要追求衣食住行等基本物质生活的改善，转向既追求物质生活水平的进一步改善，又更加注重发展机会以及经济和社会权利的平等。换句话说，公众对民生问题的诉求在升级。公众对民生诉求的转型和升级是所有国家进入一定发展阶段都要面对的事情，是不以人的意志为转移的。另一个表现是公众对民生的诉求呈现更加复杂和多样化的特点。这些年，在经济增长的同时，社会也在发生分化，收入水平在分化，职业类型也在发生复杂的分化，新的阶层、新的职业不断出现。不同的人对民生的诉求是有差异的，比如中低收入群体关注如何提高收入，中等收入水平的人在希望进一步提高收入水平的同时，开始更多关注子女教育、自身发展机会等，高收入群体更关注财产安全和更稳定的投资机会。从国际经验来看，这些分化是正常的，也是绕不过去的。
第二，公共政策仍然存在很多矛盾和不足。
一是市场环境存在诸多不足，财富创造激励机制存在不少缺陷。比如在初次分配领域或者说市场竞争领域，各种形式的垄断、不公平竞争问题仍然大量存在，这里面有行政性垄断问题，有些领域、有些地方也存在官商勾结、利用权力“寻租”问题。不公平竞争导致的结果就是在一些领域等量要素的投入不能获得等量的收益。另外，各种形式的投机乃至腐败问题也大量存在。这些问题的存在，对财富创造的激励机制形成了非常大的负面影响，既让很多老百姓不满，也诱导了很多不劳而获的思想和行为，很多人整天想着如何一夜暴富。对财富的高度追求也导致很多价值观扭曲。二是收入分配领域矛盾突出。最突出的问题是收入差距更大，综合很多学者的研究结果，我国现在的基尼系数接近0.5，基本上是世界范围内收入差距最大的国家之一。同时，收入分配结构也很不合理。客观地说，所有国家都不可能做到在收入分配结果上完全均等，都有收入差距。从成熟市场经济国家情况来看，比较合理的分配结构是橄榄型的，也就是很富的人数和很穷的人数都很少，绝大部分人处在中间状态，就是两头小中间大。我国目前的收入分配结构不是橄榄型而是金字塔型，很富裕的阶层为数不多但很突出，同时，中低收入阶层非常庞大，这对社会稳定影响非常大，因为在这种结构中，大多数人有很强的挫折感。
收入分配领域的这些问题，既与市场不完善有关，同时，也与分配调节力度不足有很大关系。一方面，对高收入群体的税收调节不足。比如，很多研究结果证明，目前个人收入所得税基本上是以工薪阶层作为纳税主体，真正的反到纳税很少。主要是由于制度缺陷，漏税情况很普遍。另外，很多国家为了调整初次分配结构，都征收遗产税、不动产税包括房产税等税种，这些税种我们到现在还没有，对高收入群体税收调节明显不足。另一方面，我国社会保障制度体系也有明显不足，没有有效发挥对中低收入群体的保护作用。前面谈到，我们这些年取得的进展很大，但也有待进一步完善。主要问题是一些保障项目功能不强。比如，现在农民的新型养老保险最低标准才55块钱，55块钱按照目前的物价水平要保障农民的养老是远远不够的。另外，正常情况下的社会保障应该是富人多交税，然后以各种方式转移给低收入者，但现在我国相当一部分社会保障项目都存在着逆向转移支付问题。总体上，越是收入相对比较高并且稳定的人群，他们的社会保障水平越高，低收入、贫困群体的保障水平则很低。另外，特定群体的特定保障项目中也有逆向转移问题。比如新型农村合作医疗，由于筹资水平低，设定了较高的自付比率，导致最需要帮助的人由于没有能力支付自己需要掏钱的部分而看不了病。相反，那些有能力负担需要自付的部分的人，也就是农民中相对富裕的人能够得到国家的保障，这也形成了逆向转移支付。我们大致梳理了一下，几乎所有的社会保障项目中都或多或少有逆向转移支付特点，这是下一步改革中需要努力解决的问题。
三是公共服务体制存在着突出的缺陷。一方面，受多重因素主要是财政体系的影响，公共服务水平城乡之间差异比较大。我国的财政体制是分级所有，分灶吃饭，像教育、医疗卫生等公共服务主要靠地方，上级给予一定转移支付。由于财力差异，导致了城乡之间、区域之间的严重不均等。以教育为例，北京、上海的一些中小学至少从硬件上跟欧美国家的中小学没有什么差别了，到中西部看看，那里的教育条件还很差。除区域间不均等外，受投入方式影响，区域内不均等问题也非常突出。为什么择校问题愈演愈烈或者说屡禁不止，主要是我们的公共投入方式存在缺陷，往往把有限的资金投入到重点校、名校，导致区域内办学条件差距很大。另一方面，公共投入效率不高。我们这些年在公共服务方面花了很多钱，客观地评价一下，在有些领域确实有效率不高的问题。一些地方重高端、优质服务，忽视基本服务。同时，服务定价和费用分担机制不合理，没有充分让老百姓尤其是中低收入群体受益。还有一个值得关注的问题是，一些地区公共投入往往是重基本建设投入，忽视日常运行投入，导致公共投入不仅没有降低老百姓负担，反而增加老百姓负担。比如在医疗卫生领域，一些地方往往投巨额资金建设医院、添置设备，但不增加日常运转费用，导致的结果是，改善基础设施后增加的运行成本只能让消费者分担。
在公共服务领域，事业单位激励约束机制存在扭曲问题也值得高度关注。过去一段时间，我们对提供公共服务领域的事业单位简单套用企业改革的做法，鼓励他们创收挣钱，导致一些机构目标扭曲，公益性淡化。这些年我们在努力调整，但过去积累的矛盾和问题还没有得到真正扭转。
从当前情况看，公共服务领域还面临一个非常突出的问题，就是面对迅速推进的城市化和大规模人口流动，公共政策调整之后，导致过去的城乡二元结构正在演变为城市化的二元结构。过去我们很多政策是分城乡设计，在城乡人口不怎么流动的情况下问题不大。改革开放以后，大量农民进入到城市打工，但在这个过程中，相应的公共服务政策并没有同步进行调整。很多公共服务都还以户籍为基础提供。有户口的城市居民可以享受很多服务保障，没有户籍的流动人口与城市人干同样的活，做同样的事情，却享受不到相同的公共服务。需要清醒认识到，城市化的过程是不可逆的，进入到城市的新生代流动人口是不可能再回到农村去的。在这种背景下，一个社会中存在两种公共服务体制，不同的人享受不同的社会待遇，时间长了一定会出问题。
四是面对越来越复杂的社会运行方式以及利益群体分化，尚未形成有效的矛盾协调和处置机制。问题主要体现在以下几个方面：首先，法制建设仍需要全面强化。过去我们在很多领域无法可依，这些年我国法制建设进展很快，每年颁布很多法律法规，法制建设的体系框架已经形成了。现在是有法不依、违法不究、执法不严的问题突出。其次，面对日趋复杂的社会结构和组织方式，没有形成有效的利益协调机制。改革开放前，社会组织最基本的特征是以单位为基础，在城市每一个市民都属于某一个企事业单位，在农村每一个村民都属于某一个生产队。单位制有缺陷，也有好处。单位构成了政府和个人之间上情下达、下情上达的平台。改革开放以后，单位制逐步瓦解。在农村，联产承包责任制实施后，农民一家一户经营；在城市，一方面涌现出大量的非公经济，其本身就不具备社会管理职能，同时，公有制单位的社会管理功能也在弱化。单位制解体导致的结果是政府直接面对一个一个百姓，致使上情上达、下情上达都会出现障碍。如果加强社会管理，管理成本非常高，因为要管到一个具体的家庭、一个具体的人。如果弱化社会管理，基层社会就可能各种各样的混乱现象。这是下一步特别需要关注的问题。除了上述问题以外，当前民生领域的舆论引导也存在一些问题，比如理论界和学术界有很多不同的声音。这里面有忽视政府责任的市场原教旨主义观念，有人认为我们的市场化不够，应该在很多领域进一步完全推进市场化，政府什么都不要管，政府管的越少越好，这种过分迷信市场的市场原教旨主义的言论仍有很多；也有不切实际的让政府大包大揽的思潮。另外，各种媒体、广告充斥着对财富和奢华生活的过度渲染，容易导致不良的价值观和行为方式，过度刺激人们的物质欲望，同时加剧中低收入群体的焦虑和不满。在舆论宣传方面，也有很多东西需要我们认真反思。
第三，未来发展过程中一些新情况、新问题会对进一步改善民生形成新的挑战。
一是持续的城市化和人口流动的挑战。现在我们的城市化率超过了50%。未来10到20年，我们还会继续处于快速的城市化和人口流动过程中。如何顺应这种趋势，打破长期形成的二元体制，确实是一个很大挑战。因为很多社会政策的调整并不是一个简单的事情。
二是公众对各种民生诉求进一步提升的挑战。随着高等教育的大众化，随着进一步对外开放，再加上新媒体的发展尤其是互联网的发展，很多公众诉求还会进一步提升，相互之间的影响也会更突出，小的问题就可能会慢慢发酵甚至会引起很强烈的社会反应。
三是老龄化加速的挑战。受特殊人口政策的影响，我们国家未来将要经历人类历史上从来没有经历过的人口老龄化，这个挑战非常大。这既涉及到养老的钱从哪里来，还涉及养老服务的问题。比如未来老龄化人群越来越大，到底谁来为这些老龄人尤其是越来越多的高龄的、失能的老人提供生活照料，都是很现实的问题。还有随着老龄化的加速，整个公共政策设计当中，老人的利益和年轻人的利益、少年儿童的利益怎么平衡，有限的资金是更多地投入到养老保障领域、老年服务领域还是很更多地投入到教育领域，该如何取舍和权衡，都是需要认真研究解决的。
四是经济增速放缓的挑战。改革开放30多年，我们经历了经济的持续高速增长。从现在的情况看，未来继续保持9%、10%以上的高增长已经很难了，经济增长速度放缓不可避免。这样一来，财政收入增长也会受影响，但与此同时，老百姓的诉求却还会不断增长，政府服务能力可能跟不上，也会出现一些矛盾和问题。改善民生的战略调整及具体方式
在改善民生这个问题上，需要先强调几个基本原则。一是要准确把握民生领域真实诉求及其变化特征，合理应对。现在看民生领域的有些问题是老百姓追求物质生活的改善目标没有达到预期的，在有些领域，老百姓更关注的是平等问题。把握住问题的本质才能够有效应对。二是保障和改善民生一定要形成一个综合的支持系统。在改善民生问题上，政府既不能推卸责任，也不能大包大揽，更多的是通过制度的完善，充分调动个人、家庭、社会和各级政府的积极性，形成综合性的支持系统。三是解决民生问题的目标要与经济和社会发展阶段相适应，尤其要与经济发展水平相适应，否则很难持续下去。在民生问题上，尤其是政府的公共政策特别是公共服务和福利，只能做加法不能做减法，只要做减法必然会带来动荡，因此一定要循序渐进，与经济发展水平相适应。四是要注重法制化和规划化，民生问题尤其是政府提供的各种服务保障，不光要明确政府该提供什么，还要形成有效的方式和方法，并通过完善的法律和制度进行规范。
在改善民生问题的战略调整方面，我们认为可以从以下几个方面来把握。
第一，注重物质生活水平改善的同时，应当更加注重公平的社会环境建设。公平的社会环境建设包括两个方面，一要进一步推进公平的市场竞争环境建设，二要大力推进教育、医疗卫生、就业等基本公共服务公平，同时完善社会保障制度体系，为中低收入群体提供更多更好的发展机会。第二，进一步在进一步提升城乡居民收入水平的同时，重点完善收入分配格局，使改革和发展成果共享。在收入分配领域，十八大报告提出，要进一步提升城乡居民的收入水平，到2020年翻一番。很多百姓读了报告以后很受鼓舞。除了提高绝对收入水平以外，未来一个时期要重点解决收入分配领域的各种矛盾。初次分配注重公平竞争，同时，完善再分配体系，让广大人民群众共享改革成果。从我国目前的现实看，在收入分配领域，规范高收入群体的行为也是一个很重要的问题。最近一些年很多百姓对富裕群体不满，原因主要是对部分人收入合法性置疑，对其富裕后的不良行为不满。很多国家都有很多富人，为什么人家对富人的不满没有那么强烈，我觉得有两个重要因素，一是有一个好的市场环境，富人之所以能够致富是通过合法的手段，靠勤劳、创造取得的；二是很多人有了钱以后投资经济建设，发展带动更多就业机会，或者办很多公益事业，让老百姓受益，全社会受益。第三，在社会政策领域，加快推进制度的统一和管理的完善。随着工业化、城市化的推进，一定要逐步推进制度的统一，不可能长期按城乡分人群设计政策。其实，很多公共政策是技术活，而我们往往更多地注重战略和方向，在技术和管理层面还有很大的不足和缺陷，未来，需要在制度设计和管理的精细化方面下大力气。
第四，在公共投入方面要以增加投入为主，转向增加投入和提高效率、促进公平并重。目前我国公共财政用于民生支出的比例，与OECD国家等相比差距还是很大，还有进一步增加投入的空间。但在增加投入时，一定要突出重点，重点投入到涉及大多数人基本权益而且综合社会效益高的领域。要完善产品定价机制，哪些是免费提供给老百姓的，哪些需要个人少量分担，哪些按成本收费，这是要明确的。政府的投入也要跟公共产品的价格建立联动机制，确保公共投入能够转化为公众福利。还有就是要调整投入方式，整合保障和服务内容，解决分散投入、重复投入的问题。此外，要强化信息的公开，强化问责，规范资金流程，加强绩效评估。第五，在公共政策领域，一定要全面强化社会与公众参与。只要涉及到公众利益，一定要要让所有的利益相关者充分参与，否则，少数人随意决策，一些政策很容易走偏。要完善利益表达机制，重点是要培育社会组织。最近几年在社会组织建设方面，各级政府下了很大的力气，主要还是抓社区建设，比如城市里的居民委员会、社区组织，农村里的村民委员会等。其实，除了这些组织，发展各种公益性、互益性社会组织也很重要。社会组织发展了，可以通过组织方式协调群体内的利益诉求，并通过组织和规范方式表达；不同群体之间的利益关系的平衡与协调，也可以通过组织跟组织之间进行协商对话等规范方式解决，这样政府可以更多地利用法律手段进行调停，压力就不会这么大，很多矛盾也不会直接指向政府。另外，在实践证明有效的领域，可以采取授权的方式让公众进行集体自我决策、自我管理，调动公众的积极性。
除了战略层面要进行调整外，在保障和改善民生具体的方式方法方面，也有很多地方需要努力推进。
第一，要确定一个明确的改革和发展民生的路线图。现在民生领域面临很多问题和挑战，下一步到底重点发展什么，优先发展什么，到什么阶段达到什么目标，必须形成清晰的计划和详细的方案。另外要建立一个有效的协调机制，现在民生问题涉及到很多领域、很多部门，怎样建立更有效的协调机制也是下一步要重点研究解决的问题。
第二，要明确各种责任的承担主体和责任边界。民生涉及众多领域，涉及老百姓生活的方方面面，哪些是个人和家庭责任，哪些是国家责任，哪些需要共同分担，都要明确。比如在教育领域，义务教育阶段是政府的责任，要保证每个孩子都能上学，而且家长不用掏钱。高等教育就不一样了，由于大学教育直接跟个人未来的收益相关，虽然具有公益性、外部性，政府要承担一定的责任，但不能完全由政府承担，该交学费的还是要交一定的学费。在任何的特定领域都需要明确个人承担什么，国家承担什么，承担到什么水平。这里最核心的是对各种服务产品和产品属性的定价方式和分担方式进行严格的界定。
第三，要积极推进社会保障和公共服务的标准化和规范化。社会保障和公共服务涉及的是最基本的民生，是政府责任的重点。在社会保障和公共服务方面，我觉得很欠缺的就是标准化，在很多领域由于没有标准化，往往是地方有多大能力办多少事。有些地方搞了所谓的标准化，往往只设定一个最低标准，没有最高标准。国际上通行的做法是，公共服务既要设定最低标准也要设定最高标准，这是实现均等化的基本前提条件。规范化的问题就是规范服务的流程，使各种服务有规可依。
为进一步完善公共服务，要进一步完善对事业单位的改革。事业单位是公共服务的提供主体，学校、医院、科研院所包括各类文化机构的运行方式直接决定了服务的质量和水平。这些年我们对事业单位改革做了很多探索，但从实际情况看，很多改革还需要深化。在事业单位的问题上我想强调两点。一是分类要进一步细化，事业单位的差异性、复杂性远远超过企业。比如涉及到教育、医疗卫生、科研、文化机构等，不同的行业之间差距很大。同一个行业里面不同类型机构的差距也很大，比如教育有义务教育、学前教育、职业教育、大学教育等，医疗卫生领域有公共卫生机构、基本医疗服务机构和高端服务机构等，彼此间运行规律差距也很大。很难用一个简单的方式对事业单位进行组织和管理。最近对事业单位改革的分类改革思路，是按公益性划分为公益一类，公益二类，其余一部分推向市场，一部分要回归政府。这个大方向是对的，但具体操作过程中还应该进一步细化。从其他国家的经验来看，公共服务机构往往是一所一法，一类机构一套特定法规，搞得非常细，经验值得我们学习。二是要进一步完善激励和约束机制。这里面的核心是要避免利益目标冲突。比如医疗卫生领域，如果政府不给医院投入，让他面向市场挣钱，而且医生的工资跟服务收入挂钩，那么医生一定会开大处方、大检查。在这种激励机制下，老百姓的利益就得不到保障。教育、科研等领域也存在同样的问题。因此，怎样避免利益目标冲突是最关键、最核心的问题。要通过有效的制度设计，鼓励事业单位通过很好提供良好公益服务获得好的待遇，说到底，是把国家利益、社会利益和事业单位及职工利益统一起来。
第四，要理顺不同层级政府间的责任关系。核心是理顺决策、投入、执行和监督四个方面的责任。一是要强化中央政府的决策和规划责任。二是要进一步明确执行责任，明确哪些由高层级政府执行，哪些由低层级政府特别是基层政府执行，或哪些需不同层级政府共同执行。三是要结合执行责任，改革和完善投入责任。核心是要改革财政体制，完善转移支付，均等化财力。四是要进一步强化高层级政府对地方各种民生问题尤其是各种公共服务落实情况的监督责任。
第五，要建立健全评价与问责机制。现在很多评价与问责主要靠政府系统自我评价，未来应当积极发展社会力量，逐步建立第三方独立评估机构。对不合理行为，一定要通过严格的法律法规，强化问责。
第六，要强调完善试点。有些问题要鼓励地方先行先试，但是必须强化中央对地方试点的宏观指导和监督。另外要注重多方案的比较，搞试点的时候多拿出几个方案比较。试点要立足于试错，过去在一些领域搞试点，老是强调试点只许成功不许失败，这是有问题。试点的最重要功能是发现问题，完善方案。另外，在民生领域中有很多问题需要综合性试点，搞单项推进式的改革现在看来是有问题的。
第七，要完善民生领域的舆论引导和应对。一定要处理好大众诉求的倾向和专业化决策的关系，尤其是互联网时代，一定要避免一些领域过分受到舆论的影响。另外，在民生领域，不同群体有不同诉求，也建立公开透明的表达机制，求同存异。
第八，要加强理论和政策研究。在社会领域、民生领域中，在很多具体的理论以及实施方式问题上，学术界争议分歧还很多，所以加强理论和政策研究非常重要。
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