巴塞尔III框架下的商业银行监管_强监管下的商业银行
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巴塞尔III框架下的商业银行监管
2008年金融危机的爆发使全球金融体系呈现出极大的风险性和脆弱性，给全球银行业带来巨大冲击，也反映出“巴塞尔协议II”的诸多不足，其提出的三大支柱（充足资本、监督检查和市场纪律）并没有在阻止全球性金融危机蔓延中发挥有效作用。
针对巴塞尔协议I、II留给了银行通过在表内外转换不同风险权重资本的空间，滋长和加剧监管资本“套利”，新巴塞尔协议提高了资本充足率。除主要侧重于第一支柱的改革外，巴塞尔协议III在第二和第三支柱上也有所调整。新规则仍以资本监管为主，同时引入流动性监管标准，又通过对系统重要性银行实行特殊的监管，将微观审慎方法与宏观审慎监管结合起来以提高银行业应对来自金融和经济压力冲击的能力和吸收损失的能力，防范金融危机的爆发。为了提升金融系统的稳健性、防范危机的重演，全球金融监管改革随着全球银行业的资本新规——《巴塞尔协议III》（以下简称“巴塞尔III”）的出台拉开序幕。
这次全球范围金融监管改革的力度很强，与其说是对原有监管的进一步完善，不如说是对金融危机的补救和未来防范。改革范围涉及全球金融监管的各个方面：在微观层面上涉及杠杆率制度、流动性标准、资本监管改革和提升单家金融机构稳健性等；在宏观层面上涉及建立宏观审慎监管制度、逆周期监管、强化对系统重要性金融机构监管、以及深化跨国金融监管合作。“巴塞尔III”的通过是近几十年来针对银行监管领域的最大规模改革，核心内容在于提高全球银行业的最低资本监管标准，它既是基于单一银行层面的风险管理框架，又是基于银行系统层面的风险管理框架。
一、“巴塞尔III”的内容
从内容上看，“巴塞尔III”在银行资本构成、资产质量、资本充足率以及流动性指标等方面都大幅度提升了监管要求。具体表现在：
（一）强化资本工具吸收损失的能力，提高资本充足率监管标准
“巴塞尔III”中将资本工具分为两类，一级资本指能够在持续经营的条件下吸收损失的资本，包括普通股（含留存收益）、其他一级资本；二级资本要求在银行破产清算条件下吸收损失；同时取消了专门用于抵御市场风险的三级资本。同时要求一级资本充足率下线提高至6%，“核心”一级资本（普通股）占银行风险资产的下限提高至4.5%，再加上2.5%具有同等质量的储存缓冲资本1。总资本也要增设总额不得低于银行风险资产的2.5%的“资本防护缓冲资金”。也就是说，新协议要求“核心”一级资本、一级资本、总资本充足率分别提升至7.0%、8.5%和10.5%。
（二）建立逆周期资本监管框架
“巴塞尔III”提出了0~2.5%的逆周期资本缓冲(countercyclical capital buffer)作为备选工具的要求。逆周期缓冲只能由普通股构成，其0~2.5%的比例则取决于各国经济状 1 留存缓冲是为了确保银行维持一个恰当的资本缓冲区，银行在金融和经济紧张时期把资本缓冲抽出，用来吸收或有损失。况。逆周期资本缓冲主要针对经济体中信贷的高速扩张，即逆周期资本监管要求在经济上升时期提高对银行的资本要求，增加超额资本储备，用于在经济衰退时期弥补损失，从而保证商业银行能够持续达到最低资本要求，维持正常的信贷能力。该要求有助于降低银行体系发生严重危机的概率，降低经济周期性波动幅度，对于增强银行系统的弹性、促使银行做前瞻性资本准备以及建立压力下的资本缓冲、进而达到银行系统在信贷过度增长周期中的宏观审慎目标有着重要的意义。
逆周期资本监管整体框架包括相互联系的四个模块：（1）缓解最低资本要求的周期性波动：专注于模型风险中违约可能性的长期校准，必要时可以加入第二支柱中涉及的外部监管;（2）建立前瞻性的贷款损失拨备制度，即建立基于银行现有组合的预期损失的前瞻性资本计提;（3）建立留存超额资本（conservation buffer）：提出高于最低资本要求的目标比例，在正常时期银行应达到该目标比例，从而促使银行强化内部资本积累;（4）建立与借贷过快增长挂钩的逆周期超额资本(countercyclical buffer)：建立与信贷指标挂钩的超额资本要求，在贷款过快增长时期增加资本积累，在贷款下降时期资本要求也下降，进而弱化银行体系固有的亲经济周期特性。
（三）首次引入杠杆率监管标准
“巴塞尔III”提出的杠杆比率是指合格资本与总风险暴露的比率，以季度为计算周期，取季内每月杠杆比率的平均值，适用于全球银行业的3%的最低杠杆比率（即银行总资产不能超过一级资本的33倍），以及100%的流动杠杆比率和净稳定资金来源比例要求。杠杆率的计算方法相对简单，分子采用普通股或一级资本，分母采用表内外所有风险暴露。
实施杠杆率监管可以缓释不稳定的去杠杆化带来的风险，并且采用简单的总量指标降低实施成本。该要求作为风险资本比例的补充指标，对资本充足率作了进一步补充。
（四）在流动性风险监管标准中引入两项新的监管指标：LCR和NSFR “巴塞尔III”针对短期流动性风险监管引入流动性覆盖率（Liquidity Coverage Ratio,LCR）的监管要求，用以衡量短期（30日内）压力情景下的银行流动性状况，提高短期应对流动性中断的弹性。
流动性覆盖率 = 高流动性资产储备2/ 未来30日的资金净流出量 100% 与此同时，针对中长期流动性风险还提出净稳定融资比率（Net Stable Funding Ratio, NSFR）的监管要求，鼓励银行减少资产负债的期限错配，多用稳定的资金来源支持资产业务。所谓高质量流动性资产是指以很小的成本就可以迅速地转换为现金的资产，一般包括现金、政府债券、中央银行票据、存放央行超额准备金等，甚至可以包括高评级公司债券、抵押债券等。现金流出量以模型计量的资金流出为基础，具体包括稳定的和较稳定存款、无担保的零售资金、以及有担保的资金流出。净稳定融资比率 = 银行可用的稳定资金来源3 / 业务所需的稳定资金来源 100% LCR与NSFR两个监管指标是加强流动性风险管理的核心指标，具有相互独立但互补的流动性功能。
（五）对系统重要性银行的特别资本要求
系统重要性银行或机构是指业务规模较大、业务复杂程度较高、发生重大风险事件或经营失败会对整个银行体系带来系统性风险的银行。新协议对系统重要性银行提出额外的资本要求，要求这种附加资本充足率要求为1%，这一附加资本可以由非核心一级资本来承担。
二、巴塞尔协议III对全球银行业的影响
由于各国银行业发展程度的差异，新协议将对不同国家或地区的银行业产生不同程度的冲击。在短期内，巴塞尔协议III对我国的影响不大，对欧洲和美国银行业具有较大的影响，但在未来长期对我国影响也将很大。监管当局按资金来源的性质和稳定性设定五档系数（100%、85%、70%、50%、0%），系数的设定考虑存款是否加入存款保险体系、银行是否与存款客户有稳定业务联系、存款属于批发还是零售等。可提供的稳定性资金=全部一级资本和二级资本+全部未包含在二级资本中且到期超过一年的优先股+全部的一年期以上负债+85%稳定的短期零售和小企业资金+70%较稳定的零售和小企业融资+50%无抵押的批发融资。业务所需的稳定资金包括：现金、期限不超过一年的有价证券、期限不超过一年的金融机构贷款+无产权负担的可交易的国家债券、央行债券等，AA级及以上信用级别的无风险债券+黄金、流通股、期限超过一年的AA至A级公司债券、50%期限不超过一年的非金融机构贷款+85%零售贷款+全部其他贷款等。
（一）巴塞尔协议III对欧洲银行业的影响
根据Harle et al.（2010）4对欧洲45家最大规模银行的估算，如果以2010年中期报表为基数，到2019年欧洲银行业将需要增加1.1万亿欧元的一级资本，1.3亿欧元的短期流动性资产，2.3亿欧元的长期融资。如果按50%留存赢余分配率和3%的名义年增长率计算，到2019年欧洲银行业将需要增加1.2万亿欧元的一级资本，1.7亿欧元的短期流动性资产，3.4万亿欧元的长期融资。要弥补这些资本或资产的缺口，银行的盈利能力将受到极大的挑战。当其它条件不变，巴塞尔协议III将使欧洲银行业的净资产收益率下降4%。
（二）巴塞尔协议III对美国银行业的影响
由于经过多方注资，美国银行业在短期内资本充足率较高5，但长期内他们也将面临着资本短缺和盈利能力下降。考虑到巴塞尔协议III对扣除项的新标准和未来银行加权风险资本的增长，以2010年中期报表为基数，到2019年美国银行业将需要补充0.87万亿美元的一级资本，0.8万亿美元的短期流动性资产，3.2万亿美元的长期融资。当其它条件不变，巴塞尔协议III将使美国银行业的净资产收益率下降3%。Harle,Luders, Pepanides,Pfetsch, Poppensieker, and Stegemann, Basel III and European banking: its impact, how banks might respond, and the challenges of implementation, McKinsey,2010,11.5 根据2010年第二季度财务报告计算，以普通权益一级资本充足率为例，全美银行业中位数为8.9%，超过了巴塞尔协议III的7%最低标准要求。
（三）巴塞尔协议III对中国银行业的影响
根据中国银监会披露的资料，截至2010年三季度末，我国商业银行加权平均资本充足率为11.6%，加权平均核心资本充足率为9.5%。然而按照巴塞尔协议III要求计算资本扣除项，17家上市银行中则有5家未达到巴塞尔协议III标准要求，这5家未达标的银行在2010年累计资本缺口为949亿元。总体上来讲，在短期内中国银行业的一级资本缺口并不大。然而，我国商业银行近年来资产和负债平均增长率约为25%，以此为参照，我们按资本和加权风险资产增长率为20%的保守数据计算，到2019年中国银行业资本缺口为10.86万亿元，大约折合1.65万亿美元的一级资本。
三、中国版的新巴塞尔协议
2012年6月中国银监会发布了《商业银行资本管理办法（试行）》（简称《资本办法》），该办法相当于“巴塞尔III”在中国的执行，它于2013年1月1日起开始实施，并要求商业银行于2018年年底前全面达标。
《资本办法》在资本定义及标准等方面都既涵盖了“巴塞尔II”的资本监管体系，又保持与“巴塞尔III”一致。其规定了商业银行资本充足率监管的四个层次：第一层次为最低资本要求，要求核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为（缓冲）储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0-2.5%；第三层次为系统重要银行附加1%的资本要求；第四层次为根据单家银行的风险状况提出的第二支柱资本要求。根据《资本办法》，我国大型和中小型银行的资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%。《资本办法》的实施对我国商业银行的影响主要有以下几点：
1、抑制信贷规模的粗放型扩张，推进商业银行战略性转型，将引发商业银行盈利模式和管理模式的深刻变革。
2、促进商业银行建立全面风险管理体系，加强公司治理和信息披露。
3、引导商业银行增加和改善对实体经济的金融服务。
四、国际银行监管——以欧洲统一银行监管为例
自金融危机爆发以来，欧洲银行业一度陷入恐慌。由于大多数是混业经营，欧洲银行普遍存在着资本充足率紧张的局面，“巴塞尔III”对于仍处在主权债务危机阴影之中的欧洲银行业的影响尤为明显。
为此，欧洲单一监管机构（SSM）的提出是欧盟应对金融危机，解救问题银行，以及改革银行监管体系的积极举措。新的银行监管体系将于2014年3月1日建成并启动。SSM协议是欧洲在迈向建立单一银行业监管机构方面取得的重大进展，是迈向未来成立欧洲银行联盟的重要一步，也将是克服欧洲主权债务危机的有效对策。
SSM提出的目标主要有三个：一是打破成员国的国家主权和银行债务之间的关联，防止银行体系内部的危机跨国蔓延，对打破“国家和银行间的恶性循环”至为关键；二是重建金融体系的可信度，保证银行为社会和实体经济服务；三是统一的银行监管体系能够弥补成员国对本国银行监管过于宽松等不足，防止个别金融机构的危机产生多米诺效应进而波及其他成员国，保障欧洲金融业整体不受拖累。SSM启动后，欧元区的6000家银行将由欧洲中央银行进行统一监管，同时也为使用欧元区就是基金注资困难银行扫清障碍。
SSM的监管要求再一次印证了“巴塞尔III”体现出的当今全球金融业监管的发展趋势，其重要意义主要表现在以下几个方面。
首先，SSM协议在于从根本上应对欧元区的主权债务危机。欧洲的银行体系是欧洲主权债务危机的核心，而欧洲银行体系的根本问题在于资本不足。在2008年到2009年金融危机发生时，欧洲没有及时对银行进行再融资，注入资本，同时做出大规模的公共部门压力测试来向市场显示银行界的稳健程度。因而当银行资本缺口已经无法应对时，成员国发放大量主权债务来转移银行系统性风险，最终导致了愈演愈烈的欧洲主权债务危机。SSM的建立将割断国家主权和银行债务之间的联系，从根源上遏制欧元区债务危机的进一步深化。
其次，SSM的建立为欧洲稳定机制（ESM）迅速有效发挥作用扫清障碍。欧洲稳定机制于2012年10月8日正式成立，其主要任务是为欧盟成员国提供金融救助，以提高欧元区应对主权债务危机的能力。欧元区国家将按照欧洲央行实收资本原则，对欧洲稳定机制贡献出资，构成欧元区救市基金。欧洲稳定机制的欧元区救市基金有三项功能：
一、购买面临严重金融危机的成员国的国债；
二、为重债成员国提供贷款，由其向出现问题的银行进行注资；
三、将来有可能直接为成员国的问题银行进行注资。因此，要使用欧元救市基金向问题银行注资，必须要同时对问题银行进行监管，才能够对资金的使用方向有所掌控，从而达到预期救助目标。实行单一监管以后，各国银行将直接受欧洲央行监管，为 9 ESM的执行在制度上提供了保障。
第三，SSM的建立是未来成立欧洲银行联盟的第一步。面对欧债形势的不断恶化，关于改革欧洲银行监管方式、建立欧洲银行联盟的呼声日益高涨。在这样的背景下，欧洲委员会于2012年6月12日提出了银行联盟（Banking Union）的构想，主要目的是为17个欧洲成员国建立相互担保的银行存款体系，从而欧盟可以对各国银行进行直接救助或资本重整。欧委会认为银行联盟可以增强现行的欧洲经济和货币联盟的组织架构，甚至可以改善欧洲银行业陷入衰退和欧洲各国政府超额发放贷款的混乱局势。具体来说，银行联盟主要包括三个内容：构建一体化银行业监管体系，统一欧洲存款保险制度，建立欧盟银行风险处臵基金。其中，欧元区统一的银行业监管将推动金融一体化，因此具有最重要的意义。
第四，SSM银行统一监管标准将反映欧洲对国际监管标准巴塞尔III的执行。欧洲委员会在2011年7月20日发布了一个草拟的立法提案，该提案包括资本要求指令（CRD）和资本要求规则（CRR，含规则1,2,3），合称“CRD IV”。该提案是对资本要求指令的第三次修改，被广泛认为是巴塞尔III在欧洲的实行，也是欧洲委员会应对金融危机的不可或缺的举措。CRD IV在重复了巴塞尔III的核心要求之外，还包含了一些额外的细节要求。SSM的统一监管标准将与CRD IV共同反映欧元区对巴塞尔III的执行。
五、“巴塞尔III”体现出的国际监管发展趋势
“巴塞尔III”的出台体现出金融危机后全球金融业监管的五个发展趋势：
（一）进一步强化资本约束，重视资本质量
新的监管要求主要集中体现在商业银行资本的数量和质量上，促使商业银行改变以往的过度投机行为，提高商业银行抵御系统性风险的能力，缓解经济周期对银行造成的冲击。
（二）更加强调银行信息的透明度以及及时披露
提高商业银行的信息透明度对于缓解金融产品交易中的信息不对称有着非常重要的作用，使投资者可以充分了解投资风险，避免金融系统中风险的过度扩大。
（三）促使银行更多为实体经济提供金融服务
在后危机时代，商业银行应该更加重视金融产品的实体经济基础，使金融创新立足于满足实体经济的有效需求，更多地回归经济基本面。切实推动货币资本向产业资本的转化，并最终推动实体经济的发展。
（四）要求加强逆周期金融监管
本次金融危机表明，单个金融机构稳健并不必然等于整个金融体系的稳健。在传统的微观审慎监管的基础上加入宏观审慎监管是本次金融危机后国际金融监管改革的共识，而逆周期监管则是宏观审慎监管的核心内容。各国金融监管层面普遍认同应建立逆周期的金融监管机制以缓解金融体系的顺周期性。
（五）更加重视及强化政府在金融监管中的作用
金融危机暴露出金融市场自身存在的不足，过度信赖市场自我完善和调节最终将使风险积聚而导致危机爆发。各国政府在此次金融危机之后也意识到市场的不足，开始强化政府在金融监管中的作用。
（六）国际金融监管标准趋于一致
“巴塞尔III”为全球金融监管设定了统一的最低标准，要求各国在协议规定的执行日期内各自制定出相应的规则。
六、对我国商业银行的几点建议
“巴塞尔III”的提出以及《资本办法》的实施，对于我国商业银行的经营模式、盈利结构和核心竞争力的提升会产生重大影响。
首先，我国银行业应该努力拓宽融资渠道，以满足业务扩张的需要。尽管从数据上看，国内大、中、小各类商业银行的平均一级资本充足率和资本充足率均已满足新监管标准，短期内不存在明显压力。然而银行业的稳定性，一方面要取决于银行帐面上的资本充足率，但更重要的是银行有没有一个强有力的资本补充渠道和机制。国内各主要银行均为资本消耗型银行，表内业务占其业务的大部分，因此拓宽再融资渠道是首要任务。
其次，推进我国商业银行业务转型，转变盈利模式。我国商业银行到目前为止仍维持着存贷差为主的盈利模式，存在过度依赖信贷规模高速增长的问题。新规中对资本集体要求和杠杆率要 12 求提出了更严格的标准，这将大大抑制商业银行的信贷扩张冲动。因此我国各商业银行应该推进银行业务转型，大力发展创新中间业务，促进盈利模式的转变。
最后，在目前传统行业信贷需求不足的情况下，我国商业银行可增加对国家重点发展的新兴产业领域，如新能源、节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造等七大产业的信贷支持。以国开行为例，应继续积极配合国家宏观经济调整政策，进一步发挥开发性金融“顺境隐于市，逆境托举市”的逆经济周期调节功能。
对国开行来说，在完成商业化改制之后，随着巴塞尔协议Ⅲ的实施，有两个冲击特别值得注意：
一、债信不确定性问题
作为经国务院批准设立的政策性金融机构，自1994年成立以来，国开行发行的债券一直享有政策性金融债地位，风险权重为0%，商业银行、保险公司等机构投资开行金融债不受投资集中度限制。商业化改造之后，开行债的债信评级出现了不确定性。如果将开行债定位为普通商业银行债，一方面，开行债券风险权重由0%上升到20%；另一方面，开行债会受到授信集中度约束。这不但关系到开行自身的生存也影响整个金融体系的稳定。
作为债券型银行，截至2008年末，开行发行的债券存量占到开行总资产的72%；作为我国重要的政策性银行，开行债券余额占到政策性金融债的74%左右，占除央票外的整个债券市场份额的27%左右。
如果取消债信支持，开行筹资成本约上升50-60个基点，未来五年收益累计减少约600亿元，ROA、ROE等指标将大幅下降。盈利能力的减弱将进一步弱化资本积累能力，从而使可持续发展能力受损；新债券成本上升造成老债券贬值，按3.2万亿存量计算，市值每下降1%，将使投资者遭受320亿元的浮亏，容易导致金融市场恐慌；债券风险权重上升到20%，投资开行新发行的债券将每年占用商业银行资本约200亿元，银行资本金补充压力增大，可能引发股市波动；受到授信集中度约束，我国全部商业银行的资本总量所能支持的对开行债的授信仅为7000亿元左右，未来5年开行每年债券发行量将达到8000-9000亿元，即使所有商业银行和保险机构均按上限对开行授信，额度也会在1-2年内耗尽，一旦开行债券发行出现困难，资金链断裂，会造成金融机构交叉违约，形成系统性风险。
事实上，由于受到债信不确定性的影响，开行2010年发行的5年期债券收益率已经高出其他政策性金融债10个基点。
二、长期资本充足率缺口
由于受到盈利水平下降的影响，如果没有外部注资，开行将在长期面临资本缺口的增加。
假设开行2010-2015年间维持13%的资产增速，在现有资本结构、盈利水平和利润分配机制不变并维持10%目标资本充足率的情况下，根据初步测算，将会产生约1400亿元的资本缺口。
由于国开行属于系统重要性银行，且作为服务于国家战略的债券型开发银行在我国经济发展中的作用举足轻重，所以在监管中要考虑到这些特殊性，不能完全采取一刀切的监管标准，而应当实行有差别化的监管。例如，针对普通商业银行的存贷比、贷款集中度等监管指标，对国开行来说并不适用。
从世界范围来看，美国、韩国、日本等国家对债券型、政策性银行在监管方面也进行了特殊考虑。开发性金融机构通常在债信问题上得到政府支持，而且享有差异化的监管标准。
开行会同麦肯锡工作组进行了国际债权银行对标研究，利用Bankscope数据库从全球约3万家银行选出16家债券银行，按如下标准选择国际对标银行：
（1）债券融资占负债比例高于30%；（2）资产超过900亿美元；（3）业务特点与国家开发银行可比性较高。
研究结果表明：第一，无论是否采用商业化运营模式，大部分承担开发性任务的债权银行往往能够享受来自政府的显性或隐性支持，从而获得很高债信评级。这些支持包括：（1）政府通过立法的形式直接向承担开发性任务的债权银行提供担保；（2）政府对这些机构开展的开发性任务给予税收、资金来源或风险分担等方面的支持，并在这些机构陷入财务危机时承担最终贷款人的角色；（3）政府明确机构持有的开发性银行债风险权重为0%，如德国复兴银行KFW、巴西国家发展银行BNDES、荷兰银行BNG，或是给予优惠的风险权重安排，如美国农业信贷银行FCS。对于商业化转型的政策性银行，政府会确定一个较长的过渡期（一般为5-7年），并明确在过渡期内保持零风险权重的优惠政策，如日本政策投资银行DBJ和韩国产业银行KDB等。尤其值得注意的是，目前仍处在转型过程中的DBJ，由于政府无法缺失其承担开发性任务的重要作用，原先转型为完全私有化商业银行的计划搁臵，预期将转型为国有控股的政策性银行，并继续给予零风险权重的优惠政策。第二，对债券银行的其他监管体现出差 15 异化的特点。包括：（1）单独立法监管。例如KFW、DBJ、FCS等，都由所在国政府进行单独立法监管，根据这些机构的特殊性质制定专门的监管指标。且同我国相比，这些国家更强调市场的监管作用，监管标准相对宽松。（2）赋予政府类项目贷款较低的风险权重。对于政府类项目的贷款，往往都会采用政府担保或市政债券（政府发行，银行持有）的方式来有效降低这类贷款的风险权重，使得这些银行能够在低权益资产比例的情况下实现高资本充足率。
参考国际案例，开行应当从以下几方面着手来化解自己面临的两大冲击：
第一，维持国有控股，坚持中长期债券型、政策性、开发性银行的定位，争取保持债信政策的连续性，在发展中解决债信问题。第二，加强与监管机构的沟通，争取单独立法监管，使开行债券区别于商业银行债券，并赋予特殊政府类项目贷款零风险权重、豁免政府类项目贷款集中度。第三，扩大债券发行渠道，借鉴欧洲经验，推动全覆盖债券立法，实现从机构信用赋予向资产信用赋予的过渡转型。第四，多渠道解决资本补充问题。在短期不上市的前提下，加强与股东的沟通，争取股东在降低分红比例和注资等方面的继续支持；在不影响纯国有股份和市场对开行特殊地位认知的前提下，引进社保等国有战略投资者；加强风险缓释工具创新研究，减少资本占用。
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