关于优化民营中小企业参与公平竞争法制环境的调查与思考_民营企业法律环境分析
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关于优化民营中小企业参与公平竞争法制环境的调查与思考
吴家曦 高剑明 胡善根
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大”的指导方针，这对于支持民营中小企业发展，优化中小企业参与公平竞争的法制环境，具有很强的针对性和现实指导意义。为认真贯彻党的十六届三中全会精神，最近，省中小企业局组织力量，先后深入杭州、温州、金华、衢州、湖州、台州等19个市、县（市、区），采取听取基层介绍、与企业座谈、到企业实地考察、问卷调查和个案分析等方法，就优化民营中小企业参与公平竞争的法制环境，维护民营中小企业合法权益，支持民营中小企业发展的问题，进行了专题调研。
一、扫描促进中小企业发展轨迹：中小企业的重要作用是赢得法律地位的推动力
改革开放以来，特别是邓小平同志南巡讲话以来，我省以乡镇企业为主的民营中小企业不但发展迅猛，而且在国民经济和社会发展中越来越显示出不可替代的作用。
一是量大面广，已成为扩大社会就业的主渠道。到2002年底，我省以乡镇企业为主体的中小企业达到107万家，涉及到纺织、化纤、机械、电子、医药等10多个行业门类，累计吸纳就业人员993.64万人，比上年增长6.9%，其中，近3年吸纳城乡就业人员125万人，平均每年增加40多万人，为缓解社会就业压力，保持社会稳定，作出了突出贡献。
二是经济总量大，已成为全省工业经济的主要支柱。到2002年底，中小 1 企业工业产值比1997年翻了近一番，实现利润958亿元，税金538亿元，比1997年分别增长了1.27倍和1.22倍。工业增加值17005亿元，占全省工业经济增加值的比重，由1997年的80%上升到2002年的88.24%。工业产值超300亿元的县（市、区）达到了20个。
三是统筹效益显著，已成为解决“三农”问题的主要途径。80年代以来，我省民营中小企业用于支农资金达到180多亿元，投资农业产业化经营的达到100多亿元。各类农产品加工企业28万多家，年创产值4330亿元，带动了农民致富。省级农产品加工园区25个，带动和连接农户68.8万户。2002年，农村居民人均收入为4940元，比2001年增长7.8%，其中来自非农产业收入占71.2%，来自民营中小企业的收入占51%。通过发展民营中小企业，已涌现一批经济强县、经济强镇和文明致富的社会主义现代化新农村，促进了城乡经济社会的统筹发展。
四是块状经济明显，已成为展示我省新型工业化水平的主要“窗口”。通过产业结构调整，已形成了一批主导产业突出、基础设施配套、综合效益明显、带动辐射功能强的块状型工业园区。经10个省级部门联合考核命名的年销售收入10亿元以上的134个省级乡镇工业专业区，集聚了14.3万多家民营中小企业，并创工业总产值3646亿元，出口交货值443亿元，实交税金71.36亿元，成为我省工业经济新的增长点和展示我省新型工业化发展水平的一道亮丽的风景线。
浙江民营中小企业的发展轨迹表明，中小企业已经是我省乃至全国国民经济的重要组成部分和扩大社会就业，保持社会稳定，加快全面小康社会建设的重要力量。正是由于中小企业的迅猛发展和在推动国民经济和社会发展 2 中所发挥的重要作用，引起了全国人大和省人大的重视。全国人大常委会，经过三年多的努力，终于在2002年出台了《中小企业促进法》，弥补了我国促进中小企业发展的法律空缺，为各种所有制中小企业发展奠定了法律地位。同时也引起了省人大和省政府的关注，已将制定《浙江省中小企业促进条例》列入了省人大立法计划。
二、综观民营中小企业参与市场竞争的法制环境：“六大障碍”仍制约着民营中小企业发展壮大
在调查中普遍反映，民营中小企业虽然在推动经济社会全面发展中发挥了重要作用，但中小企业还面临着许多不公平、受歧视的问题，在市场竞争中仍然处于弱势地位，还存在着六大障碍：
（一）融资贷款受歧视。这是制约中小企业发展的第一难题。据对362家企业专项调查，有45.7%的企业认为制约民营中小企业发展的主要障碍是“融资困难”，有66.4%的企业认为获得金融机构的贷款很不容易，其中，50%的小企业反映贷款难、手续繁、归还期限短。与其雄居经济半壁江山的地位极不相称。除民营中小企业自身原因外，其重要原因：（1）一些银行将初创型的民营中小企业列为“慎贷”对象。尤其是小企业到银行贷款，环节多、门槛高、时间长，加之机器设备很难抵押，即使找到担保单位，银行也不愿和不敢给小企业贷款。因不能落实贷款抵押而发生拒贷的有32.3%；因不能落实贷款担保而拒贷的有23.8%。（2）银行怕担风险，由于银行实行贷款零风险和贷款决策失误责任追究制度，信贷员给中小企业放贷有后顾之忧。（3）缺少与中小企业发展相匹配的中小金融机构。（4）融资担保体系不健全。如我省125家担保机构，独立承担担保风险的有85家，占68%，银行一般只承 3 担30%左右的风险。对担保机构的风险补偿和控制机制也未建立，全省仅27家担保机构获得政府补偿，但补偿资金也十分有限。而美国联邦政府与全美700多家商业银行合作，为小企业提供了直接贷款、特别贷款、担保贷款等三种形式的贷款渠道，并授权小企业管理局可直接为小企业提供15万美元以内的贷款。
（二）发展用地无保障。目前，土地问题成了制约民营中小企业发展的一大“瓶颈”。目前，许多地方招商引资措施是越大的企业报批土地越容易，地价越低。如某市提出世界500强企业来投资，可以低价出让土地。投资5000万美元，土地价格4万元/亩，投资2000万美元，土地价格6万元/亩，而对民营中小企业不仅没有什么扶持优惠措施，而且审批企业发展用地非常难。有一个县的一家企业为了扩大生产，化了8年时间，求了有关政府部门几十次，花了大量精力，才争取到一块地。有一家企业因在当地征不到10亩地而被迫迁到上海。主要原因：（1）中小企业用地未被纳入法规。不管老的还是新的土地管理法，都强调了乡镇村公共设施、公益事业用地和农村集体组织用地问题，而对民营中小企业经营用地问题只字未提，导致民营中小企业用地特别困难。（2）非生产性用地过多，挤占了民营中小企业发展用地指标。许多地方反映，土地指标70%被房地产商占去了，3年都开发不完，真正用于工业用地的不到20%。（3）有的政府片面追求“以地生财”，认为“经营城市就是经营土地，经营土地就是经营房地产；城市竞争就是地价竞争”，随意“出让”、“批租”国有土地，有的甚至做起了买卖土地的“官市”，把推进城镇化与工业化对立起来。
（三）税收规定不合理。改革开放以来，国家出台了一系列税收优惠政 4 策，但民营中小企业难以享受到这些税收优惠规定。（1）小规模纳税人政策的设定阻碍了民营中小企业的发展。现行税法将增值税纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，对两类纳税人采取不同的税收政策。而民营中小企业没有一般纳税人的资格，小规模纳税人进项税额不允许抵扣，也不得使用增值税专用发票；经营上需开具专用发票的，要到税务机关申请代开，并按“征收率”缴纳税款。这不但加重了小规模纳税人的税收负担，而且使占总纳税户80%甚至90%以上的小规模纳税人在激烈的市场竞争中处于极为不利的地位，严重地影响正常的生产经营。同时，小规模纳税人“征收率”偏高、名义税负率与实际税负率脱节、起征点偏低等，在增值税政策上造成对小规模纳税人的歧视。（2）实行出口退税指标制度不合理。按国家政策规定，企业出口货物享受退税优惠，手续完备即可退税。但实际退税时间一般滞后一年左右。今年10月初，国家公布了出口退税新政策，这对不同类型的生产企业有着不同的影响。据了解，占我省出口比重很大的轻纺产品、日用小商品等产品的退税率由原来的17%下降到13%，下调4个百分点。这对中小型机电、纺织、服装产品企业将面临较为严重影响。有的企业老板说，小型纺织、服装企业现在出口的利润不到1%，若按减少4%的退税来算，企业的利润将为负数。（3）中小企业再投资缺乏税收政策动力。现行税法规定对属于个人股东分得并再投入公司（转增注册资本）的部分应按照“利息、股息、红利所得”项目征收个人所得税。这对民营中小企业主或个人股东的扩大再投资起阻碍作用。（4）企业所得税税前扣除不合理。表现在实行计税工资税前扣除办法，与国际（包括我国的“三资”企业）通行做法不符。如浙江为沿海发达地区，企业的人工成本相对较高。有的企业实行工人工作三班制，工人为多挣钱，5 自愿进行连续工作，年平均工资每人2万元。国家税务局原规定计税工资税前扣除额为每人每年7200元，1999年以后调整为9600元，均大大低于实际发放数，计税工资标准过低，而企业对员工的工资、薪金所得负有代扣代缴个人所得税义务。企业尤其是民营中小企业除了要缴企业所得税外，还加上20%的个人所得税，这种承担双重税负的歧视性税收政策，不利于民营中小企业发展。
（四）市场准入限制多。现在尽管禁区已打破，个别垄断行业已有中小企业涉足，但对民营中小企业的行业准入仍然禁区多、门槛高。一份调查显示，80多种社会行业中，允许国有资本进入的72种，允许外资进入的有62种，而允许民间资本进入的只有41种。如电信、能源、保险、金融业仍不同程度地限制民营中小企业经营。有些领域虽然有条件地放开，但仍然门槛太高，民营中小企业只能望而却步。今年7月，国家有关部门对企业的外贸自营进出口权政策进行了新的调整，变审批制为登记制，门槛虽降，但仍要求企业的注册资本最低必须达到100万元，一些发展中的小规模民营中小企业实际上仍被拒之门外。
（五）扶持政策落差大。市场经济发达国家往往把扶持的重点放在中小企业上，而我国则把扶持政策放在大企业、大集团上，致使中小企业一直处于“政策失落”的状态。据调查，有32.7%的民营中小企业认为，与大企业相比，在待遇上存在不平等现象；有42.5%的民营中小企业认为政策环境不够理想。近几年，各级政府虽然出台了一些扶持民营中小企业发展的政策措施，但由于缺少地方性法规保障，不少政策文件往往是“扶国有企业”、“扶优扶强扶大”、“扶龙头骨干”，而对量大面广的中小企业，扶持政策不到位。即使有部 6 分资金扶持，也是“杯水车薪”。
（六）执法、服务不规范。（1）搭车收费和变相乱收费现象屡禁不止。许多中小企业气愤地反映：有的执法部门在年检年审之际，搭车收费和变相收费达30多项。有的部门利用年检年审的权力，强行要求企业交费培训，只要交了培训费，人不去也算参加了培训。（2）有的部门做表面文章。虽然现在审批项目削减了不少，但是上减下不减，有的利用中介机构变相审批，仍然环节不少，时间较长，收费缺乏统一规范的标准。
民营中小企业在发展过程中遇到的上述“六大障碍”，其核心问题在于中小企业尤其是民营中小企业还没有享受到国民待遇。（1）有些政府部门在思想认识上，缺乏与WTO规则相衔接、与市场经济发展规律相适应的市场法制观念。社会主义市场经济既是平等竞争的经济，更是运用法律规范市场的法制经济。但是，市场经济发展至今，仍有一些政府部门对此缺乏深刻的认识，习惯于用计划经济时代的眼光看待民营中小企业。（2）在立法体系上，缺乏中小企业参与公平竞争的配套性法规。《中小企业促进法》出台已经近一年半，但是对于《中小企业促进法》明确规定的内容，如安排扶持中小企业发展专项资金、设立中小企业发展基金、制定中小企业信用担保管理办法、保护中小企业依法参与公平竞争与公平交易权利等法律规定，至今仍未出台，致使各级政府、部门有法难依。
三、排除制约中小企业发展的不公平障碍：必须摒弃形而上学的法制观念和不合时宜的做法
支持民营中小企业持续协调健康发展，决不是权宜之计，而是事关贯彻落实党的十六大精神和十六届三中全会《决定》的一件大事，也是统筹城乡经济 7 社会发展、保持社会稳定、保证我省提前基本实现现代化的必由之路。因此，要排除制约中小企业发展中遇到的不公平障碍，必须依据党的十六大精神、十六届三中全会《决定》和《中小企业促进法》等相关法律，摒弃不合时宜的法制观念和做法，在立法上强化“国民待遇”原则，在执法上强化公平竞争原则，在护法上强化监督检查。
（一）强化“国民待遇”原则，树立保护中小企业依法参与公平竞争权利的法制观念。国民待遇原则，是WTO四大基本原则之一，作为国际法中公认的准则之一，已成为世贸组织成员国之间实行公平竞争与公平交易的基本权利。我国已加入世贸组织，表明我国市场经济开始融入参与国际化平等竞争的大环境中。但是，目前民营中小企业在发展中遇到的上述的“六大障碍”，与WTO规定的“国民待遇原则”不尽一致，在融资贷款、市场准入、土地使用、税收规定、扶持政策等方面，有悖于WTO规则的非歧视的国民待遇原则，也有悖于党的十六届三中全会《决定》。这不仅侵犯了民营中小企业参与公平竞争与公平交易的权利，而且制约了民营中小企业可持续发展。因此，必须依据十六届三中全会《决定》和《中小企业促进法》，进一步解放思想，切实转变观念，强化“国民待遇”原则。打破我国计划经济时代所有制概念的束缚，将各种所有制和各种形式的中小企业纳入国家规定的中小企业标准；改变过去那种“公有制是高级所有制，私有制是低级所有制”的片面认识，摒弃所有制“唯成分论”，以生产力为标准，以“国民待遇”为原则，树立市场经济就是开放透明、公平竞争的法制经济观念，对企业不论大小和姓公姓私，均应按“国民待遇”原则一视同仁；树立全面、协调、可持续的科学发展观，对于有利于社会生产力发展，对经济社会发展有重要作用的民营中小企业，不仅在政策 8 上要给予鼓励、支持和引导，而且在完善地方性法规和规章上要为民营中小企业创造可持续发展的法制环境。
（二）强化公平竞争的法制思路，尽快制定与《中小企业促进法》相配套的法规、规章。《中小企业促进法》具有鲜明的时代特征，体现了与时俱进的要求，它从国家层面上对保护中小企业依法参与公平竞争与公平交易权利作了法律规定，特别是对解决中小企业融资难、市场准入难、技术创新难、政策环境不佳、管理体制不顺等问题，纳入了法治化的基本框架。这就需要地方人大和政府制定相应的地方性法规和政府规章，使这部法更具有针对性和可操作性。（1）在立法目标上，应当依据党的十六届三中全会《决定》精神和《中小企业促进法》及相关法律，针对我省中小企业发展中遇到的政策性、体制性“六大障碍”，确立在时空上国际化、地位上公平化、内容上系统化、操作上制度化、政府责任上服务化的促进中小企业发展的法制目标。（2）在立法体系上，省人大和省政府应当加快制定出台《浙江省中小企业促进条例》，以及《浙江省中小企业发展基金设立和使用管理办法》、《浙江省中小企业信用担保管理办法》、《浙江省中小企业服务体系建设条例》、《浙江省中小企业依法参与公平竞争保护条例》等等，构建起支持和促进我省中小企业发展的地方性法规、规章保障制度。（3）在依法行政上，应当按照《行政许可法》、《中小企业促进法》规定和国务院[2003]23号文件要求，清除和修订限制中小企业发展的地方性法规、政府规章和政策措施，消除体制性、政策性障碍；尽快设立扶持中小企业发展的专项资金和发展基金；放宽对中小企业市场准入条件，在投资融资、土地使用、税收规定、技术创新、对外贸易、获取信息等方面，与其他企业享受同等待遇；进一步理顺中小企业行政管理 9 机构，优化政府部门职能资源配置，健全和完善上下顺畅、精简高效的中小企业管理体制，切实转变政府及有关部门的职能，加大对中小企业指导力度和公益性、社会性服务力度。从而，为全省民营中小企业可持续发展创造一个保护其依法参与公平竞争、公平交易权利法制环境，改变目前有法难依的被动局面。
（三）强化执法监督，加大对中小企业依法参与公平竞争权利的保护力度。加强执法监督，是十六届三中全会《决定》的重要原则，是扫除制约中小企业可持续发展的“六大障碍”，优化民营中小企业法制环境，保护其公平竞争权利的重要举措。因此，要按照十六届三中全会《决定》和《行政许可法》规定，加强执法监督工作。一方面，要强化严格、公正、文明执法。从政府部门权利本位向中小企业权利本位和政府依法行政责任本位转变，实行依法行政责任制和执法过错追究制；健全和完善民营中小企业申诉、检举制度，建立省、市、县三级举报投诉中心或维权服务中心，为全省中小企业构建起维权服务网络；每年由政府法制部门牵头组织对政府有关部门依法行政的情况进行检查，维护全省中小企业依法参与公平竞争权利。另一方面，各级人大要强化监督检查。各级人大应对各级政府实施《中小企业促进法》以及相配套的法规、规章工作情况列入人大年度执法监督检查计划；建立对政府、部门维护中小企业依法参与公平竞争权利的责任目标考核制度，分解执法责任，实行考核约束机制；经常深入民营中小企业，听取民营中小企业的反映，及时向政府提出维护其依法参与公平竞争权利的对策意见。通过人大执法监督，为民营中小企业撑起一把依法参与公平竞争与公平交易的“法律保护伞”，促进民营中小企业持续、协调、健康发展。
浙江省乡镇企业局 浙江省中小企业局
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