试析建设单位不规范质量行为的成因及监管措施_建设单位行为不规范
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试析建设单位不规范质量行为的成因及监管措施
摘要：一直以来，在对建设工程质量监管中，建设单位作为工程质量责任主体之一，始终都没有明确建设单位在工程项目管理中的地位及作用，而，建设单位在工程项目中不作为或乱作为反而会阻碍工程项目建设的正常开展，也给监管部门在对工程项目质量监管中制造了很多困难，所以，怎样确定建设建设单位在工程项目建设的地位、作用及对建设单位怎样监管才能让工程项目建设顺利进行是当前一个重要的课题。
关键词：建设单位 质量行为 原因分析 监管措施
1、建设单位在工程项目中地位和职责
1.1“建设单位是工程项目第一责任人”，这是从《福建省住房和城乡建设厅关于印发住房和城乡建设系统开展工程建设领域突出问题专项治理工作实施方案的通知》上摘抄下来的，其原文是“落实建设单位的责任。建设单位为工程项目第一责任人，对工程质量负终身责任。建设单位是项目实施管理总牵头单位，要根据招投标确定的设计、施工方案，组织设计、施工、监理等单位，定期对项目实施情况进行实地检查并及时解决问题，加强质量管理„„。”这个文件是从“规范权利运行、健全市场机制、完善中介组织等工作”着手，具体落实到工程项目建设实施，就是检查是否存在各责任主体不作为、乱在作为可能导致的质量安全问题和可能存在的腐败行为。但着重强调了建设单位是“第一责任人”、“ 总牵头单位”的地位和作用。
1.2 “建设单位要全面负起管理职责”是从《福建省发展和改革委员会等相关部门转发国家发展好改革委员会等七部位关于加强重大工程安全质量保障措 1 施的通知》中摘取出来的，其原文是“建设单位要全面负起管理职责。建设单位是项目实施管理总牵头单位，要根据事前确定的设计、施工方案，组织设计、施工、监理等单位加强安全质量管理，确保工程安全质量，定期对项目实施情况进行实地检查并及时解决问题，加强质量管理„„，要定期和不定期地对安全质量管理体系运行情况，勘察设计单位、施工单位和监理单位落实安全质量责任情况进行检查”。这一文件是从科学要求的角度提出“加强重大工程安全质量保障措施”，即防止出现工程项目前期准备不足、深度不够、盲目赶进度等，造成工程质量下降、安全隐患增加。虽然文件是针对重大工程提出要求的，但文件的精神同样适用于一般性的工程。更重要的是明确了建设单位这个责任主体的主导地位和主要作用。
2、建设单位不规范质量行为的具体表现
从工程管理角度看，上述两份文件的最显著特点就是第一次明确建设单位职责的责任内容，以及该责任主体行为对其它责任主体的前置性影响。但从工程管理实践来看，建设单位是“第一责任人”、“要全面负起管理职责”的“总牵头单位”的作用发挥得很不理想,特别是建设单位不作为或乱作为的质量行为，给工程建设实施和管理带来了巨大的影响。本文作者分别从工程开工前的准备工作、工程建设实施阶段、工程竣工验收阶段三个方面并结合自己多年监督工程实践进行阐述：
2.1在工程的前期决策中，如政府财政投资工程，建设单位对初步设计深度准备工作不充分的情况也是常有的，而是更注重工程建设的形象进度和政绩效应；如房产开发或各种开发区的民营企业的建设项目，以追求建设投资所能产生的经济高回报率为目的，从而忽视工程建设实施与管理的本身的准备，千方百计 2 为了节省工程成本，有的甚至达到了“榨油”的程度，且存在未许可先施工等违规行为。
2.2在工程建设实施阶段，政府财政投资工程，有的建设单位及其责任人，一方面怕承担责任，本着多一事不如少一事的态度，与各方虚诿周旋；另一方面则依赖于监理而自己当“甩手掌柜”、当“旁观者”，落得一身轻松和清白，还言之凿凿说，自己不懂业务，已经花钱委托了监理。这是建设单位在工程管理上不作为的突出表现。有的建设单位存在主观随意的更改设计文件的内容，如大面积更改房间的使用功能、屋面增加荷载、建筑节能材料更改；又如随意增加或减少一些系统（如电话系统、宽带网络系统、消防系统、电气设备等）的安装或明确要求施工单位对工程某一些设备不要采购及安装导致一些系统的功能性残缺, 这是建设单位乱作为的集中表现。房产开发或各种开发区的民营企业的建设项目，工程建设经常是“三位一体”，即建设单位以低价格选定监理单位、施工单位为其开发的工程项目监理、施工，其工程的基建程序、工程质量及安全管理都是建设单位说了算，其职责的履行是取决于房地产商的投资动机、职业素养和商业利益等非职责要求的因素。
2.3在工程竣工验收阶段，建设单位往往为了急于工程通过竣工验收，宁愿主动放弃正当的管理职责和合同权益，以各种各样的理由如以不懂业务有监理把关为由、或以工程的特殊性为台阶自上自下、或以监管部门的工作不细致为口实来个霸王硬上弓、或以领导的关心过问为挡箭牌等，置工程事实上存在质量缺陷或安全隐患或违反程序规定于不顾，自己也不作正面主张，更甚者不惜以乱告状，搬弄是非来达到竣工验收目的。
3、建设单位产生不规范质量行为的原因分析3.1监管部门着重对工程实体的监管。监管部门对工程的检查，即使是对责任主体质量行为的检查，也往往只是注重于从工程管理的功能性入手，即人员到位、施工方案或按安全措施、工程质量是否符合要求，而忽略了这种功能性所依赖的责任主体，尤其是建设单位这一前置性责任主体质量行为。简而言之，建设主管部门及监管部门的各种检查和把关、直至竣工验收，都只是在功能性的意义上循环，而不是从责任机制上检查，从而管理的效果不佳、责任不清，辛苦工作还缠绕了一身说不清的行政责任。
3.2各级行政部门未对建设单位不规范质量行为予以重视和管理。现有的状况是行政主管部门尚未强化建设单位是工程项目第一责任人的责任意识，也未在日常的各种检查中对建设单位是工程项目第一责任人和肩负工程项目全面管理职责予以反复宣贯。
4、加强对建设单位不规范质量行为的监管措施
4.1针对建设单位不规范质量行为，行政部门出台文件，提出可操作的管理要求。上述两个文件的出台，是责任机制的一个觉醒、一个新开端。在责任机制规定建设单位是工程建设的“第一责任人”、且“要全面负起管理职责”，以及在合同约定中建设单位有明确的职责和权利。从以上工程建设的几个阶段来看，我认为在工程建设实施阶段，乃至于工程竣工验收及工程结算等，建设单位的责任和权利源自合法、有效的合同约定（施工及监理合同等）。合同双方除应严格执行合同条款外，还受到相关法律法规、规范规程的制约和保护。因此，工程建设各方责任主体首先是合同关系，履行合同是责无旁贷的，何需在职责上推诿呢？4.2对工程建设监管过程中，有针对性对建设单位质量行为进行检查。如在建设领域突出问题专项整治中，对建设单位质量行为就有明确的工作要求；如在政府规定的工程标后管理中，对建设单位不规范质量行为应根据法律法规进行行政处罚；又如，在工程建设实施和管理中，监管部门可以要求建设单位按合同相关条款要求督促施工、监理人员到位，及时做好图纸更改的出图和图审，认真检查是否按要求做好见证取样，根据招投标确定的设计、施工方案，组织设计、施工、监理等单位，定期对项目实施情况进行实地检查并及时解决问题，加强质量管理或者按建设主管部门及工程监管部门提出的施工安全质量问题整改意见督促施工、监理落实整改等。
综上所述，行政部门只有将建设单位的职责与作用紧紧地同施工、监理等责任主体的职责与作用联系在一起，在工程管理实践中作为长效机制扎实推行，才有可能做好责任主体各自的管理职责，才有可能更有效地利用相当有限的行政管理资源，才有可能减少质量安全事故的发生，才有可能较快地进一步提高工程质量。
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