贫困县推进统筹城乡发展的思考与对策_统筹城乡发展的思考
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贫困县推进统筹城乡发展的思考与对策
□ 马胞站
统筹城乡发展，是我们党总结历史经验，适应形势需要，坚持科学发展，致力于突破城乡二元结构，解决“三农”问题的重大决策。县级作为经济社会发展功能比较完整的基本单元，在推进城乡经济社会发展一体化新格局的历史进程中，无疑起着至关重要的作用。位于榆林市南部的绥德县，山大沟深坡陡，土地零碎瘠薄，自然条件较差。全县有5乡11镇，总人口36万人，其中农业人口29万人，占总人口的84%，散居在交通不便、信息闭塞的山沟坡梁，基础设施难以有效改善，公共服务难以真正惠及，城乡差距较大。如何加快缩小城乡差距，推进城乡统筹发展，是各级党委、政府都要认真思考和实践的课题。笔者通过深入全县有代表性的30多个村对近年来推进城乡一体化实践情况的调研，试图为贫困县如何推进统筹城乡发展提供一点粗浅的思考。
一、目前绥德县农村与城区的主要差距
（一）城乡居民收入差距仍然较大。2011年绥德县城镇居民可支配收入1.95万元，较2005年0.57万元增加1.38万元，年均增加0.23万元；农民人均纯收入5623元，较2005年1677元增加3946元，年均增加657.7元。农民人均纯收入年均增加额仅占城镇居民可支配收入的28.7%。城镇居民可支配收入与农民人均纯收入比为3.48 : 1。
（二）城乡基础设施建设差别明显。随着大量的人口涌入城市，很多村子出现了“空壳村”现象，即中青年大量外出务工，留在农村的多为儿童、妇女和老人。据统计：全县共661个行政村，其中三分之一人口常年外出的村有262个，二分之一人口常年外出的村有151个，三分之二人口常年外出的村有111个，分别占39.6%、22.8%和16.8%。全县农户数为8.04万户，其中举家外出户数有3.19万户，占39.7%。虽然近年来新农村建设力度加大，农村基础设施明显改善，但农村的水、电、路、通讯、房屋等基础设施建设水平远远落后于城镇。如城区自来水用户率为100%，而农村为65%；有线电视城区入户率95%，而农村25%；通讯网路城区全覆盖，而农村覆盖率仅为10%。
（三）城乡教育资源配臵严重不均。突出表现在师资力量、教育质量、教学设备等三个方面。全县共有各级各类学校145所，其中城区22所，农村123所。近年来高学历、高职称、高水平的教师大多数被选调到城区，城区学校教师超编，生源爆满，而农村个别地方出现教师缺员现象，且多数学校无专职美术、音乐、体育、英语教师。同时，城区学校实验室、图书馆及教学仪器等设备配臵也明显优于农村学校。随着大量的人口涌入城市，全县近90%的农村小学已经陆续转变为教学点，只办学前班或者少数几个年级。一名教师几名学生，或者几名教师几十名学生已成为如今乡村学校的景象。全县共有民办幼儿园8所，且集中在城区，农村的学前教育普及率基本为零。
（四）城乡医疗卫生资源配臵悬殊大。全县30个医疗卫生机构，其中县级10个，乡镇卫生院20个(7个中心卫生院和13个乡卫生院)。医疗卫生系统有在职职工848人（其中县级528人，乡级320人）。县属医疗卫生单位共设床位616张，乡镇卫生院设病床216张，平均每千人拥有病床1.72张。由于乡镇卫生院医疗设备严重不足，造成城区医院病人爆满，农村卫生院病人逐步减少的局面，极不方便农村群众就医。驻绥医疗卫生单位只有榆林市第一医院，为三级甲等医院，有职工720人，设病床600张，目前是绥德乃至榆林南部县区的主要支柱性医疗卫生服务机构。
（五）城乡社会保障政策标准差距较大。城镇职工医疗保险、养老保险、最低生活保障等政策标准高，农村明显低于城区水平。如城镇居民最低生活保障标准为每人320元/月，而农村则为153.3元/月，人均差距166.7元/月。城镇职工在市级医疗机构就医，费用报付比例为85%，县级为90%，而农村则为50%和75%。
（六）城乡居民不同户籍所依附的法律政策不平等。受户籍等制度约束，农民工无法与城里人同等享受，甚至是不能享受社会保障、养老、就业、住房、子女教育等方面待遇。如农村居民享受不到城镇居民有关廉租房政策，农村修村级道路、拉自来水要筹资筹劳等；还有因户籍不同，侵权赔偿的标准也不同。如在交通事故中，残疾的赔偿金、被扶养人生活费、死亡赔偿金的计算标准根据审查确定的赔偿权利人的身份情况分别按照城镇居民和农村居民的有关标准进行计算。同等条件下城镇户口（以2011年标准计算）死亡赔偿金（1人）为31.39万元，而农村户口为8.21万元，城镇居民为农村居民的3.8倍。
（七）城乡居民精神文化生活差别明显。调研中明显的感受是现在农村文化生活单调、乏味，很多村民为了解闷，农闲时节就聚在一起打麻将，甚至个别村有邪教组织死灰复燃的迹象，社会治安还存在诸多问题，偷盗、赌博等违法犯罪行为还不同程度存在。成年人由于受教育少，综合素质都不高，眼光短浅，孩子在上完九年义务教育便找人带着外出打工。他们认为，即便是考上了大学，也不见得以后能有多大发展，而和省下那一大笔费用，再加上打工的几年收入比起来，已经足够为孩子安家娶妻。
（八）城乡发展人力资源配臵严重失衡。“打工经济”在增加农民收入、促进城市繁荣的同时，也为农村经济社会发展和组织建设带来许多新的问题。目前乡村建设发展所需人才流失严重，村级组织建设处于亚健康状态。不仅农村党员流动性较大，而且有文化的青年农民也大量流失，多数村子由于找不到年轻的合适的干部人选，长期由平均年龄在50多岁以上的老年人担任。如义合镇，95%以上的村干部年龄都在55岁以上，“空壳村”更是达到了62岁以上。比较典型的有高石硷村，全村共有党员3名，最年轻的党员年龄也有60岁。年龄老化，思想僵硬，导致村级经济发展缺乏动力。而且，留守老人的赡养和留守儿童的教育日渐困难。
二、贫困县统筹城乡发展的对策
绥德县属于国家级贫困县，统筹城乡发展面临“钱从哪里来、人往哪里去、收入如何增、土地怎么办”等一些难题。笔者根据调查情况，结合个人思考，认为目前应该从以下几个方面来推进统筹城乡发展。
1、解放思想，更新观念，凝聚统筹城乡发展共识。
思想是行动的先导。近年来，绥德县虽然在统筹城乡发展，加快农民进城定居方面进行了一些尝试，但步子不大，成效不够明显，主要还是干部群众思想观念不够解放。广大干部群众长期以来形成的城乡二元观念，以及就城抓城、就乡抓乡、就工抓工、就农抓农的城乡分治思想成为潜意识，形成了工农分割状态。甚至一些干部包括领导干部认为，鼓励农民进城定居是工业化以后的事。不少农民也认为，农村虽然落后一点，但有承包土地、房屋和林地做生活保障，农忙时在家务农，农闲时在外挣钱，加之国家“三农”优惠政策的持续贯彻落实，农民的生产生活条件及社会保障日趋完善，不管收成好坏，衣食无忧，导致一些农民不愿“闯”。这些守旧观念势必影响到统筹城乡发展的步伐。鉴于此，一方面要加强干部学习培训，切实解放思想，使大家充分认识到推进城乡统筹的重要性、必要性和现实性，增强统筹城乡发展的自觉性；另一方面，要加强宣传城乡统筹、推进农民进城工作的意义、政策、典型事例，引导广大群众认识、支持、参与城乡统筹，使城乡统筹真正成为全县干部群众的共识，形成全县上下共同推动城乡统筹的强大合力。
2、科学规划，明确目标，绘就统筹城乡发展蓝图。规划是提纲挈领，至关重要。只有规划先行，统筹城乡建设才能有条不紊进行。绥德作为一个农业大县，要把城乡发展作为一个有机整体，科学谋划人口布局、城乡建设、产业发展、公共服务、资源配臵和生态环境保护，从县域全局上推动生产力合理布局和城乡协调发展。一是搞好城镇建设总体规划。从县域经济发展全局，通盘考虑城乡空间布局，按照“做强县城、做大集镇”的总体思路，合理规划全县人口布局，结合经济结构调整和产业升级需要，进一步完善县城总体规划和重点集镇规划，突出不同乡镇地域特点和发展模式，形成以县城为核心、集镇为支撑、重点村为补充的空间格局。二是搞好农民进城保障性住房建设规划。要充分考虑随着城市化进程的推进，农村人口向城镇集聚的趋势，在认真调研摸底的基础上，搞好农民进城住房特别是保障性住房建设的规划。三是精心搞好学校布点调整、医疗卫生、文化体育、道路交通、供水供电、邮政通信、生态环境、贸易市场、个体经济等各项社会事业发展规划和财政金融支持规划，使有限的财力尽可能发挥其最大的功效，促进城乡统筹早日实现。同时，建立以城带乡、以工促农的发展机制，促进农村工业向城镇工业园区集中、促进农村人口向城镇集中、土地向规模农户集中，推动城市基础设施向农村延伸、城市社会服务事业向农村延伸，经济社会发展水平已有长足发展。
3、发展产业，保障收入，增强统筹城乡发展后劲。
产业是统筹城乡发展的支撑。绥德虽然近几年经济社会快速发展，但各项基础仍然很薄弱，没有支柱产业，城镇能够提供的就业岗位有限，工业和城镇还无力直接反哺和带动农村，农民进城面临着无事可干的情况。基于这一实际，当前统筹城乡发展，工作的重心还是产业发展问题。一要着力发展现代特色农业。围绕“一乡一业、一村一品”，加快转变农业发展方式，大力发展现代特色农业。突出基地建设、龙头带动、科技创新、市场培育四大重点，强力推进“一带两园三区四产”建设。要加快土地流转，培育强村大户，发展专业合作组织，延伸产业链条。出台产业发展扶持政策，促进产业做大做强，努力增加农民收入。二要不断壮大新型工业。大力实施“工业强县”战略，围绕“内聚外引、工业入园、企业集群、园区配套”的工作思路，扎实推进工业园区、物流园区建设，加大招商引资力度，加快工业转型升级和企业挖潜改造，新增一批附加值高、带动力强的规模企业，实现农村劳动力就近就地转移，切实增加县域经济实力。三要努力繁荣第三产业。把红色旅游作为第三产业的龙头，探索完善旅游开发经营机制，进一步加快景区景点、接待能力和旅游文化建设，积极推进观光型、体验型、游乐型乡村旅游发展。围绕旅游服务，积极发展餐饮住宿、房地产业等为重点的第三产业，为农民进城提供大量就业岗位，保证农民进城“有活干”。
4、整合资金，加大投入，夯实统筹城乡发展基础
健全的公共服务和社会保障体系是统筹城乡发展的基础。绥德农村基础设施薄弱，是制约农村生产发展、农民生活水平提高的瓶颈，也是城乡差距的重要原因和集中体现。要加快统筹城乡发展步伐，必须加大投入，完善城乡公共服务和社会保障体系。一要加快城乡基础设施建设。围绕服务于城乡产业发展和城乡居民生产生活需要，加快推进城乡一体的道路、交通、供水、供电、通讯、环保等基础设施建设，推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，补齐城乡公共设施的“短板”。二要统筹城乡社会事业发展。大力发展农村公共事业，全力推进“双高普九”、普及学前教育和十二年教育，改善农村各类学校的办学条件，提升教育教学质量，促进教育均衡化发展；加大城乡公共卫生服务体系建设，不断巩固新农合制度，全面提高农村医疗保障水平；不断加大文体基础设施建设力度，加快形成满足农民文体需求公共文体服务网络体系；使广大农民与城镇居民共享更多的质优价廉的公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化。三要完善城乡社会保障体系。统筹城乡社会保障体系建设，抓好城乡最低生活保障、社会救助、养老保险等工作，逐步建立城乡统一的社会保障体系。统筹城乡就业，建设人力资源市场，充分发挥职业教育的作用，整合“人人技能”、“阳光工程”、“雨露计划”等各类职业培训资源，强化对进城农民的培训，提高农民素质，使进城农民“有技能”，提高农民择业就业能力。
5、加强调研，深化改革，建立统筹城乡发展政策体系
强有力的政策保障体系是推进城乡统筹发展的强大动力。要结合实际，在以下方面取得政策性突破：一要深化户籍制度改革。探索建立城乡统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口划分。剥离依附在户口上的劳动就业、子女入学、社会保障等功能，建立城乡统一的劳动力就业市场，实行统一的就业失业登记制度和社会保障政策，使进城农民在子女就学、医疗、就业、住房等社会保障方面享受完全平等的待遇，进而使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为市民。二要深化农村产权制度改革。以“还权赋能”为核心，积极稳妥地推进农村产权制度改革，对农村接替土地、农户承包地、宅地基、房屋、林地逐村逐户进行史册登记、确权、颁证，落实农民的财产权。积极开展农村闲臵宅基地退出、臵换，通过城乡建设用地增减挂钩，把整理节约的农村建设土地指标平移流转到需要土地而无土地指标可用的城镇建设和工业发展上，使土地资源变为土地资本。完善土地流转办法，积极推进土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集中，发展适度规模经营，提高农业现代化水平，促进土地集约化使用。三要完善政府投入机制。加快完善公共财政体制，建立财政支农稳定增长机制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域。
（作者系绥德县委农工部部长）
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