博士挂职两年剖析县域政治_博士挂职总结
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博士挂职两年剖析县域政治:解读县乡干部晋升机制
2008年，当时还在北大社会学系攻读博士的冯军旗为撰写博士论文，来到中部某省北山市中县挂职两年，先后担任副乡长和县长助理。挂职期间，他从学术研究的角度出发，通过大量访谈，细致地从内部深入记录了一个县级政权的政治生态，完成了20多万字的博士学位论文～《～～中县干部》。
县乡干部作为中国干部队伍中数量最大的一个群体，其状况直接关乎当地的执政基础、政权稳固和改革开放的推进。面对日益增多的社会矛盾和群体性事件，这一代的县乡干部是如何治理基层社会的？他们能否承担起社会转型的重任？
冯军旗最近有点沮丧。
按照原计划，他在2010年就已完成的20多万字的博士学位论文———《中县干部》经过进一步加工，现在应该出书上市了，他也可以拿着这本书去参加今年10月份的北京大学优秀论文评选了。但因为种种原因，书至今未能按时出版。
为了写这篇论文，2008年至2010年，他到中部某省北山市中县挂职锻炼两年。当时，他还是北京大学社会学系的一名在读博士生。如今，他已是中国社会科学院当代中国研究所的一名助理研究员。
两年的挂职经历，让他成为一名“体制内”的人，逐渐熟悉了里面的政治生态和游戏规则，也让他成就了自己近30万字的博士论文———《中县干部》。该论文以中县干部的政治生涯历程为基础，以晋升机制为主题。
在论文的开头，是他献给中县干部的一首诗———《蒲公英》。“其实，中县干部的命运就和蒲公英一样，飘摇不定。从他们身上，我们能看到中国所有县域干部的影子。”冯军旗说。
“县乡干部作为中国干部队伍中数量最大的一个群体，其状况直接关乎党的执政基础、政权稳固和改革开放的推进。随着中国县乡社会的转型，县乡干部越来越成为一个焦点问题，面对日益增多的社会矛盾和群体性事件，他们是如何治理基层社会的？这一代县乡干部能否承担社会转型的重任？这就是这篇论文的意义所在。”冯军旗告诉本报记者，这篇论文，仅仅是他从事相关研究的一个开始。中县挂职
中县全县80多万人，共有副科级以上领导干部1013人，平均800人中就有一名领导干部，冯军旗深度访谈了其中的161位，基本涵盖了包括县委书记在内的全县所有重要干部。在北京大学攻读社会学博士学位时，冯军旗师从郑也夫教授。郑也夫是最早研究中国知识分子问题的社会学家之一，对待社会生活中阴冷的地带、杂质，他不愿意睁一只眼闭一只眼，用冯军旗的评价，“极有批判精神”。
郑也夫对冯军旗的论文方向很支持。冯军旗挂职出发的时候，郑也夫一再交代他，“不要有任何定见，不要有任何框架，睁大眼睛，多观察，多思考，在实践中发现社会事实，发现论文主题”。
而写这样的论文，就必须进入“体制”。巧合的是，北京大学正好有选学生外派的“挂职制度”。
2008年3月份，冯军旗背上行囊，来到中县。第一年，他的职务是中县西城乡副乡长。
这一年，他访谈了60多位西城乡政府的干部，同时还对16个乡直部门的一把手和16位村支书进行了访谈，共形成了100多个访谈个案。
第二年，冯军旗的职务是县长助理。为了方便他调查研究和工作，县里还专门给他配了一个秘书和一辆专车。
两年间，他通过工作、会议、访谈和喝酒等各种方式，和很多中县干部近距离接触，甚至成为好朋友，“这让我得以近距离观察他们的工作、生活、交往，聆听他们的心声和思考，感受他们的酸甜苦辣、恩怨是非。”
据统计，中县全县80多万人，共有副科级以上领导干部1013人，平均800人中就有一名领导干部，冯军旗深度访谈了其中的161位，基本涵盖了包括县委书记在内的全县所有重要干部。
挂职期间，他有时每天要访谈3位领导干部，上午、下午和晚上各一个，访谈完了还要整理资料，每天熬至深夜。
他的那些访谈材料和收集的资料至今保存完整，两个大行李箱才能装得下。
2010年，挂职结束后，他写出了20多万字的博士论文———《中县干部》。
学历、年龄和性别
有意思的是，在中县与看重学历相悖的一个现象是，第一学历是大专或本科的干部往往在提拔任用方面比不上师范、中专毕业的。
中县是一个典型的平原农业县，正在向工业县转型。2009年，中县的国民生产总值为130多亿元，地方财政收入2个多亿，支出8个多亿，农民人均年收入5000多元。
第一年，冯军旗被安排在西城乡任副乡长，该乡有工业园，算是经济条件比较好的乡镇。
中县的领导干部按照级别分为四级：副科级、正科级、副处级、正处级，呈四层金字塔状。这也是几乎整个中国县域干部的构成框架。
“从中县干部轨迹来看，中县干部的仕途已经制度化和例行化，一个干部现在的职位和年龄大致决定了其仕途的发展前景。”冯军旗调查分析的结果显示，从干部仕途各个级别的时间间隔来看，晋升为副科一般需要8年，副科到正科约3年，正科到副处约7年，副处到正处约7年。
“如果到了45岁还没有被提拔为县领导，那么仕途基本就中止了。”年龄规范对于干部的新陈代谢和循环更替很关键，但也对各级干部都造成了压力，影响到他们的思想和行为。年轻的希望进步越快越好，年龄大的则容易丧失进步动力。
冯军旗调查后发现，中县领导的第一学历接近70%是高中和中专毕业，大专和本科毕业的只占20%多一点，“这是远远不能适应现在社会发展要求的”。所以，中县干部的在职学历教育可谓高歌猛进，大多选择党校进修，有的甚至跃进研究生行列。
有意思的是，在中县与看重学历相悖的一个现象是，第一学历是大专或本科的干部往往在提拔任用方面比不上师范、中专毕业的。
郑州大学毕业的航运局局长江道琼就说：“县乡比较看重实践能力，而不是理论能力。你身上知识色彩太浓，很多人把你看作另类„„”江道琼就有切身体会，他一个同学考的是中专，对方是镇长，他则是副镇长。
而有时候，学历和年龄又成为领导艺术处理难题的工具，“比如两个人各方面都势均力敌只能选其一的时候，学历和年龄就会成为硬杠杠。”
中县副科级以上男女干部比例严重不对等，特别是女正科级一把手和女县领导，总数只有10人，比例只有6%。
中县组织部部长张亚楠在接受冯军旗访谈时说：“在家庭和事业方面，没有一个女人能处理好。我最后的观点就是女同志不宜从政。”
“女同志不宜从政。”这话从管干部的组织部长口中说出，令人震惊。
而中县女干部成长中的另外一个问题则是绯闻和谣言。“县乡干部难，县乡女干部更难”，一些女干部往往不经意间就成为舆论中心，成为谈资。一些女干部坦言，很多时候睡不着觉，需要考虑的问题太多，这也是令很多女性对从政望而却步的原因之一。
从中县的实际情况来看，在各种对女干部倾斜的政策中，硬性规定领导班子和党政正职的女性“最低名额”和“最低比例”，仍是行之有效的措施和办法。升副科是重要的第一步
在中县干部的仕途中，不同的机构和岗位对干部仕途影响也很大，特别是关键机构和关键岗位，形成了“高进高出”的干部流，从而成为干部的摇篮。特别是办公室主任和秘书，是干部晋升的重要岗位来源。
中县干部的来源主要有三个渠道：大中专毕业生分配、军队转业干部和吸收录用。
调查数据显示，中县县领导80%来自于大中专毕业生分配，军转干部占13%，而吸收录用的只占6%，说明吸收录用只是领导干部来源的辅助渠道。
“后来，由于关系和利益的因素，吸收录用逐渐演变成一种领导干部安排子女就业的途径。”在中县，通过吸收录用的正科级一把手以上的领导干部有25名，其中有18名是干部子弟。因此，2001年之后，国家逐渐停止了这一政策的执行。
在中国的县乡政治仕途中，只有被提拔为副科级，才算是真正进入领导干部序列，才是政治意义上的“大小也是个领导”。
“副科级往往选择公开选拔的方式，公平、公正，这也是未来干部选拔的重要方向之一。”冯军旗告诉记者，“但是有时候会出现制度失灵或制度异化。”
他在中县挂职期间也深有体会，一些制度和政策出发点很好，但一付诸实施，就会产生意想不到的弊端，有些甚至完全走向政策的反面，“这也就是所谓的‘上有政策，下有对策’。”
2008年底，中县发出公告选拔1名团县委书记及5名副科级青年干部。
经过报名、资格审查、笔试、面试、考察、全委会票决、研究决定、公示、公布结果等程序，连续发布6次公告，7名候选人除了1名表面上没有较强的政治资源和关系资源外，其他6名都是干部子弟。
“应该说，公选制度是公正的，程序也是公开、透明的，但为何出现了制度失灵？”一些中县干部在接受冯军旗访谈时说，干部子弟在起点上就有优势，可以进入公选的范围，而且从程序上来看，除了笔试能够做到公正外，其他环节都有可操作的空间。
一位中县主要领导也说，干部阶层中存在利益集团，有其共同的利益和意识，这些人参加投票，一定对干部子弟有利，这是产生“官二代”的一个土壤。
正科级是很多中县干部的梦想和追求，有人终其一生的政治奋斗，也就是期望能晋升到正科级。
冯军旗的调查显示，中县干部从副科级到正科级，平均晋升时间间隔是2.7年，接近一半分布在乡镇，“说明乡镇作为县里的一级政府，权力资源丰富，是诞生县领导的摇篮”。
而乡镇党委书记作为县里的一方大员和地方诸侯，地位极为重要，因为关乎几万人的稳定和发展问题，而且直接面对群众，需要处理很多棘手问题。所以对党委书记的要求较高，既需要有丰富的乡镇工作经验，又要有驾驭全局的能力，还要有相当的领导艺术。因此乡镇党委书记的人选，县委很重视也很慎重，需要县委书记的认可和信得过。
在中县政治生态的演变中，形成了这样的惯例，就是乡镇党委书记升迁县委县政府领导无望，才回县城出任县直一把手，等于已经过了晋升锦标赛的筛选，其年龄也往往偏大，这样也就不大可能再从这个群体中产生县委县政府领导。
晋升至副处级，才算是跨入了县领导序列。而正处级，当时中县的实职干部只有4人：县委书记、人大主任、县长和政协主席。
在中县干部的仕途中，不同的机构和岗位对干部仕途影响也很大，特别是关键机构和关键岗位，形成了“高进高出”的干部流，从而成为干部的摇篮。特别是办公室主任和秘书，是干部晋升的重要岗位来源，从而形成了干部仕途中富有特色的“办公室主任现象”和“秘书现象”。
“当时的中县县委书记和县长都是秘书出身。”冯军旗告诉记者。政绩与仕途
干部政绩突出提拔，政绩不突出不提拔，这是主流。但实际的中县政治生态还有政绩突出不提拔，搞假政绩或者没有政绩而提拔的现象。
政绩也是干部晋升的一个重要砝码。
从中县的实际情况来看，政绩和干部晋升的关系非常复杂，干部政绩突出提拔，政绩不突出不提拔，这是主流。
但实际的中县政治生态还有政绩突出不提拔，搞假政绩或者没有政绩而提拔的现象，这种现象也是中县实际政治生态的重要组成部分。
比如，有一段时间，中县要求全县每个行政村都要有村办养猪场和养羊场，当时的机制是，乡镇和村集体投资兴办，资金来源一是银行贷款，二是干部集资，三是乡村原来的积累。当时给每个乡镇和行政村都分配有指标任务，要求必须完成。
“这种目标分配开了中县运动型经济和命令型经济的先河，也就是通过群众运动和行政命令的方式发展经济。”冯军旗对这种方式并不认可。
很多中县干部说，当时声势很大，要求各个行政村都要兴办，并且通过检查和观摩，站队排名，奖先惩后。当时投资庞大的原因是：一需要建设猪圈和羊圈，二需要大量购买猪和羊。
但是，集中大规模养殖的问题很快暴露，一是价格大跌，养的人越多，亏损越大。二是疾病流行，不少乡镇的猪圈和养鸡场都是成圈成圈的死亡。
当时李庄镇的一位副镇长接受访谈时说：“农民的习惯还是散养，他们不接受集中养殖。同时，当时的疾病防控能力不行，猪瘟一发生，根本控制不住，几天就死光了。我所在的乡一共有25个行政村，每个村至少损失10万元，等于把原来积累的家底掏空了。”
在当时的行政压力下，很多乡镇选择了造假。一位副乡长说，他当时包的一个村在河滩里养了几头牛，在这个基础上，就在河滩里盖了一个养牛场，立了很多牛槽，号称百头养牛场，其实就5头牛。遇到检查的时候，就从其他村里雇牛，检查后，再还。
“所以一遇到检查，等于是全县猪羊牛大迁移，满路跑的猪羊牛，很是壮观。”冯军旗告诉记者，这种造假风气直到他挂职时还在延续。更具有讽刺意味的是，这种造假反而起到了减少损失的作用。
当然，也不排除一些成功的例子。比如，庞庄的刚葱，西城的洋葱，李庄的反季节西瓜等，都为农民提高了收入。出问题的干部来自哪里
从被查处的干部职务来看，32名正科级干部中，县直部门一把手多达17名，乡镇党政一把手2名，且全部是乡镇长，没有一名乡镇党委书记，为什么？
1979年以来，中县被查处的县领导屈指可数，县委、人大、政协和公检法系统一个没有，只有县政府3名副县长被查处。1名是男女作风问题，2名是受贿等经济问题。
冯军旗发现了一个问题：为什么出事的全部都是县政府领导，而县委领导一个没有？
经过调查后，他分析认为，这是因为县政府处于经济工作的第一线，掌握了大量的经济资源，而县委领导直接掌握的经济资源相对少一些(县委书记除外)。
同时，县委领导一般比县政府领导经受了更多的磨炼，政治经验更为丰富，这也说明了政府机构筛选干部的过滤器的作用。
冯军旗还获得了1993年—2009年的县纪委案卷目录，并对中县副科级、正科级干部的问题进行了统计和分析。
从被查处的干部职务来看，32名正科级干部中，县直部门一把手多达17名，乡镇党政一把手2名，且全部是乡镇长，没有一名乡镇党委书记，为什么？
冯军旗分析认为，乡镇党委书记处于地方大员和地方诸侯的地位，在县里的地位举足轻重，涉及到一个乡镇几万人口的稳定问题，因此，乡镇党委书记往往能力和素质更高，政治经验也更为丰富，大多经历了多岗位的锻炼。
同时，乡镇党委书记往往是县委书记信得过的人，这样才会放到这个位置上，他们往往和县委书记组成了一个共同体，一旦乡镇党委书记被查处，往往牵涉面大，涉及人广。
“在中国党政双元运行体制下，政府往往处在第一线，充当了党委系统的防火墙的作用，一旦追究问责，板子往往打在乡镇长身上。”冯军旗举了一个真实的例子，一名乡镇长因为沉船事故而被追究问责。但熟悉乡镇政治运作的都知道，乡镇真正的一把手是乡镇党委书记，要对重大决策拍板和承担责任。
“对此，一位乡镇长曾对我抱怨说，乡镇长主要是执行，但一旦出事却由他们承担责任，这是体制问题。”
而被处理的县直部门一把手高达17名，“这是因为县直部门一把手往往在仕途上处于停滞者的地位，一般来说，他们在仕途上已经没有了继续进步的可能，这就使得部分县直一把手放松了对自己的要求。”冯军旗分析说，他们同时也要考虑仕途结束后的问题，这和处于仕途上升者的乡镇党政一把手相比，他们考虑更多的则是经济问题。
“经济问题，是侵蚀干部的最突出的问题，其次还有生活作风问题和政治问题。”冯军旗说，这不是中县的问题，而是全国官员共同的问题，“近年来因为经济问题落马的官员不少，有生活作风问题的官员也屡被曝光。”
“我曾问一位中县纪委领导，纪委办案最大的问题在哪？他脱口而出：关系网。”这位领导还给冯军旗举了一个极端的例子，就是有一年中县纪委在查处一个干部时，处分这名干部的常委会就要开了，纪委书记又接到市里领导的打招呼电话。毋庸置疑，很多案件就是在关系的运作下，大事化小，小事化了。该纪委领导说，现在规章制度很好，关键是难以执行。
纪委办案的线索来源主要是各种举报，大致占到80%以上。
“如果说政治运动式的反腐是明的群众监督，举报则是潜于水下的群众监督，看似水面平静，实则暗流涌动。”冯军旗说，这也意味着，在中国，做官之要在于做人。一个有道德，各种关系处理良好，又具有政治智慧的官员基本上是安全的。
(注：冯军旗的论文《中县干部》中提到的人名和地名都按照学术惯例做了技术处理。)
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