明确乡镇机构职责 落实相关经费装备_乡镇办公室机构职责
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明确乡镇机构职责 落实相关经费装备
江苏省无锡市宜兴市安监局 周介其
内容提要
乡镇安监是县域安监的重要基础，其地位和作用众所周知。然而，长期以来，乡镇安全监管工作一直是整个安全监管领域最薄弱的一环，成为提升安全监管整体水平的最重要制约因素。江苏省宜兴市把加强乡镇安全监管机构队伍建设作为整个安全监管工作的重中之重，明确乡镇安监机构的职能定位，核定乡镇安监机构配置和人员编制，落实乡镇安监机构的经费装备，加强乡镇安监人员的专业素质培训。经过不断完善，目前，该市不但在所有乡镇建立了安监机构，而且将安全监管网络进一步延伸到村（居）委，在全市490个村（居）委设立了兼职安全员，使基层安全生产监管工作取得了明显的实效。
乡镇安全监管处在政府安全监管系统金字塔的底部，直接面向广大的企业和生产经营单位，充分发挥好乡镇安监机构队伍的作用，是抓好安全监管的有效途径，也是提升县域安全监管整体水平的关键所在。宜兴市对加强乡镇安监机构队伍建设，作了一些尝试，取得了一些经验。
一、当前乡镇安监机构队伍建设面临的普遍困惑
县域经济以乡镇经济为支撑，同样，县域安监也以乡镇安监为保证，其地位和作用众所周知。然而，长期以来，乡镇安全监管却一直是整个安全监管领域最薄弱的一环，成为提升安全监管整体水平的最重要制约因素。其薄弱性可以归纳为三个方面。
一是，地位不明确，专业素质低，难以形成战斗力
有相当多的地区至今还没有专门成立乡镇安监机构，只配备乡镇安监员；有的地区虽然专门成立了乡镇安监机构，但由于各级编办未对乡镇安监机构及定员进行核定，其地位岌岌可危，很可能在新一轮机构改革中被调整“出局”。乡镇安监工作的地位如果不巩固，其作用就难以真正发挥。乡镇安监人员专业素质不高、兼职过多也是长期以来存在的普遍问题。由于人事管理原因和编制精简限制，安监人员只能在乡镇现有编制中调配，人员年龄普遍偏大、文化程度不高、专业知识缺乏；有的安监人员身兼安全、环保、食品卫生、特种设备监管等多种职务，还要担负乡镇名目繁多的“中心工作”，精力很难集中。
二是，职责不明确，承受压力大，普遍存在畏惧思想
“有责无权”是乡镇安监人员面临的普遍尴尬。一方面，安全生产相关法律法规未明确乡镇安监机构的职责、权利和义务。另一方面，由于强调“两个责任主体”，又往往把乡镇安监机构作为代表乡镇人民政府实施安全监管的主体，必须对辖区内的安全监管工作负责。发生安全生产事故后，对乡镇安监机构的责任追究首当其冲。乡镇安监人员对此感到委屈、困惑、无助，普遍存在畏惧思想。
三是，职能不明确，管理任务重，工作只能疲于应付
安监部门受命于危难之中，工作任务艰巨，各级政府在管理安全生产工作过程中，要求又比较严格，习惯层层加码，客观上导致基层工作繁重。作为一个新的机构，由于长效管理的机制还未形成，各级政府又过多地要求工作创新、管理创新，又加重了基层的负担。另外，由于职能不明确，把乡镇安监机构定位代表乡镇人民政府实施安全监管的主体，要求守土一方，就要保一方平安。这些都导致了基层管理任务繁重，工作只能疲于应付。
这些问题和困惑也曾是宜兴市安全监管工作面临的难题。宜兴市处在乡镇企业的发源地区，上个世纪90年代以来，按照“彻底改、改彻底”的要求，较早实行了企业改制，一批中小企业迅速发展。目前，全市已有工业企业10000多家，其中相当一部分企业是先生存后发展、边生存边发展，起点低、管理水平差，一直是安全监管的难点。
由于长期发展形成的产业基础，宜兴市工业结构不优的问题在短期内难以得到有效解决，面广量大的小化工、小冶金生产企业散布在全市各个乡镇，企业的本质安全水平偏低。
宜兴市市域面积相对较大，乡镇数量较多（上世纪末还有接近50个镇，是目前的2.5倍），由于种种原因，乡镇政府一些部门工作水平参差不齐，就安全监管机构队伍建设而言，不少乡镇普遍存在机构职责不明、人员配备不强、专业素质不高等问题。这些，也曾经是导致宜兴市安全生产事故一度相对高发的重要因素。
二、加强乡镇安监机构队伍建设的思考和做法
近年来，宜兴市认真总结工作经验，从实际情况出发，把加强乡镇安全监管机构建设作为整个安全监管工作的重中之重，摆上议事日程，给予高度重视和支持。其主要做法是：
1、明确乡镇安监机构的职能定位
安全监管的最终目的是落实企业安全管理的主体责任。从这个角度出发，各级安监机构的主要职责，从大处讲主要有3个方面。一是研究制定安全生产方面的法规、政策和标准；二是实施安全生产行政许可和行政执法（检查）；三是为企业开展安全生产工作提供指导、督促和服务。其中，乡镇安监机构的工作重心应是指导、督促和服务企业安全管理。因此，宜兴市将乡镇安监机构职能定位为“五大员”。一是 “宣传员”，即广泛宣传安全生产方面的法律法规、方针政策、标准规范，从而提高广大企业主和职工群众的安全意识和安全技能。二是“指导员”，即指导企业加强和规范安全生产管理，提高企业安全管理水平。三是“服务员”，即为企业提供政策、信息、技术等方面的服务，为企业做好安全生产的参谋。四是“信息员”，即摸清企业家底，全面掌握企业安全生产动态和重大危险源点情况，为上级安监部门加强监管提供决策依据。五是“监督员”，即经常性开展安全检查，督促企业整改；对发现的重大隐患和违法行为，及时上报安监部门，从而消除隐患。对乡镇安监机构职能定位的明确，有利于乡镇安监人员“放下包袱、开动机器”，同时也有利于区别对待监管对象，实现和谐安全监管。
2、核定乡镇安监机构配置和人员编制
2001年，宜兴市安监局（二级局）组建后，就将乡镇机构队伍建设摆上重要位置，要求全市29个镇（园）成立安全生产监督管理科（办公室），并通过政府发文督促落实。截至2002年底，全市镇（园）共配备专职安监员87人。2005年安监局机构升格后，又推动市编办明确各镇安监科由挂牌机构调整为单列机构，同时建立了乡镇安全生产监察中队，为镇属事业单位，与镇安监科合署办公，两块牌子一套班子。对乡镇安监人员根据各镇（园）经济规模、区域面积等因素，按3人至6人的标准核定编制，扩充人员。目前，宜兴市乡镇安全生产监管人数已达131名。
3、加强基础建设，落实经费装备
机构、人员到位后，宜兴市安监局进一步推动乡镇安监机构的基础建设，落实经费装备。一是通过市长办公会制定出台了对市镇两级安监人员实行特岗补贴的政策（标准为每人每月300元）。二是由市安监局出资为每个乡镇配备了数码相机、录音笔、笔记本电脑、扫描仪等专业装备。三是投入250多万元建设全市重大危险源远程监测预警与应急救援指挥系统，其中乡镇终端投入150万。四是按每人3000元的标准为乡镇安监人员统一配备了工作服装。
4、加强乡镇安监人员的专业素质培训
宜兴市安监局每年对乡镇安监人员进行２次为期一周的脱产业务培训。同时，每季度分片区召开一次安监人员例会，指导交流工作。今年，宜兴市安监局还与市委党校、江苏工业学院联合举办安全工程专业函授大专学历班，学制3年，对乡镇安监人员进行系统、专业培养，为今后逐步推行职业资格认定和持证上岗做好准备。
三、乡镇安监机构队伍的监管成效
经过几年的运作，宜兴市乡镇安监机构队伍的工作积极性、主动性得到了充分发挥，基层安全生产监管取得了明显的实效，一些乡镇的工作开展得相当有特色。
1、引导安全文化，提高了全社会安全意识
开展安全文化企业、安全标准化企业试点工作，培育一批安全生产基础条件好、管理水平高的企业作为先进典型，组织企业学习参观。组织开展企业车间主任、班组长安全生产业务知识培训工作，开展安全生产事故警示教育活动，组织安全文艺演出，发放从业人员安全生产教育丛书、各类安全知识宣传单进行社会宣传，开展消防演练比赛、工伤事故急救演练、职工劳动安全竞赛等各类活动，营造安全氛围。通过安全文化建设，提高了企业主和广大职工群众的安全生产素质和技能，提高了企业加强安全生产管理的积极性和自觉性，提高了企业安全生产的管理水平。
2、建立安全监管网络、完善了安全管理台账
将安全监管网络进一步延伸到村（居）委，在全市490个村（居）委设立兼职安全员，其中宜城街道还根据城区安全监管的实际，在所辖32个村(居委)成立安全监督管理站，明确监管职责，定期开展检查。各镇对所有工业企业开展普查，建立电子台账，对危险源进行分级分类监管；建立重点监管企业安全信息“一企一档”，实施重点监督。通过健全网络、完善台账，做到了安全生产工作的家底清、情况明，有效地提高了安全监管的效率。
3、开展形式多样的检查，消除了各类事故隐患
如实行企业负责人询问制，检查企业负责人安全生产责任的落实，定期开展危化品生产企业对口检查，做到互相促进、互相提高，坚持开展安全生产夜间检查活动，及时发现各类隐患，结合各自实际，开展企业出租厂房、液化气、灯具企业等各类专项安全监督。据统计，仅2006年，宜兴市基层共检查企业5621家，查出事故隐患7634处，有8家企业被责令停产整改，即时整改率达98%以上，其余均在规定期限内得到了整改。通过各种检查，有效地消除各类隐患，提高了安全生产基础水平。
在基层安监机构的积极努力下，宜兴市企业特别是广大中小企业的安全生产工作有了可喜的转变。一是从被动到主动，由接受上级安全生产检查，转变为目前自觉开展各项安全检查，积极消除事故隐患。二是从整改到预防，由发现问题、整改问题，转变为建章立制、控制隐患。三是从无序管理到分级监控，由不知道安全生产工作如何管、管什么，转变到对危险源普查分级，实施重点监控，双基工作有了质的提高。
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