如何推进农村基层民主政治的发展_农村基层民主政治建设
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如何推进农村基层民主政治的发展
田改伟
(中国社会科学院政治学研究所)
30多年前，以家庭联产承包为主要内容的经济体制改革，拉开了我国改革事业的大幕。经过30多年的发展，我国农村的面貌发生了深刻的变化，中国农业现代化建设取得了举世瞩目的成就，农业经营活动方式更加多样，农民生活水平大幅提高，思想意识更加活跃，逐渐摆脱了传统小农经济思想的束缚。取得这样的成就，离不开党的基层组织政治领导作用的有效发挥，离不开基层民主政治的发展。30多年来，农村基层党组织不断探索创建先进基层党组织和培养、锻炼优秀党员的新途径、新路子，在加强自身建设的同时，紧紧依靠群众，探索基层民主政治组织群众、调动群众积极性、落实和维护群众权利的有效方式和途径，展示了一幅基层党组织领导基层民主制政治发展、促进社会主义新农村建设的生动画卷。然而，面向未来，尤其面临着科学发展、转变经济发展方式，保障农民切身利益，促进社会主义和谐社会建设的新要求，农村基层民主建设还面临着许多需要在实践中破解的难题。农村基层党组织作为执政党的战斗堡垒，要勇于破解农村民主政治发展的难题，承担起发展社会主义民主政治的责任，推进中国特色社会主义伟大事业不断前进。
一、当前我国农村基层民主发展遇到的困境我国以村民自治为主要内容的农村基层民主政治建设经过20多年的发展取得了巨大的成就，村民自治成为农民表达利益诉求，进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的主要形式。然而，随着社会的深刻变革，农村基层民主建设和农村发展也遇到了一些新的挑战和困境。
（一）农村基层党组织和村民自治组织之间的矛盾使基层民主发展面临着制度上的两难困境。研究发现，不少农村基层党组织和村委会存在着体制不顺、关系不协调的矛盾。目前，村级党组织在村民自治中的作用只有一些原则规定，村级党组织的领导作用缺乏具体的可操作性规范，制度之间缺乏有机衔接。比如《中国共产党农村基层组织工作条例》规定“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民经济依法开展自治活动。”但对于基层党组织如何发挥领导核心作用，哪些事情属于重要问题，缺乏可操作性的规定，致使在具体的运作过程中，不同的人产生了不同的理解，造成既有党组织过度干涉村民自治的行为，又有村委会借机排挤基层党组织领导作用发挥的现象。如何依法明确村级党组织和村委会的职责，规范重大村级事务的决策和管理程序，是基层民主政治发展急需破解的难题之一。
（二）城乡二元化的格局给农村基层民主政治发展带来新挑战。随着我国改革的发展，城市化进程的加快，城乡生产力布局发生了重大变化，不仅城乡收入差距逐渐拉大，也造成农村民主政治的动力萎缩。首先是农村优秀人才大量外流，不仅农村发展年轻党员非常困难，农村的干部资源也很缺乏，有些地方在本村甚至在乡镇内选人都很困难。这种人才瓶颈在一些地方甚至造成了村级组织被家族势力和黑社会势力长期把持的局面，严重削弱了党的基层组织的威信和村民的政
治参与热情。其次是农村人员大量流动给社会管理和党员管理带来极大困难。如何打破城乡二元对立的格局，推动基层党组织和村民自治组织的发展，加强社会管理和社会服务，成为目前农村基层民主政治发展需要破解的课题。
（三）多元化利益群体的出现，涉及利益纠纷的矛盾增多，进行利益整和社会管理的难度加大，基层民主政治的认知度和公信力面临着挑战。随着社会的发展，人民的民主意识、参与意识和维权意识逐渐增强。社会群体的分化，造成了利益群体和基于利益基础上价值追求的多元化，出现了多元化的利益诉求。近些年农村的利益矛盾主要集中在诸如开发建设、环境污染、社会治安、公共服务、征地拆迁等方面，涉及村企之间、官民之间、农村与城市之间、农民与开发商之间、农民与政府之间的各种利益。如何搭建合理的平台，使不同的利益诉求得到合理的表达和维护，从而化解矛盾，增强农村基层党组织和村民自治组织的公信力，凝聚广大农民与党同走一条道路，共奔一个目标，建设社会主义和谐社会，成为基层民主政治发展面临的新课题。
（四）农村基层民主政治发展缺少资源和抓手。首先是经过30多年的改革，农村实行的虽然是以家庭联产承包责任制为主的统分结合的经济体制，但是实际上，经过多年的发展，很多农村集体经济基础非常薄弱，不少地方集体经济资产被分光卖光，农村基层政权和基层党组织“无钱办事继发无人办事”的现象普遍存在。没有资金保证，不少村两委的凝聚力、战斗力和堡垒作用难以形成，发展农村经济、增加农民收入大多只能停留在口头上，农民群众普遍不满意。其次是农村各种农业合作社和专业协会纷纷成立，广大农民踊跃参与，依赖之强往往胜过基层党组织和村委会，农村基层党组织和村委会有被边缘化的倾向。再次是由于农村基层党组织和村民自治组织缺少资源和抓手，缺少把农民凝聚起来的共同利益，造成农民的政治参与积极性不高，选举村级领导时，农民往往不重视手中的选票，一盒烟、一顿饭就让出了自己的选票，严重影响了基层民主政治的健康发展。
二、在创先争优的实践中破解基层民主发展的困境 面对我国农村基层民主发展的困境，不少地方都在实践中积极探索解决的思路和办法，许多地方党组织经过多年的探索和实践，形成了具有自身特色的农村基层民主政治发展之路，比如湖北襄阳探索出了农村基层组织建设“三三制”模式，构建村级党组织、村民自治组织、集体经济组织主要负责人“三位一体”的组织架构，村级重大事务实行党组织会议议事、村民大会定事、村民委员会理事的“三会治事”，以及以干群联动、工农联建、城乡联创为新农村建设主要内容的“三联共建”。又如，浙江宁波基层党组织通过大力推进区域化党建，推动基层党组织体系重构，形成了以区域化党组织为领导核心、公共服务中心为依托、协商议事组织为基础“三位一体”的基层组织新体系。又如华西村、南街村、刘庄等，积极发展各种形式的农村集体经济，党组织在村民中的威望高，村民的参与村务的意识、自治意识强，许多利益矛盾得到及时解决，没有长期积累，村民团结、安居乐业。这些地方以发挥基层党组织的先进性，围绕中心工作进行创先争优，推动当地发展的几个共性值得我们深入研究和分外关注：
（一）这些农村非常重视建设高素质的党组织领导班子，尤其是重视支部书记队伍的建设。基层党组织是党的战斗堡垒，农村党支部书记是加强基层党组织堡垒、巩固党在农村执政基础的关键。这些基层党组织建设得比较好的农村，无一例外地特别重视支部书记的人，涌现出了吴仁宝、史来贺、王宏斌等一大批全国著名的村党支部书记。有些地方的村民，切身感受到带头人的重要性，创新体制机制，统筹城乡人才资源，畅通选拔渠道，打破地域界限，不拘一格选出大家公认的优秀党支部书记。
（二）这些农村以开阔的眼界，着眼于统筹城乡发展来推动农村基层民主建设。中国现代化的发展使得农村和城市之间的依存度空前提高，城乡人员、物资、资金的交流与互动比以前任何时候都频繁、重要。农村的发展不再只是农村自身的事情，农村基层党组织和村民自治组织的发展也不只是农民自己的事情。我们发现，这些发展好的农村，无论是党组织的设臵形式，社会管理体制的创新，还是发展农村经济，无不开阔眼界，着眼于城乡统筹发展、立足大局来谋划农村的发展，调动村民领导致富的积极性、政治参与的积极性。
（三）这些农村基层民主建设都非常重视解决村民关心的切身问题，以发展和维护农民的切实利益为出发点和归宿点。尤其是针对目前农村普遍存在的土地矛盾纠纷，农村文化建设、村务公开不规范、不彻底等主要问题，这些地方着力在实践中探索化解的方法和途径，最终做到干部清白、百姓明白，干部讲话有人听，办事有人跟。农民的切实问题得到及时解决，矛盾得到很好化解，因此，这些地方没有出现过群众上访和群体性事件。
三、在创先争优活动中推动农村基层民主政治发展给我们的启示 这些农村基层党组织在创先争优活动中创造出的推动农村基层民主政治发展的途径和方式，对于我们在新的历史起点进一步推进和深化我国农村民主政治的改革和发展，具有深刻的启示：
（一）在农村基层政治发展进程中一定要正确处理基层党内民主与人民民主的关系，不断探索以党内民主推动人民民主发展的新途径新方式 我国农村实行以家庭联产承包、统分结合的经济体制改革后，以村民自治为主要内容的农村基层民主改革也随之推进，如何加强农村基层党组织建设，处理好党的领导与村民自治的关系，成为农村基层民主政治建设过程中面临的一个十分重要的问题。在现实中，这个问题集中表现为如何正确处理农村“两委”之间的关系。为破解这个难题，我国各地不少农村进行了积极的探索，形成了具有各自特点的解决办法，如采用“公推直选”、“两推一选”、“海选”、“两票制选举”等，来解决“两委”之间权力冲突带来的矛盾，推行“党内事务五步四权联动决策”、“阳光村务八步决策”等方法来规范党组织和村民自治组织的运作程序和协调机制。与之相对照的是，一些地方由于长期局限于就党建谈党建、就民主谈民主，过多注重党组织和村民自治组织各自的权力运行程序，忽视党内民主与基层人民民主之间的内在联系，忽视农村基层权力赖以运行的经济基础和村民加强联系的利益纽带，容易造成村民主动参与不够、民主效果不佳的状况。
（二）要围绕如何在市场经济条件下发展和壮大农村集体经济、实现中国农业“第二次飞跃”来推动我国农村基层民主政治建设 邓小平同志在改革开放之初就一再强调：农村改革“总的方向是发展集体经济”，20世纪90年代初，他又提出我国农业“第二次飞跃”的思想：就是农业要“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”农村废除农村公社，实行以家庭联产承包责任制为主的责任制，为农业发展进入第二次飞跃打下了坚实的基础。如何实现邓小平同志提出的农业第二次飞跃，是我国农村发展过程中长期面临的问题，不少农村都在积极有效的途径和方法。实践证明，只要是坚持发展、壮大集体经济的农村，那里的党组织就比较巩固、村民主体地位就落实得比较好，村民的参与意识、权利意识就比较强。
（三）我国改革的综合性特征日益突出，科学发展的要求越来越高 改革开放30多年来，中国社会面貌发生了深刻的变化，社会利益主体、利益结构、社会意识日益多元化，农民的权利意识不断提高，一些影响社会发展的体制、机制的深层次矛盾日益暴露，社会改革遇到的利益纠葛日益错综复杂。这种情况下，进一步深化农村改革，推
动农村基层民主发展，要求由过去的单项突破向政治、经济、社会、文化、环境等综合考虑、通盘运筹转变。改革的综合性特征日益突出，要求政治、经济、社会、文化、环境等各方面改革相互配套，制度上相互配合、程序机制上相互衔接，统筹各方面的利益诉求，科学制定改革的一揽子举措，才能推动改革的有效深入。
（四）中国的改革必须坚持党的领导 我国的改革是社会主义制度的自我完善和发展，坚持党的领导，是改革沿着社会主义方向前进的根本保证。中国改革开放30多年取得的巨大成就，关键就是有了党的领导。中国共产党作为郑重的党，对人民从来没有放弃发展社会主义民主的庄严承诺，没有放弃发展社会主义经济、实现共同富裕的庄严承诺。这些承诺要落到实处，就要求各级党组织根据各地的具体情况，及时发现并不断总结实践经验，不断进行创新，引导社会一步一步向着既定目标迈进。
（五）中国农民是创造“中国模式”、“中国奇迹”的主体，是推动农村基层民主政治发展的主体，任何时候都不能轻视和忽视 近年来，有不少人在研讨“中国模式”，“中国奇迹”、“中国经验”、“中国道路”等“中国性”话题，试图探寻中国30多年来经济长期高速发展、政治保持相对稳定的答案。研究这些农村发展比较好的典型后，能深刻地感受到，中国农民长年的辛勤劳动、蕴藏在中国农民中不竭的创新性、中国农民在改造社会中的积极探索，是揭开“中国奇迹”谜底的关键。农民是我国改革的先头部队，他们创造了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，创造了以村民自我管理、自我教育、自我服务的村民自治组织，创新了中国基层政治体制改革的新形式，他们是中国改革的探索者和开拓者，是农村改革的主体，是“中国奇迹”的创造者，值得我们永远重视和尊重。
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