城市化进程与农民利益保障_土地征收农民利益保护
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城市化进程与农民利益保障
推进城市化、提升工业化、实现现代化是我国经济社会发展的必然趋势，是增加农民收入、全面建设小康社会的必由之路。随着城市化步伐的不断加快，我市越来越多的土地资源被征用开发。如何保护失地农民利益，是当前迫切需要研究和解决的重大课题。为了贯彻落实党的十六大提出的全面建设小康社会的战略目标，更好地解决农民利益的保护问题，今年4－5月，市政协组成了专题调研组，对我市在推进城市化进程中的农民利益保护，尤其是在征地拆迁补偿安置工作中的农民利益保护问题进行了专题调研。先后多次召开座谈会、委员约谈，听取了54个部门、单位领导的情况介绍和对进一步做好征地拆迁中农民利益保护工作的意见和建议。现将调研情况和建议综述如下：
一、近几年来，我市经济发展势头迅猛，各项社会事业蓬勃发展，城市化进程进一步加快，用地需求量逐年增长。2001年－2003年，全市各类建设用地达126150亩，其中国家重点建设项目用地12900亩，工业用地70950亩，公用事业建设用地10200亩，商业用地1500亩。从城市化发展的趋势看，在今后的几年里，全市建设项目用地年均需求量将在4万亩以上。大面积的征地带来大量的拆迁，2002年－2003年，仅新区就将拆迁民房14800户。我市各级政府及相关职能部门高度重视征地拆迁补偿安置工作，围绕确保重点建设项目的顺利实施、维护社会稳定、切实保护征地拆迁中农民利益等方面，做了大量富有成效的工作。
1、征地拆迁政策逐步完善。根据《中华人民共和国土地管理法》、《江苏省土地管理条例》及《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规和有关政策规定，结合我市经济和社会发展的实际，市委、市政府和有关部门，先后研究制订出台了锡政办发[2001]178、179号文和锡政发[2002]343号文等规范性文件，各市（县）、区、镇对征地拆迁工作及失地农民补偿安置保障等也根据各自情况制订了相关政策，为征地拆迁工作的顺利进行提供政策依据，保证了各项建设工作的顺利实施。各级党政组织及相关职能部门按照中央、省、市有关政策规定，认真做好在征地拆迁补偿安置工作中的农民利益保护。如江阴、新区等把征地、拆迁、农转非、劳动力安置、老年农民保养、社区服务等作为一个系统工程进行综合考虑，积极探索新形势下农村征地拆迁的新路子、新办法，收到了比较好的效果，得到了农民的支持。
2、征地拆迁工作日趋规范。自市委、市政府关于征地拆迁的相关政策规定出台后，各市（县）区相应制订征地补偿方案和房屋拆迁评估方案，严格程序，规范操作。特别是新的《土地管理法》颁布以来，市委、市政府严格要求各级政府及相关职能部门认真贯彻执行新的《土地法》，建立“两公告一登记”制度，按规定时间将土地征用方案和补偿安置方案在被征用土地的镇、村进行张贴，予
以公告；由国土部门配合当地政府开展补偿登记。在一定程度上赋予了农民知情权、参与权和监督权，增强了征地拆迁补偿安置工作的透明度、公开性，促进了全市征地拆迁补偿安置工作的规范运作。
3、征地拆迁领导力度逐年加大。市各级政府重视对征地拆迁补偿安置工作的监督管理。各市（县）、区、镇都明确了牵头部门，安排了得力干部分管此项工作。加强对补偿安置工作的协调管理和监督，促进了各类土地征用补偿安置标准的执行和征地拆迁补偿安置资金的落实到位。从调研情况来看，由于各级领导力度的加强，较好地执行了征地拆迁补偿安置标准，基本做到了各类征地拆迁补偿政策的平衡和衔接，防止各类补偿金的挤占、截流和挪作他用现象的发生，积极维护了广大被征地拆迁农民的合法权益。同时，我们还看到基层政府、组织在征地拆迁过程中做了大量的组织协调和矛盾化解工作，为我市城市化建设的顺利进行做出了贡献。
二、调查中，我们看到，在市委、市政府的正确领导下，近年来，我市城市化进程大踏步推进，城市面貌有了很大的改善，成绩喜人。但同时，我们也看到，因城市建设和发展经济的需要，进行了大面积的征地拆迁，给农民带来了一些困难，产生了一些急需解决的问题和矛盾，主要反映在以下几点：
1、征地拆迁补偿政策不统一。目前，我市农村征地拆迁在不同地区、不同项目上，都有不同的补偿政策，标准各异。就地区而言，市区范围（主要是四个城区）执行的是锡政发[2002]343号文件，该文件明确了“以土地换社保”的办法，统一了补偿标准。江阴、宜兴和其余各区则根据各自情况实施着各自的政策，而且镇与镇之间、各开发区之间的安置补偿形式也不尽相同，有的一次性货币安置，有的按期补贴安置，有的解决就业和保养，执行的标准也有高有低。就目前来看，我市不同地区采取不同政策符合各地经济发展不平衡的实际情况，但从维护农民的长远利益、平等权益和减少社会隐患，从缩小城乡差距、推进城乡一体化，从落实依法行政的角度看，这种政策各异的现象应逐步予以解决。另外，各类建设项目的征地补偿标准也存在较大差异。如省级高速公路、环太湖公路征地补偿标准为1.2万元／亩，市重点道桥工程为3万元／亩，地块开发约9万元／亩，农村各镇建设的征地补偿标准更是不一。因此，有时在同一个村组相邻的地块，由于征地项目不同，安置补偿的执行标准也不同，农民意见很大，农村基层干部也无所适从，工作难做。
2、征地拆迁补偿标准偏低。这主要反映在国家、省和市重点基础设施项目征地补偿标准偏低，分别为1.2万元／亩、3万元／亩。而被征地农民参加社保统筹每人需4－5万元，低于3万元／亩的征地补偿标准将直接影响农民的生活安置和社会保养的解决，基层政府也不胜负担。如环太湖公路项目，其征地拆迁补偿执行的是省政府苏政发[2002]77号文件，据该文件测算，华庄镇内13公里的征地补偿费为2209万元，如按锡政发[2002]343号文件测算资金缺口高达3888万元，这种情况在滨湖区其他各镇也不同程度存在。基层干部和农民认为，征用的土地派什么用是政府的事，征地补偿标准应根据区域不同制订合理的、基本统一的价格，不能牺牲农民的利益。此外，对征地住宅的拆迁，我市是按锡政办发
[2001]178号文件规定的以人均建筑面积30m2为标准进行安置补偿。我市城郊农村人均住房面积大多超过30m2，许多农宅在150—250m2，80%的农户拆除面积超过安置标准面积，虽然文件规定对超面积部分有所补偿，但损失仍然存在。如果是省级重点工程，执行的拆迁补偿标准更低。
3、征地拆迁存在法制化、程序化不到位的现象，有的缺乏预见性、周密性。一是现行征地拆迁政策的法律效力有待提高。由市政府办公室转发的锡政办发
[2001]178、179号文件缺乏权威性和法律效力，在一些地方进行指导和监督的力度不够。二是《土地管理法》规定的“两公告一登记”制度（即征用土地公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记）执行困难，被征地农民的知情权、参与权、监督权等民主权利没有得到充分尊重。三是有的工程项目为了赶进度，先开工后办征地手续，补偿政策迟迟不落实，如前三年盛岸西路拓宽后承诺的道路两边绿化地租用费至今未付，当地村里有受欺骗的感觉，有的甚至在农户事先不知道的情况下就登报进行土地拍卖。四是城市规划和征地实施有的还缺乏预见性、周密性，有的规划一改再改，道路一扩再扩，农民遭遇两次拆迁；有的工程项目定了规划用地红线，但何时征地迟迟没有下文，有的原定的征地时间突然提前，农民的地种也不是，不种也不是，白白遭受经济损失，如蠡园镇长丰村去年6月被通知葡萄园可以种，可过了不久又被通知要征土拆迁了，农户的种植合同只能作废。
4、失地农民的社会保障和就业问题没有完全解决，长远生计存在隐忧。锡政发[2002]343号文件有利于解决失地农民的社会保障问题，但在执行过程中矛盾比较大。一是该文件只局限在4个城区执行（目前刚刚起步，面还不广），并规定不含由政府出资建设的道桥、环境等公益性基础设施项目，其它地区和因国家、省、市重点工程建设被征地的农民社保问题就无法解决。二是新征地农民要进社保，这与过去没有进社保的失地农民形成了反差，出现了新的矛盾。过去因为我市城郊征地面积不多，有些农民利益问题容易解决，矛盾不突出；但现在大面积征地拆迁，无地的农民大增，加上镇村经济因征地拆迁受到较大影响，对解决农民的实际困难力不从心，因此，无论是从眼前还是从长远来看，对失地农民缺乏可靠和有力的保障。一些失地农民农转非后，由于本身文化素质低、劳动技能差，就业安置十分困难。居住在安置房的农民虽居住条件改善了，但生活支出也大大增加，原来一些村民吃水靠井水、粮菜靠自给，现在都要用钱支出，如果缺乏就业保障，老了又没有社保，日常生活水平就会下降，尤其是一些特困户，生活比过去更艰难。
5、农村集体经济遭遇困难，未来发展受影响。据滨湖区不完全统计，因城市重点工程需要，近期需拆迁的工业企业（不包括一些小型企业）有160家，占地1429亩，拆迁建筑面积34万余平方米，除少数拆迁企业少的镇安置较好外，其余多数镇的拆迁企业移置相当困难。一是受规划限制，没有预留农村集体经济发展空间，定点难度大；二是城市建设与拆迁企业安置没有同步规划；三是异地安置费用太高，基层和企业财力难以承受。如蠡园镇一半规划为新城，大批企业需要拆迁，按规定，可在本镇范围以4万元/亩征地标准进行土地置换，但本镇已无地可换，如外迁到滨湖经济技术开发区，土地优惠价要8万元/亩，缺口太大。此外，滨湖区反映，目前全区有16万就业人员，登记失业人员有1万多人，现在大批企业要搬迁，有的企业原有的一些劳动力又不能带走，形成了新的失业压力。
以上几方面问题是发展中遇到的新问题，是新旧体制碰撞的结果：一是政府主导型的城市迅速扩展与农民既得利益的矛盾。改革开放后，农村经济的迅速发展，为我市加快城市化步伐创造了条件，但也加大了推进的成本，先富起来的农民把大部分积累放在住房上，在征地拆迁中，政府财力难以补偿农民在住房上的损失；二是长期来城乡二元经济结构导致的城乡差别矛盾在一部分城乡并轨中变得突出。农民生活的基本保障是靠土地、靠口粮田，农村的社会保障体系基本处于起步阶段，较低的土地征用补偿，不足以弥补农民的生活保障，特别在进入城镇后，与城市居民在社会保障上有差异，在心态上也难以平衡，加上部分农民文化水平和就业技能相对较低，给生产生活带来影响。这些发展中的问题，必须要在发展中寻求解决办法。
三、为了妥善解决好城市化进程中农民利益的保护问题，化消极因素为积极因素，保证我市城市化建设的顺利进行，通过调查分析，我们提出以下意见、建议，供参考。
1、要进一步解决好对保护失地农民利益的认识问题。大力推进城市化，不仅是贯彻落实十六大精神，而且也是历史发展的必然选择和时代进步的要求。一方面，要认识到，城市化是我市经济和社会快速、健康发展的必由之路，是一个长期而艰巨的过程，推进城市化不仅是城市现代化的需要，也是调整和优化农村产业结构，推动城乡协调发展的需要。另一方面，要认识到，在城市化进程中，采取积极主动的姿态切实保护好失地农民的利益，有利于维护安定团结的政治环境，有利于维护党和政府的良好形象，有利于城市化建设的顺利推进。对农民利益的保护重视与否，是一个对农民的感情问题，更是对我们是否真正贯彻落实“三个代表”重要思想的一个检验。各级、各部门要正确处理好推进城市化建设和保护农民利益的关系，兼顾国家和农村集体、个人三者利益，不能以牺牲农民的利益为代价搞发展，特别要防止造成富裕的农民在城市化中变成贫困的市民。要充分认识和保护农民在土地、财产上的权益。要认识到农民不仅是城市化建设的支
持者、参与者，更应该是受益者。同时，我们也要大力宣传《土地管理法》，宣传各项政策和建设特大型城市的意义，教育、引导农民参与和支持城市化建设。
2、要进一步解决好城市规划的全局性、科学性、长期性问题。在推进城市化进程中，建议我市应从市域整体出发，着眼长远，全面系统地规划城乡建设体系，统盘考虑城乡建设布局，整合城乡各类资源，规划既要尊重发展的规律，也要尊重农民的利益；城市规划方案起点要高，力争一步到位，城市建设应分步推进，量力而行，不能急于求成，要创精品工程，避免遗憾工程；应充分利用市场机制，走政府规划、调控和市场运作的城市化建设路子；应坚持可持续发展战略，保护资源和生态环境，特别要注重做到合理用地、节约用地，防止重复改造、重复建设，尽量避免对农民利益的损害。对征地拆迁的安置房要超前进行规划、建设，要先建后拆，避免给农民造成生活困难。对现有的各级各类工业园区，要进行资源整合、统一规划，要归并一些规模小、布局散、档次低的工业园区，避免村村点火、处处冒烟，杜绝浪费土地资源，提高使用效益。对工业用地的投资密度和启动期限要严格规定和执行，防止“圈而不用”、“征而不用”的现象发生，尽可能地减少农民土地的流失。
3、要进一步解决好征地拆迁中的依法行政问题。针对如何解决城市化进程中农民利益的保护问题，建议明确或建立一个由市领导挂帅和有关部门参加的组织协调机构，对征地拆迁中出现的各种问题和矛盾及时予以协调解决，并开展深入细致地调查研究，广泛听取基层和农民的意见，制订出台对全市具有指导性的、符合农民利益的补偿政策和法规。征地补偿安置标准可按照城市发展总体规划，实行近、中、远郊三个区位层次的土地适用不同的土地补偿标准，同地类适用同一标准，合理确定土地的区位价和地类价，从保护农民利益的角度妥善解决好征地过程中政策不
一、标准偏低的问题；对国家、省、市重点工程项目征地补偿低的问题，我市要向上积极反映，同时要从商用土地拍卖收益中调剂出一部分补偿给农民；对农户的拆迁安置补偿，既要照顾到特困农户的困难，也要尊重和保护广大农户的财产权益，在充分调研的基础上，逐步过渡到采用货币拆迁、市场安置的办法。对需要外迁的企业，应适当提高补偿标准。制订出台的政策法规要有权威性，建议通过立法，进一步完善现行的政策。
在征地拆迁工作中，各级、各部门要依法行政、政务公开，充分尊重农民的土地和财产权益，充分尊重农民的知情权、参与权、监督权等民主权利。要严格执行土地法规定的“两公告一登记”制度，广泛听取被征地农村集体和农民对补偿安置方案的意见，确保补偿标准的合理和资金的及时、足额到位，要避免先开工后征地的现象发生；要严格依法拆迁，加强对拆迁评估的监管，保证评估的公正性，保护农民的财产权益；基层政府要加强对土地补偿费支出的管理和监督，要建立监督机制，镇、村政务要公开，对补偿费的到位和使用情况要及时公告，要专款专用，严禁挪用。
4、要进一步解决好失地农民的生活保障和长远生计问题。要按锡政发
[2002]343号文件规定的“以土地换社保”的政策要求，积极创造条件、完善措施，扩大执行范围，将失地农民逐步纳入到社保、医保和失业保险的保障范围，加快城乡社保并轨，享受城市居民待遇。建议学习宁波的经验，制订被征地农民养老保障办法，并从土地出让收益和各级财政、农村集体经济中筹措资金，建立被征地农民养老保障基金和相应的社会保障风险资金，解决经批准“村改居”的原行政村居民和经县级以上国土资源部门批准土地全部或大部分被征用农民的养老保障问题，同时解决343号文件在社保政策上与过去遗留问题的衔接。解决失地农民的生活保障问题，要立足长远，防止权宜之计。
要创新政策，创新渠道；发展经济，创造岗位，多途径安置失地农民就业，解决好他们的长期生活来源问题。应允许农村集体经济组织在工业园区投资建厂，或在一些有稳定收益的征地建设项目中以土地作价入股，按股分红；对适合建造服务业用房的要优先留给村集体经济组织建设三产用房；征用土地后开发建设的沿街商业用房，在同等条件下，应优先出让给被征地农民；要鼓励各用地单位吸纳被征地农民就业，鼓励被征地农民自谋职业，并给予相关优惠政策。要加强对失地农民的就业培训，提高劳动技能，树立正确的择业观；同时，适应城市化的需要，大力提高农村的文化教育水平，培养具有现代意识和较高文化素质的新一代农村人口。
5、积极探索和推行保护失地农民利益的新办法、新举措。
加快城市化的步伐，是经济发达地区率先基本实现现代化的必然举措，如何妥善处理好城市化过程中出现的新问题、新矛盾，需要我们不断实践、不断总结完善。因此市政府有关责任部门要组织专门人员进行研究和探索，特别是在城市化进程中如何保护农民利益问题，如：引入市场机制，遵循等价有偿原则，探索建立农村土地使用权置换、流转新机制，采取土地投资入股、参与分红、有偿转让、信托服务、拍卖和租赁、镇村和农民参与开发；在社会保障体系上如何缩小城乡的差别；原有农村集体资产的处置等等。制订切实有效的措施和办法，确保农民真正成为城市化中的受益者。
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