对加强和改进新时期乡镇人大工作的思考_加强乡镇人大工作研究
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对加强和改进新时期乡镇人大工作的思考
2008年06月30日13:51 [我来说两句] [字号：大 中 小] 来源：人民网
乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是整个和地方各级人大工作的重要组成部分。正视乡镇人大工作中存在的履职走形式、监督缺底气的现状，探索加强和改进新时期乡镇人大工作的方式方法，对于坚持和完善人民代表大会制度，扩大基层民主，保证人民当家作主，加强基层民主法制建设十分必要。笔者认为，乡镇人大工作主要应从以下方面得以加强和改进。
一、充分发挥乡镇人大的主体作用，让乡镇人大有为
乡镇人大是由乡镇人民代表大会代表共同组成的人民代表大会的简称。乡镇人大工作的主体就是乡镇人民代表大会和乡镇人大代表。据地方组织法第九条规定的乡镇人民代表大会行使的十三项职权以及其他有关规定，概括起来，乡镇人大有决定权、监督权、选举权和罢免权，这些职权要通过人大代表共同行使。如地方组织法规定乡镇人大代表10人以上书面联名，可以提出人大主席、副主席和政府领导人员的侯选人；5人以上联名，可以提出议案；乡镇人大举行会议的时侯，五分之一以上的代表联名，可以提出对人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长的罢免案等等。这些法律规定，把人大代表在人数上的量、议事上的质、权力上的度统一起来，以保障人大代表代表人民的利益和意志当家做主的地位。既然乡镇人民代表大会和乡镇人大代表是乡镇人大工作的主体，只有充分发挥其作用，乡镇人大的作用才能得以显现。
一是周密安排，激发代表在会议期间的工作热情。代表在本级人民代表大会会议期间的工作是乡镇人大代表工作的重要组成部分。本行政区域的经济社会等重大事项要在会议期间审议决定；涉及群众利益和民生的议案、建议和对政府工作的批评意见要向大会提交；人大主席、正副乡镇长要通过大会选举产生；对本级人民政府的质询案、本级人民政府领导人员的罢免案要在会议期间依法提出。完成人民代表大会各项议程，法律法规都有明确规定。要使代表们充分感受到人民代表大会的法律性、程序性、时效性、规范性，代表人民的利益和意去行使职权，充分体现基层权力机关的地位和作用。会议时间不能短、程序不能减、议程不能乱、宣传不能少。这就要求，乡镇人民代表大会会议必须要在确定会议召开的日期和时间以前，通过充分准备的情况下依法召开，不能视同其他工作会议说开就开。
二是精心组织，注重代表在闭会期间的活动实效。代表在人民代表大会闭会期间的活动是本级人民代表大会会议期间工作的延续和发展。要改变目前代表工作中既缺少内在动力，又缺乏外在监督，还缺乏经费保障的状况。首先，要建立激励机制。对认真履行代表职务，事迹突出的代表，该奖励的要奖励，各级人大常委会授予优秀人大代表的荣誉称号应享受同级党政授予荣誉称号的同等待遇。其次，要建立约束机制。代表法第五条、第二十八条规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。”、“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级政府推行工作。”组成代表小组，就应有相应制度，用制度规范代表活动。主要应建立健全《人大代表小组活动制度》、《人大代表联系选民制度》、《人大代表视察制度》、《人大代表述职制度》、《人大代表履职公开制度》等。建立代表履职挡案，定期向选民或者选举单位公布代表履行代表义务，发挥代表作用等情况。每年或届内组织代表向选民或者选举单位述职，让代表接受选民或者原选举单位的监督。其三，要落实保障机制。代表法第三十二、三十三规定：“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”、“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”各级人大要依法行使监督权，监督本级政府依法将代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴按实际需要和地方经济发展状况逐年有所增加列入本级财政预算。同时建议各党委把本级政府或部门为代表工作提供保障服务情况纳入年度考核内容，确保代表执行职务的各项保障落到实处，以利代表工作正常有序开展。第四，要探索履职机制。代表法第二十五规定：“代表应当采取多种方式经常听取群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级政府推行工作”。闭会期间以代表小组为基本形式，组织代表开展专题视察、调查、检查等活动，使代表在活动中受到感悟、增强发挥代表作用的使命感和责任感。要改进代表视察活动方式。增强代表活动的针对性、实效性，要少一些明察，多一些暗访；少一些官员陪察，多一些代表自察；少一些规模性视察，多一些代表持证视察或代表相约视察。要加大代表建议督办力度。代表在会议期间和闭会期间所提的建议、批评和意见具有同等效力。办理得怎么样，落实得好不好，不仅会影响代表履行职务的积极性，还会影响人大代表在选民和群众中的威信。各级人大要高度重视代表议案、建议、批评和意见的交办、督办工作，不仅要追求其满意率，还要重视其落实率，力求使一些涉及民生的热点、难点问题得到解决或逐步解决。要加强代表履职典型的宣传。对依法行使职权，履行代表义务，发挥代表作用的好典型，不仅要在会议期间的集中宣传，还要搞好闭会期间的经常性宣传，激励代表的履行热情和自觉性。
二、把握乡镇人大工作的原则方法，让乡镇人大有威
《地方组织法》第九条赋予乡镇人民代表大会十三项职责，《湖北省实施〈代表法〉办法》规定了代表闭会期间，代表小组活动的五项内容。这就要求，乡镇人大工作，不仅要坚持法律赋予的监督权原则，又要采取适宜的方法，要敢于并善于履行宪法和法律赋予的各项职权，凡是宪法和法律赋予的职权，就要尽职尽责地去行使，凡是宪法和法律没有规定或赋予的职权，就要审慎从事，做到既不失职，又不越权。主要应遵循和处理好以下原则和关系。
首先，根据乡镇人大工作法律性、程序性较强的特点，遵循“五项原则”。一是体现党委意图的原则。坚持和依靠党对人大工作的领导，是人大工作必须遵循的原则。乡镇人大主席和人大工作者要牢固确立党的观念，凡是乡镇党委提出的决策，依据法律规定又需要由乡镇人大讨论、决定的重大事项，要列入议事日程，认真审议、作出决定，使党的主张变为全乡镇人民的意志和行动。二是坚持民主集中制原则。凡是需要人大作出决定性意见的事项，应提交与会代表进行审议讨论，最后采取表决的形式，以多数人同意通过作出决定，少数服从多数，不搞“一言堂”，少数人说了算。三是注重重大事项原则。凡是法律规定属于本级人大职权范围内，在本地区带有根本性、全局性和长远性的事，要依法提交本级人大讨论通过作出决定。四是充分反映民意的原则。凡属本乡镇人民群众普遍关心、迫切要求解决的问题，尤其是群众关心的“热点”、“难点”问题，都要提交代表审议、讨论，作出决定。五是坚持实事求是的原则。对一个乡镇来说，可能会有很多问题需要解决，但是又不能一次都解决。这就要从实际出发，先急后缓，先解决那些最需要解决且又能解决的问题。这样，既有利于政府工作，又有利于维护人大的权威，保证人大决定的严肃性。对加强和改进新时期乡镇人大工作的思考
为全面了解和掌握我市乡镇人大工作的情况，笔者深入到沙洲坝、武阳、象湖、泽覃等乡镇，采取实地走访视察，听取工作汇报，召集人大主席、副主席、人大秘书、市乡两级人大代表参加座谈，发放调查表等形式，集中一段时间开展调研活动，对乡镇人大的现状、主要工作情况及存在的问题，进行了分析和梳理，并就加强和改进乡镇人大工作进行了一些思考。
乡镇人大的基本状况
代表构成情况。我市共有17个乡镇，有乡镇人大代表997名，其中男性751名，女姓246名；少数民族5名；在学历层次上，研究生3名，本科52名，专科105名，中专及高中327名，高中以下510名；在职业构成上，干部220名，农民650名，企业50名，其他77名。
工作人员情况。17个乡镇全部配备了人大主席（有1名还未选举），其中专职主席2名，副主席8名，人大秘书17名。在年龄及任职时间上，副主席的年龄在36岁到48岁之间，任现职多在3年以上；人大秘书的年龄在26岁到42岁之间，35岁以上的占50%多，任职大多在4年以上。
办公条件情况。17个乡镇均无专门的办公用房，及相应的办公设备。
经费保障情况。各乡镇每年例会1—2万元的经费开支基本上能得到保障。闭会后的主席团活动经费和代表的活动经费没有专门预算，普遍采取临时举行活动实报实销的报账制，无法准确统计。省人大关于乡镇人大代表每年每人300元活动经费的规定基本上未能得到落实。
乡镇人大主要工作情况及问题
在各级党委领导和上级人大指导下，乡镇人大工作整体上比较正常有序，较好地发挥了基层权力机关的职能作用。主要表现在：
比较正常地召开例会。据了解，全市17个乡镇每年的例会能比较正常召开，尤其是有选举任务的时候，党委和人大主席团都比较重视会议。
认真对待代表提出的议案和意见、建议。不少乡镇创新代表意见、建议办理工作机制，如瑞林镇、万田乡人大主席团，采取面对面沟通、组织代表视察、召开现场办公会议等方式，将代表的意见、建议落到实处，解决了不少实际问题，推动了相关工作的顺利开展。
组织开展一些活动，加强与代表联系。大多数乡镇每年能组织开展视察、调研、法律法规实施情况监督、评议有关单位部门、外出学习考察等相关活动。如沙洲坝镇组织人大代表参与村级财务、村务公开活动；泽覃乡邀请人大代表列席政府会议、组织人大代表评议测评乡属站所等，均取得良好效果。
建立相应的工作制度。不少乡镇人大都建立了代表小组活动、主席团联系代表、学习培训、代表联系选民、代表议案办理答复实施办法等制度，如象湖镇人大坚持向党委请示报告工作制度，日东乡建立每季召开一次主席团会议制度；丁陂乡建立了人大代表评议部门单位制度。
但从调研的实际情况看，不少乡镇的人大工作存在比较多的困境和问题。
思想认识不到位。普遍存在对乡镇人大地位、作用缺乏足够的认识，往往是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。不少乡镇人大干部积极性不高，存在“船到码头车到站”的思想。人大主席团年初无计划、年中无活动、年终无总结的“三无”现象突出。二是人大干部兼职多，精力难于集中。由于绝大多数乡镇人大主席由党委书记兼任，加上很多乡镇没有设立人大副主席，人大秘书又是身兼数职，他们往往把绝大多数时间和精力放在党委、政府的中心工作上，对人大的工作只能处于应付状态，从而造成了乡镇人大事实上的形同虚设。三是基层代表素质参差不齐、代表意识不高。目前，乡镇人大代表的综合素质不高，责任意识淡薄，履职能力不强，有的甚至仅将人大代表看作是一种荣誉称号，开会是“代表“，闭会是“老表”，缺乏代表意识。四是代表活动经费难于到位。从调研的情况来看，每年的例会经费基本上能得到保障，但代表活动经费、人大主席团闭会期间的会议经费、联系代表的经费、对代表的培训辅导和外出学习考察经费则很难保障。目前，乡级财政已没有预算，实行“乡财县管”的报帐制，乡级财政实际上已成了乡级财务。这不仅造成了人大会议上财政预决算审议失去了意义，也直接造成了乡镇人大的各项经费得不到应有的保障，代表活动难于正常开展。五是工作缺乏创新。面对新情况、新问题，乡镇人大工作创新不够。大部分乡镇人大工作的平台和抓手少，日常工作开展不是很正常；人大代表会议质量不高，个别乡镇不能按期召开例会，甚至不开例会；闭会期间，与代表联系少，开展活动少，没有做到人大工作和其他工作一同布置、一同检查、一同考核。
加强和改进乡镇人大工作的几点思考
在当前新的历史条件下，加强和改进乡镇人大工作，充分发挥乡镇人大主席团的作用，发挥广大人大代表的积极性、主动性，对于推动全市经济、社会跨越式发展，全面推进“一个中心、四个打造”战略目标的早日实现和依法治市建设进程的加快，有着十分重要而深远的意义。
加强和改进党委对乡镇人大工作的领导。各级党委要从加强党的执政能力建设和依法治国的高度，健全和完善党委领导乡镇人大工作的机制，切实把人大工作纳入总体工作部署，做到统一研究、统一部署、统一检查、统一落实。坚持定期听取人大工作汇报，认真研究和解决人大工作中遇到的困难和问题，并对人大工作提出具体要求，安排相应任务。要不断增强领导干部的法律意识、人大意识，形成对人大工作不重视、不关心、不支持的领导干部，不是一个政治上成熟、工作上称职的领导干部的共识。要把是否重视支持人大工作以及人大工作开展情况作为考核乡镇领导班子的重要内容。
进一步明确和规范乡镇人大工作。根据当前乡镇人大工作现状，市委应下发加强和改进全市人大工作的意见，进一步明确和规范乡镇人大工作。一是要依法开好乡镇人民代表大会。各乡镇要严格依照法律规定，除换届年份及时召开会议外，每年必须召开一次人民代表大会，即召开人大例会，时间上应在4月份底以前召开。同时，要提高乡镇人大例会的质量，会期安排要合理，不与法律规定相冲突；要保证代表有充分的时间酝酿候选人和审议政府工作报告，不得随意压缩会期和缩减法定工作程序。会议期间，还可根据乡镇实际，安排听取和审议政府专项报告，组织代表现场视察，讨论事关当地经济社会发展全局和人民群众关心关注的重大事项，并作出相应决定、决议。二是要确保乡镇人大主席团的正常运转。加强和改进乡镇人大工作，乡镇人大主席团的正常运转是关键中的关键，要对闭会期间乡镇人大主席团的运转作出具体规定，并建立相应的工作制度、主席团成员联系代表制度、会议制度。三是要高度重视代表建议、意见的办理。代表提出的议案和建议、批评、意见，是代表履行职务的重要形式，跟踪督促好意见、建议的办理，是乡镇人大的职能之一，是闭会期间人大主席团的日常工作之一。乡镇人代会结束后，人大主席团成员要召开会议进行专题讨论和研究，将议案和建议分类整理后，及时交办并加强督办。
加强代表工作，保障代表依法履职。乡镇人大工作的好坏，说到底还是人大代表当家作主的代表意识问题，代表素质的高低是能否履行代表职责的前提。一是要把好代表 “进口关”。要从政治条件、品德条件、文化条件、能力条件和在群众中的影响力方面确定代表候选人，让有参政议政能力和意愿，能够顾大局识大体，敢为地方经济、社会事业长远发展出谋划策的人担当起为人民家作主的重任。同时要保证科学合理的代表结构，尤其是在城乡按相同人口比例确定代表的新形势下，要处理好干部、工人、农民、知识分子和新企业组织人员在代表中的比例，并确保人大代表的高素质。二是要强化代表培训，提升履职实效。通过组织专门的培训，开展代表履职经验交流活动，以会代训以及发放学习教材、铺导材料和外出学习考察等形式，切实增强人大代表履职的责任感、使命感，提高他们对法律法规的理解能力和建言献策的议政能力。同时要组织开展代表小组活动，为提高代表素质搭建平台。通过开展工作视察、执法检查、专题调研，听取和审议政府专项工作报告等方式，强化代表意识，锻造能力，提升素质。此外，要让代表接受选民监督，促使代表自觉履职。通过开展代表与选民见面，向选民述职和选民评议代表等活动，增强代表履行职能的自觉性，在接受监督中不断发现问题，从而不断提高自身素质。
强化乡镇人大自身建设。根据江西省委、赣州市委关于加强人大工作的意见，进一步强化乡镇人大自身建设，并为其开展工作提供保障。一是经费保障。由于乡镇财力有限，加上乡镇一级的财政事实上等同于财务，乡镇人大主席团的工作经费和代表活动经费难于得到相应保障。根据省委、省人大、赣州市委文件规定，应将乡镇人大例会经费和乡镇人大代表每年人均300元活动经费统一纳入市财政预算，确保经费的及时、足额拨付和专款专用。此外，乡镇党委、政府要支持和帮助解决人大的办公用房和办公设备。二是组织保障。要按照有关法律法规配备好乡镇人大主席、副主席。在政治地位和经济待遇上，人大干部与党政干部要同级别同待遇。在体制机制上尽快与上级接轨，在排位上按党委、人大、政府的顺序予以规范。乡镇人大主席由乡镇党委书记兼任的，要设人大专职副主席，坚持人大干部与党政干部一视同仁、平等对待，并按照江西省委2009年14号文件精神，落实专职人大主席、副主席进入同级党委。对在人大工作岗位表现优秀，成绩突出的干部，要加大提拔使用、交流任职的力度，对不胜任人大工作的予以调整，充分调动人大工作者的积极性。
加强上级人大对乡镇人大工作的指导。上级人大常委会对乡镇人大的指导主要体现在工作上、业务上。要加强对乡镇人大例会的指导，使乡镇人大例会符合相应的法律规范，切实提高会议质量。市人大常委会各工委与乡镇人大实行对接联系，进行具体指导。要组织好乡镇人大主席团成员和人大秘书的培训工作，加强对主席团闭会期间工作的指导。定期召开乡镇人大工作现场会、座谈会，每年对乡镇人大工作开展一次指导性考核，对乡镇人大干部进行一次评先评优，并进行表彰。同时要指导乡镇人大做好宣传工作，及时宣传报道好人大工作的好经验、好做法，树立并宣传好人大代表典型，形成乡镇人大工作的良好氛围，把乡镇人大工作提高到一个新水平。
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