关于相对集中行政许可权有关问题的研究_相对集中行政许可权
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关于相对集中行政许可权有关问题的研究
来源：法制办主站 发布时间：2010-06-28 15:00 阅读次数：
（大庆市人民政府法制办公室 宫学成）
为深入贯彻落实科学发展观，转变管理方式，减少审批环节，缩短审批时限，提升行政效能，服务于经济社会发展，创建优良法制环境，按照《行政许可法》有关规定，结合行政许可工作实际，对相对集中行政许可权这一课题进行了初步研究。
一、相对集中行政许可权的分类
相对集中行政许可权，有广义和狭义之分。
（一）狭义上的相对集中行政许可权就是《行政许可法》第二十五条规定的情形，即“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，包括受理、审查和决定等各种职权。
（二）广义的相对集中行政许可权不仅包括《行政许可法》第二十五条规定的情形，还包括《行政许可法》第二十六条规定的情形，即行政机关内部的集中、行政机关之间的集中。行政机关之间的集中又可以分为地点上的集中和业务上的集中两个方面。
二、行政许可办理方式的发展阶段
在行政审批制度改革和政务公开的大背景下，自《行政许可法》颁布实施以来，地方各级政府纷纷设立了名称各异、职能类似的行政服务中心机构，行政许可办理方式大体上经历了以下几个阶段：
（一）机械集中审批阶段
在行政服务中心建立之时，地方各级政府就按照政务公开的要求，把部门的行政审批事项集中起来，实行“一站式”办公。各地行政服务中心在服务大厅一般都设有触摸屏、显示屏、网站等，各部门办理的审批事项的依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准等都向社会公开、公示。应当说，这个时间段的行政服务中心等类似机构更多地是体现在政务公开的载体功能上，将各自为政的审批变为“串联式审批”。
（二）统一、联合(并联)办理阶段
在我国现有政府架构、部门分权过多的情况下，往往一个行政许可需要多个部门办理，多头审批。许多行政服务中心根据《行政许可法》第二十六条第二款规定，实行统一、联合办理。“统一办理”是指由一个部门受理申请后，直接转告其他有关部门分别提出意见后再办理，减去了申请人往返各个部门递送申请的程序。“联合办理”是指行政服务中心先指定一个部门主办，然后采取联审、会签的方式，一次性收文、办结，也就是通常意义上的“并联审批”。这种行政许可办理制度比“一个窗口对外”制度有了改进，办事效率有了进一步提高。
（三）相对集中行政许可权的雏形阶段
近年来，有些地方根据《行政许可法》第二十六条第一款规定将分散在政府部门不同科室的行政许可职能整合起来，设立行政许可科，整体移驻行政服务中心。有的地方实行并联审批超时、缺席默认制度，对在联合办理中拒绝参与或不接受牵头单位协调的单位，牵头单位按既定程序启动缺席默认制，所属的审批项目视为该单位审批同意，由此而产生的一切后果由缺席单位承担。这些都是相对集中行政许可权的雏形阶段。
三、现行行政许可办理机制存在的缺陷
（一）集中办理仅仅限于形式上的集中。各级政府和部门设立的行政服务中心虽然在形式上把各有关行政许可（审批）事项集中到了一个大厅办理，但总体上无法实现行政许可（审批）权限的转移。多数情况下充当“收发室”，无法杜绝项目审批“两头受理、多头办理”的情况发生。
（二）难以发挥沟通协调职能。各级政府设立的行政服务中心与各行政机关之间是平行关系，行政服务中心对涉及多部门行政许可（审批）事项的协调力明显不足，难以真正发挥统一、联合、集中办理行政审批制度的功效。
（三）行政服务中心监管功能偏弱。行政服务中心只是各职能部门集中办公的场所，行政审批权依然属于各部门。大多窗口工作人员的人事关系、工资福利仍在原行政机关，因而行政服务中心对其他部门违规审批的监管没有得力手段和措施。
（四）许可（审批）方式创新不到位。新的行政许可办理方式不断出现，但是在压缩审
批时限、减少办事环节、降低行政成本等方面难以取得理想的效果。由于行政许可的实质审核权仍在各部门，形成众多行政部门与“一站式”服务的交叉迭合。
四、相对集中行政许可权的合法性分析
国务院《全面依法行政实施纲要》明确规定“继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点”，《行政许可法》对相对集中行政许可权也预设了行为模式，法律依据和政策依据都比较充分。
（一）有关行政许可（审批）职权在行政机关之间的转移合法性问题。各行政执法机关都是同一级政府的工作部门，其行政职权来自政府的分配。省、自治区、直辖市人民政府可以决定设置或者撤销哪些政府组成部门，也可以调整现有政府部门的职能。决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可（审批）职权，属于政府调整其职能部门或部门职能，是其职权范围的事。
（二）相对集中行政许可（审批）职权的合法性问题。按照《行政许可法》第二十五条“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”的规定，经国务院批准，各省、自治区、直辖市人民政府可以决定由一个部门形式有关部门的行政许可（审批）权。
五、建立相对集中行政许可机构的初步设想
相对集中行政许可权，建立相对集中行政许可机构就是要将多个部门行使的行政审批事项尽量归并到一个行政机关行使，实现行政许可工作体制的根本性变革。
（一）相对集中行政许可权和成立工作部门的可行性分析
1、有利于加强内部监管。在目前行政许可(审批)办理机制下，几乎都是“串连”模式，存在相当多的缺陷和弊端，即使推行“并联审批”，仍然摆脱不了“两头受理、多头审批”的局面。成立工作部门后，原行政服务中心应有的功能和作用难以发挥的情况得到了很好的解决，有关申请材料的传递，由申请人负责变为单位内部传递，大大方便了申请人，原来部门之间行政审批工作的外循环变为单位的内循环。
2、有利于提高行政管理效能。成立工作部门以后，行政许可的工作流程明显简练，受理机构一次性告知所有需要办理的审批项目、报批材料，并一次收费，环节减少，时限压缩。
同时也理顺了发改、土地、规划、环保等部门的审批时序，解决了互为条件、无法正常运转的问题，基本清晰了核准、备案、许可、审批对应的要求与工作方式。
3、有利于明确行政责任。在目前行政许可办理制度下，如果行政服务中心窗口工作人员敷衍塞责，本部门监管很难到位，达不到《行政许可法》所蕴含的“谁审批、谁负责”的要求。成立工作部门后，更便于监控，将整个工作流程置于单位内部的监管之下，使原需“多头审批”的项目，变为一个部门的许可项目，从体制上改变了原来行政机关之间推诿责任的情况。
（二）相对集中行政许可权的具体操作方式
1、部门设置。相对集中行政许可权,成立工作部门必须符合现行法律规定，科学合理地调整、确定部门内部各有关机构的行政许可职权。在现有体制下，可以根据政府部门职能划分成不同的领域，如农林、建设、文化体育等，使相同或相近的行政许可事项由一个内设机构承担，尽量保证制度的稳定和统一。在推行相对集中行政许可权工作中，可以选择一两个地市和一两个领域进行试点，认真总结在实施相对集中行政许可权工作存在的问题和经验，待时机成熟后在全面推开。
2、权力运行。在相对集中行政许可权项目选择上，应当突出重点，选择社会关注度高、对经济社会发展影响密切的项目实行并联审批。行政许可权虽然集中到一个部门中，但在部门内部还可能存在跨机构交叉的问题，可以在部门内部推行并联审批，以完成一个项目为目标，梳理行政许可权，由一个窗口进，一个窗口出，实行一步受理、同时审查、同时决定、同时发证，可以大大提高行政效能，方便管理相对人办事。例如，相对人欲开发房地产项目，需要经过立项，办理用地规划许可、工程规划许可、施工许可证、用地许可等等，经过的环节和程序都非常多，时限最长的多达半年之久，通过实行并联审批，可以在一个许可期限内完成上述工作内容，大大提升行政执法效能，方便行政管理相对人。
3、相关权力的执行问题。在实施相对集中行政许可权过程中，行政许可往往和非许可性审批、登记、备案、确认等行政执法行为存在交叉，互为前提，所以上述职权也应纳入到相对集中范围之内。如果孤立地将行政许可作为相对集中内容，势必会造成相对集中行政许可权的虚置化、形式化，难以实现相对集中行政许可权的目的。
4、许可后的监管问题。行政许可权相对集中以后，按照《行政许可法》谁许可、谁监管的有关规定，可以在部门内部设立综合性的执法机构，负责对许可审批事项的监管，保持行政行为的统一，也符合《行政许可法》的有关规定。
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