行政执法监督剑指行政不作为乱作为_加强行政执法监督
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浙江永康:行政执法监督剑指行政不作为乱作为
行政执法和刑事司法的衔接
正义网浙江10月30日电（记者范跃红 通讯员胡国财 王美姿）从去年开始，浙江省永康市检察院依托该院日益完备的行政执法信息库，率先在浙江省基层检察院中成立行政执法检察科，配备了专门人员，率先出台《永康市行政执法检察监督暂行规定》，在当地党委、人大的大力支持下，积极探索行政执法监督，频频向行政不作为乱作为“亮剑”。据统计，仅今年前10个月，该院就成功开展行政执法监督15件，涉及城管、工商、环保、国土等行政执法部门，取得了良好的社会效果。10月27日，金华市两级检察院专门在永康召开现场会，推广该院行政执法与刑事司法相衔接的经验，其中的行政执法监督更是引人注目。
“行政执法监督有力地促进了永康市的行政执法规范，也推进了社会管理创新。”前不久，一直支持检察机关开展行政执法监督的金华市委常委、政法委书记、永康市委书记徐建华如是说。
一纸检察建议为百余家中小企业限制贷款松绑
眼下，当浙江不少中小企业发展受制于资金时，永康市东鑫门业有限公司董事长陈向东却不再为信贷发愁。他说，这应该感谢检察官为公司信贷限制松绑，为中小企业发展保驾护航。
几年前，陈向东的公司因为环保问题受到行政处罚。当年在执行完处罚后，他却发现已不能象以前那样正常信贷了。根据国务院有关节能减排和落实绿色信贷政策的要求，企业受环保行政处罚后如不执行，由金融机构对他们进行信贷限制，目的是有效增进节能减排和防范金融风险，企业只有完全执行行政处罚，消除环境污染因素，才能重新获得信贷。但国家政策也要求，环保部门应当及时将受处罚企业的执行信息提交金融管理部门，确保已消除环境污染因素的企业正常信贷。
去年五月，永康市检察院在走访中小企业时，听到陈向东等企业主反映，受到环保局行政处罚后，他们的银行信贷就受到了限制，即使行政处罚执行完毕也一样。获悉这一情况后，永康市检察院立即对这一问题进行了研究和调查，发现环保部门在近三年内均未将受处罚企业的已执行行政处罚的信息报送给金融管理部门，造成百余家企业无法获得正常信贷，为此，该院向环保部门发出了检察建议，要求环保部门及时更新行政处罚执行信息，保护已执行行政处罚企业的合法权益。永康市环保局收到该院发出的检察建议书后，十分重 视，专门组织人员进行核对调查核实，马上作出整改，将相关企业已经履行处罚决定的信息报送中国人民银行永康支行，永康支行将此信息输入企业征信系统，从而为百余家企业的信贷限制松绑，既保障了企业的合法权益，又促进了这些企业的健康发展。事后，永康市环保局还将整改落实情况专门回复给检察院。
“市检察院针对群众反映强烈的一些行政执法部门执法不公正、不规范问题，要试行开展行政执法检察监督，欢迎广大群众积极提供线索。”早在去年3月份，永康市检察院副检察长吕景俊带着民行检察科负责人，走进永康人民广播电台直播间，接受广播电台记者的专访，永康市老百姓第一回听到了“行政执法检察监督”的字眼。
试点工作要有效开展，关键要得到群众和领导的支持。为此，永康市检察院领导主动向市委和人大专题汇报，分析了全市行政执法的现状和开展试点工作的必要性，取得了市领导的强有力支持。同时，检察官主动走访各个行政执法部门，与他们进行了良好的协调和沟通，取得了他们的理解，破解监督阻力。去年8月底，永康市委同意永康市检察院增设行政执法检察科，暂时与民事行政检察科合署办公。针对该院民行科只有3名干警的实际情况，增配人员2名，并增设了1名副科长，专门负责行政执法监督工作。
去年的试点工作取得了初步成效，尤其是百余家中小企业的起死回生，让永康市委、市政府更加重视和支持检察机关的行政执法监督，也增添了检察机关做好这项工作的信心。在当年底的浙江省检察机关民事行政检察工作会议上，永康市检察院专门作了行政执法监督经验介绍。
党委政府出台“红头文件”支持行政执法监督
今年6月8日，永康市委市政府下发《永康市行政执法检察监督暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，这也是浙江省内首个党委政府以“红头文件”形式支持检察机关法律监督的案例。
《暂行规定》对行政执法检察监督的目的、原则、监督范围、内容、程序等作了明确规定。
《暂行规定》特别明确，检察院对行政执法行为实行监督的范围包括：行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收、行政给付、行政奖励、行政监督检查，以及其他直接对特定的公民、法人及其他组织和特定的行政事务采取措施，并影响其权利、义务的行政执法行为。
为防止检察机关越权，《暂行规定》严格要求检察院开展行政执法检察监督遵循事后监督原则，不得干预或参与行政机关的正常执法活动，但对可 能造成重大损失、引发群体性事件等严重后果的行政执法行为，可以进行事中监督。
检察机关受理行政执法检察监督案件，即有上级有关部门和单位转办或交办，也接受公民举报和来信来访反映，检察机关也可以自行发现。
对立案的行政执法检察监督案件，检察机关将根据具体情况作出处理，如果行政执法机关及其执法人员有贪污贿赂、渎职侵权犯罪嫌疑的，将及时移交反贪和反渎部门立案侦查。
“《暂行规定》的出台，不仅有利于加强和规范行政执法检察监督工作，完善行政执法监督机制，促进行政机关创新社会管理方式和方法，实现职务犯罪预防关口的前移，更有利于化解违法行政执法行为引发的社会矛盾，保护国家利益、社会公共利益和公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会和谐稳定。”永康市检察院检察长王宪峰高兴地说。“有了这个尚方宝剑，检察机关的行政执法监督更有针对性，也更具操作性。当然，也对我们监督能力和水平提出了更高的要求。”
永康市委、人大、政府对行政执法监督的一贯支持，还表现在多年来努力推动永康市检察院建立行政执法与刑期事司法相衔接机制，完善行政执法信息库。
王宪峰说，经过多年的努力，目前该院的行政执法信息库有10万余条行政执法信息，涵盖全市所有执法单位。
“这些信息既给我们开展行政执法监督提供线索，也等于给监控执法人员不作为乱作为装上了“电子眼”。”王宪峰说。
学校恢复了往日的宁静与祥和
永康是著名的“五金之都”，一些学校周边有不少工厂，对噪声和粉尘等环境污染问题，学生和家长都比较关注。
今年8至9月，永康市检察院陆续了解到，该市部分学校周边环境污染较突出，随即对全市进行全面调查。检察官将发现的环境污染情况用照片、录像等形式取证固定，对环境污染最严重的舟山初中、桥下初中、职业技术学校以及城北初中等四所校园周边环境污染问题根据《暂行规定》进行立案调查，并将立案决定通知了市环保局、舟山镇、龙山镇等相关职能部门。
“教室第四排以后的同学，根本听不到老师的讲课内容。”永康检察院行政执法检察科科长胡志元说，经调查发现，舟山镇初中已被四周10多家工厂环绕，且多为生产冲件，噪声不断。此外，永康职业技术学校、城北初中和桥下中学，也存在不同程度的噪音污染、光污染和气体污染。
永康市检察院向相关职能部门了解了相关情况，调取了相关材料；督促环保部门进行环境污染监测；约谈学校领导，掌握环境污染对学校教学的影响；找企业主进行协商，了解企业发展状况，宣传环保法律法规。同时，行政执法检察科还多次与市府法制办一起召集环保局、镇政府、教育局等相关职能部门对校园周边环境污染问题进行讨论研究，联合多渠道力量对校园周边环境污染进行整治。在此基础上，永康市检察院又及时向相关职能部门发送检察建议，督促行政执法部门正确履行职责。
永康市环保局、舟山镇等部门对检察建议相当重视。舟山镇领导亲自落实，加班加点；市环保局还成立了专项工作领导小组，进行了专题研究，并对整治工作进行了详细布置。相关职能部门已对无证经营或国家规定应淘汰的企业进行关停，对环境污染物排放不达标的企业进行限期整改，对新建厂房配合环保局进行防污染生产预告。部分企业主也已认识到企业污染的危害，并表态提出整改或搬迁方案。舟山初中周边四家企业已准备搬迁，7家企业进行整改。职业技术学校南边企业主自主提出整改方案，进行设备更换治理粉尘以及气体污染，并减少夜间用灯。通过以上措施，现校园周边环境已有明显改善。我院再次走访学校时，学校师生均反映环境污染已大大减少，空气质量明显改善，噪声也已基本消除。
“当我们再次走访学校时，看到老师和学生灿烂的微笑，觉得很是欣慰。”胡志元说，目前永康市5500余名师生的教育和学习环境，又恢复了往日的宁静与祥和。
据王宪峰介绍，今年已立案处理完毕的15件行政执法监督案件，都与民生民利息息相关，更与社会管理密不可分。“也正因为此，党委政府社会各界对我们开展行政执法监督都一片叫好，也寄予很高的期望，我们将进一步加大行政执法监督工作力度，为推进政府依法行政和社会管理创新，完善中国特色的民行检察制度作出新贡献。”王宪峰说。
对行政执法检察监督的思考
时间：2013-06-19 06:41:07 来源：本院原创 作者：团风县人民检察院 张胜利
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中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中，明确规定了“县级以上人民政府、人民检察院和监察机关要依法履行监督职责，严格责任追究，确保行政执法与刑事司法衔接工作有关制度落到实处”；县级以上人民检察院对行政执法机关应当移送嫌疑犯罪案件而不移送或者公安机关应当受理而不受理、应当立案而不立案的举报进行调查处理时，“应当及时向行政执法机关、公安机关查询案件情况，必要时，可以派人查阅、复印案件材料，行政执法机关、公安机关应当予以配合”等等。这些规定是人民检察院对行政执法机关进行检察监督的依据。
一、当前行政执法监督现状
1.内部监督虚化。行政执法机关内设的监督机构与行政执法部门都是在行政机关或政府的共同领导下开展工作的，即使行政执法部门存在违法行为，内部的监督部门也得听从行政机关或政府领导的指示或者按领导的意思去操作，否则，就是不服从领导。行政执法机关或政府的主要领导，往往对行政执法工作非常重视，对于行政执法中的监督工作往往轻视，一旦行政执法中出现了问题也只是重拳出击，轻轻落下，摆平就行，尽可能家丑不外扬。
2.外部监督弱化。行政执法的外部监督主要是监察机关，监察机关对行政执法机关的监督也只能是事后监督，只有行政执法过程中发生了严重的违纪违法行为后，监察机关才启动监督程序。对行政执法机关的违纪违规的监督只是监察机关职责的一部分，监察机关不可能对宽正面、大纵深的行政执法范围进行有效监督，只有对人民群众反应强烈的、重大的行政违法案件进行调查处理。因此，完全依靠监察机关的监督，不可能解决对行政执法监督软化的问题。
3.检察监督缺失化。检察机关作为国家的法律监督机关，但对行政执法的监督目前还没有具体的法律明确规定，因而没有法律依据。目前，检察机关对行政执法机关行政执法的监督还处于缺失状态。
4.行政执法人员接受监督意识淡化。行政执法人员由于长期缺乏有效的监督，往往习惯于监督别人而不愿意被别人监督。对于检察机关的监督，有的行政执法人员存在认识上的错误，一时还难以适应。一是认为检察机关是刑事诉讼监督机关，不是行政执法监督机关；二是认为行政执法部门的上层是政府，政府级别高于检察机关，对于检察机关的监督既可听从，也可以说“不”；三是只要不构成刑事犯罪，行政执法部门对于检察机关的监督意见和检察建议置之不理或不予执行，检察机关也难以有效地监督下去。
二、对行政执法检察监督的探求
由于对行政执法机关长期缺乏有效的监督，致使行政执法过程中滥用执法权力，随意执法，玩忽职守，徇私舞弊、收受贿赂等行为经常出现，以罚代刑、以赔代刑、放纵犯罪等违纪违法犯罪也时有的发生。因为，对行政执法进行检察监督能有效地防止上述违纪违法行为的发生，所以，对行政执法机关进行检察监督十分必要，迫切需要。
1.出台检察机关对行政执法机关进行监督的务实性制度与规定。由于现行的法律对于检察机关监督行政执法的范围、内容、程序、方法明确不具体，各地党委和政府可根据本地实际情况，依据中共中央厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号）文件精神，制定本地检察机关对行政执法监督的具体制度和规定，探索检察机关对行政执法监督的方法和步骤，明确检察机关的监督的权限和职责，明确行政执法机关接受监督的职责和义务。探索出对行政执法检察监督的有效途径后，逐步完善立法，使检察机关对行政执法机关的监督有法可依。
2.加强行政执法与刑事司法衔接力度，建立工作机制。一是建立行政执法机关与与司法机关的衔接工作会议机制，促进行政执法机关与司法机关的协调配合，保证衔接工作落到实处；二是建立咨询制度，对于重大、复杂、疑难案件性质的认定、有关刑事案件立案追诉标准等，检察机关和公安机关有义务和责任接受行政执法机关的咨询，行政执法机关对于检察机关和公安机关提出的专业性问题，必须认真听取，及时答复；三是建立案件通报制度，利用行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台，实现行政执法机关、公安机关、检察机关之间执法、司法互联互通、信息共享；四是建立联络员例会制度，各行政执法机关抽调一名法律专业水平较高，业务能力较强的骨干作为衔接工作的联络员，负责处理衔接工作事务和涉嫌犯罪案件移送等工作；五是建立培训制度，各地政府法制部门和检察机关应作为衔接工作的牵头单位，对行政执法骨干分期进行培训，解决行政 执法人员对涉嫌犯罪案件定性不准、立案追诉标准不清、证据固定和保全不会、移送涉嫌犯罪案件的程序方法不懂等问题。
3.探求检察监督行政执法的有效方式。检察机关对行政执法的监督方式，目前还没有可借鉴的经验和模式，笔者从行政执法与刑事司法衔接的工作中体会到，其监督方式有：一是检察机关内部要建立完善以侦查监督、反贪污贿赂、反渎职侵权、职务预防等部门参加的“行政执法检察监督部门”，监督行政执法机关依法行政，依法移送涉嫌犯罪案件；二是主动出击，走访行政执法机关，对行政执法机关检察监督不能只限于事后监督，检察机关可走访行政执法机关，查询其执法中是否发现了有可能涉嫌犯罪案件，对于有可能涉嫌犯罪的案件，侦查监督部门可以对证据保全，调查方法进行指导，诱导调查取证方向；三是对可能涉嫌犯罪案件，检察机关可以向行政执法机关查阅案卷，建议行政执法机关补充证据、完善证据，然后向公安机关移交；四是对于可能涉嫌犯罪的重大、复杂、疑难案件和人民群众反应强烈的行政案件，行政执法机关应当主动、及时告之检察机关，检察机关可要求公安机关提前介入调查，能立案的监督公安机关及时立案，以便迅速采取强制措施，固定证据，防止证据灭失和涉案人员逃跑、串供等；五是对于行政执法人员徇私舞弊不移交刑事案件，行政执法中滥用职权、玩忽职守、贪污受贿等犯罪，检察机关根据其职责要求，追究涉嫌犯罪的行政执法人员的刑事责任，彻底解决行政执法人员以罚代刑、以赔代刑、放纵犯罪等问题。
4.遵循刑事先理的原则，先解决违法者的刑事责任，再解决违法者的行政责任。按照行政执法与刑事司法衔接工作要求，行政执法机关对于可能涉嫌犯罪的行政案件，必须报检察机关备案，检察机关应当结合追诉标准，对案件情况进行仔细研究、认真分析，依法处理。行政执法机关对准备实施重大行政处罚的案件，也应当报检察机关备案，以便于检察机关审查是否符合追诉条件。在检察机关对案件行为未作出是否涉嫌犯罪的决定前，行政执法机关不得作出行政处罚的决定。只有不构成追诉标准的案件，才可以依行政法规进行行政处罚。
5.建立检察机关与行政执法机关职务犯罪预访机制。加强对行政执法人员的依法行政教育、法律常识教育和警示教育，防止行政执法机关人员职务犯罪，确保在行政执法中公正执法、依法办案。
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