浅析我国水资源宏观管理体制问题_水资源管理与保护浅析
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浅析我国水资源宏观管理体制问题
吕倩梦
环境学院
2010200911
摘要：我国是一个水资源匮乏的国家，不但人均水资源少，且分布非常不均衡。所以，水资源的宏观管理就非常重要。我国的水资源管理体制与欧洲等国家以流域管理为主不同，也不是单纯的分割管理，而是具有中国特色的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。然而，从总的发展趋势看，我国水资源管理正在慢慢加强，但是，从实际实践效果看来，还远远落后于国民经济和社会发展的客观需要。本文简单介绍了我国水资源管理体制的现状，并浅析了我国水资源管理体制存在的几个问题。关键字：水资源
管理
体制
问题
水资源是最基础性的自然资源之一。而不恰当的水资源管理可能会诱发各种水资源问题。因此，加强水资源的管理是各个国家一致的目标。在我国水资源局势严峻，水资源管理面临的任务与日俱增，亟需完善我国水资源管理体制。我国水资源概况
我国是一个水资源贫乏的国家，人均水资源量约为世界人均水平的四分之一，且2009 年人均水资源量已逼近联合国可持续发展委员会确定的1,750 立方米用水紧张线。根据国际公认的标准，人均水资源量低于2,000 立方米且大于1,000立方米为中度缺水，人均水资源量低于1,000 立方米且大于500 立方米为重度缺水，人均水资源量低于500 立方米为极度缺水。总体来看，我国属于中度缺水。我国水资源分布不均，长江流域及其以南地区国土面积仅占全国的36.5%，其水资源量却占全国水资源总量的81%，根据各区的人均水资源量，我国有16 个省（区、直辖市）属于重度缺水，宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏共6 个省（区）为极度缺水地区。1水资源的分布不平衡使得西北部许多城市发展受到制约，如工业发达的华北地区海河、滦河流域，人均水量仅430立方米，比以干旱著称的阿拉伯半岛还少。
而与我国严重缺水形成对比的是，我国存在严重的水资源浪费，污染情况。国的用水总量和美国相当，但GDP仅为美国的1/8全国农业灌溉水的利用系数平均约为0.45，而先进国家为0.7甚至0.8。[5]1997年全国工业万元产值用水量136立方米，是发达国家的5一10倍。工业用水的重复利用率据统计为30%一40%，实际可能更低，而发达国家为75%一85%。2
我国水资源主要污染问题集中于地表水污染严重，湖泊河流等富营养化问题，水土流失，地下水使用过度等等。
据统计，全国有30%以上的工业废水和90%以上的生活污水未经处理直接排入江河湖 泊，致使全国7大流域近5%0的河段受到不同程度的污染，其中1%0的河段污染极为严 重，已丧失了水体的使用功能，7%5的河段已不适宜作为引用水的水源。3我国水资源管理体制现状
2002年我国出台《水法》规定了我国水资源的管理体制。新《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。地方水行政主管部门按规定的 1 22011-2012年中国水资源状况.中商情报网
水权转正现状，存在的问题及对策.水利部发展研究中心，2002.7.30 3傅剑清，论西部大开发中水资源保护及水权制度的完善.中国环境资源法研讨会论文集.2003.16 权限，负责本行政区域内水资源统一管理和监督工作。” 4也就是说，我国的水资源管理体制与欧洲等国家以流域管理为主不同，也不是单纯的分割管理，而是具有中国特色的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。我国水资源管理体制存在的问题
从总的发展趋势看，我国水资源管理正在慢慢加强，流域管理正在逐步加强，《水法》的修改，对我国水资源管理制度的发展起了巨大的推大作用。但是，从实际实践效果看来，还远远落后于国民经济和社会发展的客观需要。现存的水环境管理制度存在着明显的缺陷，主要表现为以下几个方面的问题: 3.1 中央各部门出现职权交叉
我国特殊的水资源管理体制要求了我国在管理水资源时，必须结合中央集权与地方分权。在中央，水利部作为国务院水行政主管部门集中了大部分水资源管理的职权，而其他相关部门包括建设部、农业部、交通部、国家林业局等在各自的职责范围内协助管理。而事实上，由于多个部门都有关于水资源的职权，导致部分出现了职权交叉，使得实践中有许多问题常常难以有效解决。
这里以国家环保总局和水利部之间的职权交叉问题为例。这可以说是最严重的水资源相关职权交叉的两个部门。在水资源管理中，水利部负责水量，水质则由水利部和国家环保总局共同管理。也就是说作为水资源不可分割的两个方面——水量和水质，被分别交由了不同的部门进行管理。我国规定水利部门的负责管理水，却又环保部门的负责管理岸上的排污。但在实际工作中，这两者其实无法完全分开，因为水域的自净能力，承载力等和水量，径流量是密切相关的。换句话说，环保部门在实施水污染控制工作与水利部门实施水资源开发管理工作时必定会有所相互影响与交叉。这两个部门都同时具有法规制定、执法和监督的职能，而任何一个部门同时拥有制定法规、执法和监督三项职能都是不科学、不合理的，这样无疑容易助长部门利益与部门权力的扩大化。5
3.2 流域机构的权力职能没有得到落实
流域机构是指水利部按照河流或湖泊的流域范围设置的水行政管理部门，其代表水利部在所辖流域内行使水行政管理权，为水利部派出机构，且已经成立很久。然而，它毕竟是一个事业单位，缺少较为独立的自主管理权，难以直接介入地方水资源开发利用与保护的管理。
事实上，在2002年新水法中，流域机构的法律地位才被正式得到明确。我国区域水体由当地政府管理，且早已经有着一套完整体系。而流域机构的职能是对流域内不同地区对水资源的管理政策等进行协调，缺乏有效机制的同时，又由于隶属于水行政主管部门，无法独立自主地行使水资源管理权，管理权力小，管理范围窄，完全无法与水行政主管部门、相关部门、各地人民政府水主管部门相比。
并且，流域机构虽然名为委员会，但是各有关部门和有关地区并没有参与流域的管理，与水相关的利益相关者没有参与相关决策，公众的参与权与知情权没有得到应有的体现，也没有正式的充分的信息沟通渠道，各流域管理机构难以发挥协调作用。
因此，在前文水法中规定的流域管理与行政区域管理无法合理结合，而我国流域内跨省份的水资源问题至今仍然是一个难题。
3.3 水资源相关法律存在欠缺，有待完善
新《水法》规定，流域管理机构“在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督”。在这里就有一个权限的问 45 梁建议.改革水资源管理体制推动，水务一体化建设.水政水资源，2003.3
杨志峰，冯彦，张文国著:《流域水资源可持续利用保障体系—理论与实践》，年5月版，第83页。化学工业出版社2003 题，如何划分各区域，又如何结合整体管理，这些都没有具体到实处，没有细致规定导致权限不明确，降低了体制效率的同时也增加了具体问题的解决难度。此外，我国现行的有关水资源保护的法律除新《水法》外，还包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》，加上《中华人民共和国水污染防治法》，以及后来先后出台的一些专项法律，地方性法规等等。而这些法律都不完善，甚至有些法律间还存在矛盾。
我国至今还没有一部完整系统的流域管理法，未能从体制上保障水资源的优化配置和有效保护水资源。例如1997年颁布的《防洪法》共有巧条涉及到流域管理，其中有12条规定了流域机构在防洪和河道管理的职责。但是，由于《防洪法》只是关于综合治理江河、湖泊和河道，减轻水患灾害的专门法律，并不涉及水资源的开发、利用、保护和管理等方面的问题，不可能从整体上确立流域管理机构在水资源管理体系中的地位和作用。6 总结
我国水资源管理体制的问题根源还是出在法律和机构的管理责任职权上，核心是如何在中央和地方之间、国家相关部门之间以及流域管理机构与地方政府之间适当的集权和分权。我认为，完善我国水资源管理体制需要通过借鉴其他国家的成功实例再结合我国国情现状，完善相关法律条例，并明确各级职权。
参考文献
1水权转正现状，存在的问题及对策.水利部发展研究中心，2002.7.30 2傅剑清，论西部大开发中水资源保护及水权制度的完善.中国环境资源法研讨会论文集.2003.16 3梁建议.改革水资源管理体制推动，水务一体化建设.水政水资源，2003.3 4杨志峰，冯彦，张文国著:《流域水资源可持续利用保障体系—理论与实践》。化学工业出版社2003 5赵薇莎，论水资源管理体制的完善，2006.3 赵薇莎，论水资源管理体制的完善，2006.3 转引自 罗豪才‘等.中国行政与刑事法制世纪展望.昆仑出版社，2001.6
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