关于招标投标活动监管体系的思考_招标投标的监督体系
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关于招标投标活动监管体制的思考
[摘要] 招投标作为国际通行的一种阳光采购方式,在我国则强制规定为项目建设过程中的一个重要环节；对于完善我国社会主义市场经济体制, 有力地推动投资体制改革，规范市场秩序，预防和遏制腐败,建设节约型、创新型社会发挥了积极作用。但同时也要看到,目前招投标市场仍不适应新形势的要求，存在监管不力、市场主体行为不规范、围标、串标等腐败现象时有发生等问题，急需加以完善，本文从现行招标投标监管体制中存在的主要问题分析入手、重点剖析其原因、进而提出建议对策，以利于招标投标活动正常有序开展，切实保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证工程质量，为我国经济社会可持续发展服务。
[关键词] 招投标法 法律制度 对策建议
1、前言
《中华人民共和国招标投标法》自2000年1月1日起施行十多年来，在招投标领域发挥了基本法的指导作用。然而，由于当时《招标投标法》中规定的招标投标监管制度不规范不明确，导致招标投标活动中行政监管政出多门，个别行业出现监管缺位情况，有的行业在招标投标监管活动中仍然存在既是“运动员”，又是“裁判员”，在遇到招标投标活动投诉时部门之间时常出现相互推诿现象等等，极不符合立法宗旨，也不利于招标投标法律制度的有效实施，更不利于预防和惩治围标、串标等腐败现象。进一步完善健全科学的操作性强的招标投标监管体制势在必行，不少地方已进行了有效的尝试探索，有些地方还取得了良好效果。
2、现行招标投标法中监管体制中存在的主要问题
2.1我国招标投标活动的监管体制概述。现行的招标投标活动监管体制可以说是一种综合监督为辅、各个部门分散监管为主的体制（简称部门分散监管）。《中华人民共和国招标投标法》采取了授权国务院进行规定的办法。2000年3月4日，中央机构编制委员会办公室制定、国务院办公厅颁发的《印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）是规定我国招标投标行政监管体制的当前最权威的文件：按现行的职责分工，国家发展计划委员会指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定招标投标法配套法规、综合性政策等；项目审批部门在审批时核准项目的招标方式（谁审批项目谁核准招标方案原则）；对于招投标过程（招标、投标、开标、评标、中标）中的违法活动的监督执法按现行的职责分工，分别由建设、经贸、外经贸、水利、交通、铁路、民航、信息产业等行政主管部门负责。这种部门分散监管模式在当时立法时不能不说是有其合理性与现实针对性的，既可以回避制度设计的高难度和统一监管与既有管理体制可能会产生的诸多交叉甚至剧烈冲突的巨大风险，还可充分调动各个监管部门的积极性。但是，随着经济的不断发展和社会的不断转型，原有的部门分散监管模式所引发的问题不断暴露，针对它的批评也日渐增多。这些批评大抵可以按照这样一种逻辑关系展开：部门分散监管导致市场被人为地按行业分割；分割后的市场监管为权力寻租留下空间而易滋生腐败；监管部门为维护既得利益各自为政、相互制肘，造成法律法规的不统一和资源的浪费，并最终损害交易主体和社会的利益。
2.2招标投标活动监管中存在问题的具体表现：
2.2.1．监管体制不统一。目前的招标监管体制，分别由水利、交通、建设、国土等相关行政主管部门负责，发改委负责加强对招投标工作的指导、协调以及对重大建设项目工程招投标和工业项目招投标的监督检查。这种部门分散监管模式所引发的问题主要表现在招投标监管中部门职能交叉、多头管理、条块分割、同体监督，监督越位和缺位现象同时并存,造成了工程项目招投标管理混乱无序的局面。
2.2.2．由于现行工程建设项目招标投标监管体制主要以行业部 2 门监管为主，造成目前不少地区不少工程项目招标投标监管出现“越位”、“缺位”“错位”等现象，时任国家发展和改革委员会主任马凯在《在纪念〈招标投标法〉实施五周年座谈会上的发言》中有详尽的描述：一是招投标活动中的地区封锁和行业保护屡禁不止。一些地方和部门违法设臵投标许可、资质验证、注册登记等手续，越权指定招标公告发布媒体，限制招标公告发布范围和地点。二是重事前审批许可，轻事后监督查处的倾向比较突出。一些行政监督部门不履行监督职责，招投标投诉、举报的渠道不够畅通，投诉受理和处理机制不够健全，致使不少规避招标、虚假招标，串通招投标的行为没有得到及时惩处。三是少数领导干部通过打招呼、递条子甚至强行指定等方式，插手和干预招投标。还有的部门及其工作人员违法直接参与招标文件编制、投标资格预审、标底审查、评标和确定中标人，直接介入具体的招投标活动，既是“裁判员”，又当“运动员”，身份多重，利益纠缠。四是政出多门、法制不统一的问题没有根本解决。虽几经清理，但一些应当修改或者废止的文件规定至今仍在执行，新制定出台的涉及招投标的文件，也还存在违背《招标投标法》规定的情况。
2.2.3．“同体监督”现象普遍存在。现行招标投标法中规定行业部门对招标投标的监督实质上是行业部门自己监督自己，既所谓的“同体监督”。这使得招标投标法形同虚设，行业部门组织的工程建设项目的招标投标的行政监督与执法，除大案要案或由纪检监察部门牵头外，都由行业部门自己来负责。实施者与监督者为同一部门，既是“运动员”，又是“裁判员”，使得监督显得软弱无力。由于在整个招标投标活动中处于同体监督的情况下，政府部门领导可以随意干预和左右评标活动。因此，“外招内定”、“明招暗定”等违法乱纪行为屡禁不止也就不足为奇。这也就是在招标投标中腐败现象难于遏止的根源所在。现行招标投标法中监管体制方面存在问题的原因分析3.1 法律制度不健全。一是本身的法律、法规体系尚不健全，在招标投标的环节上缺乏一定的严密性和强制性规定，程序设计过于粗疏或存在漏洞，弹性空间较大，存在一些可以人为调控的因素。二是工程招投标相关法规制度不健全，由于地方法规与《招标投标法》之间还存在条款口径不一之处，特别是《招标投标法》颁布实施后，仍有一些规范招标投标行为的规范性文件没有修改，对一些现实存在的问题没有作出明确规定，给实际操作设臵了难题。部门法规及各种配套政策之间相互掣肘，对于招投标中的违规违法行为，《招标投标法》及相应的配套规定只讲了“不准”，而没有讲违反了怎么办，致使对一些钻政策漏洞的违法违规行为，因缺乏明确的法律、行政法规处罚条款而难以查处等等，这些都在一定程度上增加了监管工作的难度。
3.2 受地方保护主义和行业垄断行为存在的影响。由于历史原因，特别是受原有的以行业条条管理为主的行政体制的影响，一些行业部门都有自己的下属企业，包括勘察、设计、施工、监理、招标代理等。抽调参与制定招标投标法的专家学者也大多由各行业中有名的专家学者们中选送，不可避免或多或少存在本位主义和部门保护思想。一是原本可用市场原则和市场机制来解决的问题，仍采用行政的方法来处理，不仅容易出现行政权力的渗透，而且也不太重视建设投资效益；一些工程项目招投标表面上看是招投标双方在公平互利的基础上进行的，但实际上由于来自各方面的行政权力的制约，在一定程度上剥夺了建设单位的独立自主权，使招投标过程形同虚设、走过场。二是一些单位领导和主管部门，受地方保护主义的影响，直接指定施工单位，或搞对外封锁、行业垄断，影响招投标活动的正常进行。3.3个别部门和领导法律意识淡薄，官僚主义严重，工作不力，作风拖沓。国家招标投标法已颁布实施了10多年也未进行修订；《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计委令第3号)也已实施8年了，至今也未进行调整和完善；《国家招标投标法实施条例》（征 4 求意见）也已于1998年完成，目前仍未出台。一方面是，由于工程招投标管理部门的人员缺位、监管力量的不足，致使招投标监管难以到位。另一方面是，行政主管部门缺乏在权力行使中对所辖部门的监督，特别是少数基层行政主管部门，往往把监督管理的重点放在工程质量上，在对工程招标投标制度执行的监督上重视不够，重权力、轻制约，重业务、轻反腐。
3.4、违法违纪查处力度不够，导致违法成本低，是目前围标、串标等违法违纪行为屡禁不止的重要因素。一是个别领域存在行政主管部门招投标监管机构监督检查不到位、力度不大、监控手段落后、信息化水平不高、监督力量不足的问题，难以做到严格按程序对招投标实施有效的全过程、全方位监督。二是存在行政主管部门内部监督制约机制不完善、社会监督太弱、监督相对滞后等问题。三是工程招投标监管中存在重管理轻查处、重检查轻处理的现象，致使不少规避招标、虚假招标、串通招投标的行为没有得到及时纠正处理。由于违法违纪成本低，在一定程度上诱发了招标投标环节中违法违纪现象的不断发生。据《工程建设领域腐败剖视录》介绍,由于现行招标投标法律法规制度设臵方面的缺陷，招标人、投标人、中介机构、政府监管部门的人员等违反招标投标法律法规的取证艰难和处罚轻微，使得参与招标投标活动的人员抱着各种心态违法违纪；目前查处的腐败案件中有67%涉及工程领域,其中涉及到招标投标的占20%左右。进一步完善招标投标监管体制的建议与对策
招标投标监管体制建设作为招标投标法律制度方面最重要的方面，涉及的领域较广、部门多、法律性强，各级党委政府及其职能部门要高度重视，针对目前项目招投标监管出现的问题，应从观念更新、健全制度、完善机制、强化监督、规范行为入手，进一步做好招投标监管工作。
4.1转变观念，提高认识。各有关部门要高度重视招标投标监管 5 体制的建设，要从转变经济发展方式、构建和谐社会、预防和惩治腐败的高度认识到加快完善招标投标监管体制的必要性与紧迫性，加快建立健全全国统一的科学的操作性强的招标投标监管体制。
4.2理顺招投标监督体制，明确监管部门职责。我国现行的招投标多部门监管的格局，客观上造成了当前监督缺位、越位、错位和不到位的状况，因此，需要对招投标监督管理体制进行改革，理清各监督主体的相互关系，把握好监督主体的角色定位，合理划分招投标监督管理权限，明确有关部门的监管职能，建立适应新形势的工程招投标监管体制。要整合各种监督力量，健全监管机构。建议成立由各级纪检监察机关牵头，有关职能部门和行业协会参加的招投标监督委员会，负责组织协调各行政主管部门依法对工程项目、经营性土地使用权出让、政府采购等招投标工作的监督。各监管部门要在监督委员会统一领导下开展监管工作，形成自上而下、不同层次的监督，明确责任，理清角色定位。作为行政主管部门对招投标工作的监管应定位于对每项招投标的程序和内容进行全过程、全方位监督，并及时向监督委员会上报监管情况，及时纠正监管中发现的问题。要尽快实现招投标执行机构与监管部门人员分离、机构分设、资金脱钩，形成相互制约的格局，从体制上保证招投标监管活动的正常进行。
4.3积极探索构建一个科学的行政监管体系。一个科学的管理体制，不仅促进、推动市场和经济的发展，而且还能起到源头防腐之效；反之，对市场和经济发展起到消极和阻碍作用，并助长腐败。一是建议县级以上政府部门借鉴湖南省株洲市的经验，市县成立工程建设项目招标投标监督委员会或招标投标管理局，将纪委监察、政府法制办、发展改革委、省经委、建设、财政、交通、水利、信息产业、商业、审计、供电等各相关部门的职能进行整合，加大监督力度，把过去分散的各自为政的招标投标行为统一起来，实行“三个统一”，即程序统一、专家统一、监督统一，从机制上规范招标行为。二是在监察部 6 门成立一个省级招标投标监管委员会。下设办公室。办公室设在省纪委，省监察厅内，统一组织协调各行业主管部门依法对全省工程建设项目，经营性土地招标拍卖挂牌出让等工作监督，涉及全省招标投标监督管理规范性文件要征求“监委会”意见等。三是建立综合性工程建设招标投标中心，为招投标人和代理机构提供服务平台。按照统一交易规则、统一交易场所、统一规范运作、统一信息发布的原则，由招投标监督管理局负责监管。采取属地管理的原则，原则上省直和各市县分别设立一个交易中心，将政府投资的水利、交通、国土、医药、政府采购、能源、城建等工程建设项目，都要纳入招标投标中心进行统一招标投标，提高依法招标项目的实施率、公开招标率、进场交易率和节资率，防止暗箱操作和商业贿赂行为的发生。
4.4进一步完善和健全招标投标监管制度，使招投标活动及其监管更加规范有序。作为一项复杂而艰巨的工作，工程建设招投标监管必须依靠健全的制度体系作保证。因此，必须对相关法律法规及管理办法进行不断修改完善，充分发挥其向导性、制约性作用。通过制度管人、管事，既能使我们的监管有章可循、有法可依，也能有效防范风险，保证工程质量和资金、干部的安全，从源头上有效防治违法违纪现象的发生。一是建议立法机关应尽快对《招标投标法》和《政府采购法》等系列法规作进一步的修改完善，尽快出台《招标投标法实施条例》。相关部门应加快制度建设步伐，制定完善具体的实施办法和细则：进一步完善招投标文件编制办法、投标人资料审查办法、评标委员会组成办法、评标定标办法、合同履行的监管办法、责任追究办法等操作规程；建立实施招投标师职业水平考评制度和招投标从业人员执业准入制度，为招标人、投标人、评标人、招投标代理机构以及招投标监管机构提供切实的行为规范，使重大工程项目从招标到合同执行、监督等各个环节都有法可依，堵塞程序上的漏洞，减少随意行为，从源头上遏制腐败行为的发生。二是对重点项目实行现场监督 7 制度，引入建立法律公正机制，聘请公正人员参与开标现场公正监督，发现问题及时“叫停”。三是在法律层面加大制定对各类违法违纪招标行为处罚力度的条款，进一步完善各类违法违纪招标行为的投诉、受理、查处等制度。行业管理部门必须赋予必要的调查权、处罚权。
4.5建立科学的监管工作机制。一是强化程序监督，严格规范招投标程序。工程项目招投标有一套完整的程序，程序不规范，就难以保证招投标结果的公正性。作为监督主体的招投标监管部门应认真履行职责，监督招标代理机构严格按照规定的程序进行招标，对招标公告公布、专家抽取、投标、开标、评标、定标、合同签订等具体环节进行严格把关，确保在程序上不出问题。二是对招投标进行事前、事中、事后的全方位监督，把招投标活动臵于招投标监管机构、纪检监察机关、公证机关的多重监督之下。三是各职能部门要密切配合、通力合作，形成监管合力。履行监督职责，做到“到位”而“不越位”、“不缺位”、“不错位”，形成严密的招投标监督网络。各级纪检监察机关应主动牵头并与有关部门相互配合，强化行政监察、财政监督、审计监督和项目稽擦作用。同时还要积极发挥行业协会、社会监督的作用，如公布投诉、举报电话，从社会中选聘招投标监督员；发挥行业协会的资信认定、自律功能等等，形成监督网络，把招投标工作臵于严密的监督网络之中，保证招投标活动的健康发展。
4.6提高招投标监管人员素质，优化招投标工作环境。一是加强学习和宣传。建议国家制定从事招标投标活动的工作人员必须进行岗位培训，合格后才能从事相关业务工作。强化对招投标相关法律法规和典型案例的宣传学习，使各级领导干部和监管机关充分认识规范招投标行为，培育公平、公正、公开的招投标市场环境的重要意义，正确处理好地方利益、部门利益与国家利益、全局利益的关系，增强法制观念，树立依法行政、依法监管的意识，坚决杜绝招投标中的各种权利干预和地方保护主义。二是加强对监管人员的廉政教育和业务培 8 训。通过各种丰富多样、有针对性地教育和培训，不断提高监管人员的思想素质、职业道德、专业知识水平和业务操作能力，促使他们更好地肩负起监管的重任。三是增强改革创新能力。鼓励监管人员认真总结经验教训，积极开展创新性研究，不断研究探索加强招投标监管工作的新思路、新办法，加快实现招投标工作的新飞跃。5 结束语
加快完善招标投标监管体制是完善招标投标法法律制度的重要内容之一，是一项系统工程，涉及领域广、部门多、法律性强，需要各级党委、政府及职能部门高度重视，密切配合，通力合作，共同建立一个科学的招标投标监管体制，努力实现招标投标活动的公平、公正、公开，更有效地预防和惩治腐败现象的发生，降低工程建设项目的投资成本和节省基建时间，最大限度地发挥工程项目的投资效益和社会效益，促进招投标领域的健康发展，为构建和谐美好的社会作出积极的贡献。
参考文献
[1] 《中华人民共和国招标投标法》
[2] 《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（国办发[2000]34号）
[3]《招标投标法适用与案例评析》（林善谋 著）
[4]《对我国工程招标投标监管体制演变的观察》（河南招标投标网）
[5]《招投标监管工作调研报告—范文网》
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