成片土地开发及出让中存在的问题和对策_土地开发策略
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成片土地开发及出让中存在的问题和对策
据统计，1992年上海市出让土地201幅，计2010公顷；广东省1992年出让土地2503幅，计7374公顷。其中成行成片综合开发占极大比重，如大亚湾4个综合开发项目，面积达500公顷；香港新世界集团公司在佛山投资10亿港元，对300万平方米土地进行住宅、旅游、商业等综合开发。到1993年初为止，地处内陆的重庆市，在9．3平方公里的土地上，有7大开发区．180多个工地，正在施工的建筑面积达100余万平方米。据比较保守的估计，至1992年底，全国共有各类开发区2000多个，规划面积约1．5万平方公里。成片土地开发区的面积一般为1—2平方公里．其中最大的是福建元洪投资开发区50平方公里．其次是洋浦开发区30平方公里。成片土地开发区有独资、合资、合作等投资开发形式；有工业开发区、高科技开发区、旅游经济开发区、农业试验区以及综合开发区等开发经营类型。几年来的实践证明，鼓励外商投资开发经营成片土地，改善了开发区所在地的基础设施，加快了我国吸引外资的步伐，进而促进了区域面貌改观和区域经济发展。但是，由于一些地区急于想改变落后面貌，放松对国家政策的把握和执行，加之有关法规、政策不完善，相应的监督措施不力，因而在开发经营成片土地及土地出让上出现了一些盲目性等问题。
不进行科学规划论证，盲目圈地，开发区设置过多
一些地区不看条件，不分地段，盲目圈地，形成省、地、县、乡都竞相兴办开发区的局面。一些开发区的兴建没有根据区域经济发展的要求与自然地理条件进行充分地规划论证，而是互相攀比，在形式和数量上赶浪潮，形成围地热、批地热、炒地热。要建成前面说的面积达1．5万平方公里的2000多个开发区，需30万个亿的投资，相当于1992年全国固定资产完成投资的40倍；也就是说，即使所有资产者投向开发区，至少也要40年才能建成这些开发区。
土地出让供大于求，价格偏低，国土收益大量流失
土地出让的数量过多，供过于求。不少地方超越国家规定的权限自行制订优惠政策或变相减税让利，靠低地价吸引外商，超优惠出让土地使用权。有资料表明，成片土地出让地价，沿海地区一般每亩(0．066公顷)一万元左右，高的数万元，低的仅几千元。内陆地区地价更低，有的甚至低于土地开发的成本价格。为争外资竞相压低地价，无疑是对地产市场的冲击，是严重违背经济规律的行为，它使国家在未来的土地增值中流失了大量的收益，不利于地产市场的培育完善。
大量良田沃土被占用，或者闲置，建设用地严重超计划 1991年全国各类建设占用耕地达58万公顷，比上年增加约30%，耕地净减少23．3万公顷。1992年全国绝大多数省市区非农建设占用耕地大大突破计划，成片土地开发占地80是耕地开发区的兴建是我国耕地面积锐减的主要原因之一。以湖南省汉寿县太子庙经济开发区为例，该开发区规划面积107公顷，其中占用耕地69公顷，是汉寿县以往每年三项建设占用耕地面积的3—5倍。一些地区生产力水平不高，基础设施难配套，造成开发区土地资源闲置荒芜；或者大量土地被用地单位和外商长期掌握，政府通过土地供应调控房地产市场的能力大大削弱。
土地出让后监控手段不力，管理薄弱，土地市场投机现象多
随着经济的发展，土地会自然增值，有的用地户获得土地使用权后，不按合同要求进行开发，而是坐等土地增值炒地皮；有的仅进行少量开发，未真正达
到转让条件就开始转让土地；有的迟迟不动工开发建设。不少经济开发区招商进度慢，开发资金到位率低。对于这些问题．政府缺乏有力的监控手段，正常管理显得十分薄弱。
成片土地开发经常还存在一些其他问题，如忽视环境保护，引进项目雷同化、低水平，产业结构同构化等。
上述问题在成片土地开发及土地出让中已不鲜见，在许多地方普遍存在。今后，开发区兴建和土地出让工作应从追求数量、疏于管理转变到注重质量、强化管理上来。具体说来，解决这些问题应从下面几个方面入手。
第一，加强宏观控制，做好规划工作。
从全国总体战略高度出发，为将来发展留出适当的空间，做到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。在一定的时期，政府出让的土地总面积不要超过10年内可能的开发量。做好成片开发土地的规划工作：(1)成片开发区的兴建，包括地块数、用地面积、利用方向等，要纳入统一的开发规划，做到有计划出让外商要投资开发的地块应是事先纳人规划的地块。(2)成片土地开发区的发展规划和小区建设规划要接受区域国土规划、土地利用总体规划、基础设施建设规划和城镇规划的指导，并与之相衔接。
第二，合理确定土地出让价格，提高国有土地资产收益率。鼓励外商投资开发经营成片土地，是政府有偿有限期出让土地、促进土地商品化的切实步骤。政府通过出让土地使用权收取一定的出让金，招商引进外资项目进行区域开发，这是一种‚引鸟筑巢‛和‚以外引外‛的对外开放形式。为增加土地开发的透明度，提高国土资产的收益，必须研究和制定合理的土地出让价格合理的地价标准至少满足三个条件：一是体现以地聚财，为政府增加财政收人；二是满足征地补偿；三是符合级差地租原理。出让土地做到优质高价，劣质低价。政府要加强对土地出让价格的宏观引导规范化管理，可由国土、计划、建设、财政、物价等部门组成土地价格评估委员会，对成片土地出让价格实行统一评估．合理确定基准地价。并把行政区内土地分等划级分成若干基准地价档次，再根据每幅出让土地的区位、使用性质、容积率、供求状况等因素浮动，进而确定每幅出让土地的地价，以此作为外商合同和有关主管部门审批成片土地立项的依据。
第三，垄断土地出让一级市场，强化政府对出让土地的控制权。土地所有权和使用权分离，允许土地使用权依法进人市场，这是我国土地使用制度的重大改革。我们允许外商获取土地使用权后进行投资开发，并可以依法经营土地，对土地使用权实行再转让。但土地使用权的出让，是建立在国家拥有所有权及地面地下重要资源控制权基础上的。强调政府垄断成片土地出让一级市场，掌握出让土地控制权，有四个方面的要求：一是不仅对城镇国有土地，而且对城镇郊区榘体土地、农村成片土地和过去无偿划拨的土地一级市场，都实行高度垄断，井采取积极措施，实施‚五统一‛(统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理)。正如邹家华副总理指出的：‚土地出让必须经土地管理部门办理手续‛，‚政府对土地出让的垄断，要体现在对土地开发实行‘五统一’上‛。二是成片土地属国家所有，各类房地产公司不能拥有所有权，出让土地使用权的收入不能转化为公司利润。三是各级政府出让土地后，即使是合同出让期限内，因为重大基础设施建设的需要，可以按原出让价收回土地使用权。在成片土地出让合同及立项批文中应明确写上这一条。四是要重视资源保护。如成片土地开发原则上不得占用基本农田保护区，更不得占用一级(永久)保护区；不得占用或破坏永久性的测绘标志；不得占用出让土地范围内的地下矿产资源等。
第四，鼓励开发‚生地‛，严格控制占用耕地，扭转建设用地失控局面。如何协调好外资用地与农业用地的关系，是一个十分重要的问题。为了进一步扩大改革开放．吸引外资，发展外向型经济，成片开发用地必须充分保证；为了认真贯彻土地基本国策，强化农业基础地位，考虑中华民族子孙后代的长远利益，耕地面积必须保持稳定。因此，应采取经济的、行政的、法律的多种调控手段，鼓励外商成片开发经营荒山、荒坡、荒滩，提高土地资源的利用率。具体措施：
1、划定基本农田保护区，设立保护标志，制定和落实保护措施。
2、加强成片土地出让的计划性，分期下拨非农业建设占用耕地指标。
3、在收取土地出让金(包含造地费)时，对开发‚生地‛者给予一定优惠。
4、划入开发区规划范围内但久未动用的土地，要组织农民复耕．避免土地闲置。
5、严格执行环境保护总量控制目标，促进成片开发区经济建设与环境保护同步。
第五．土地出让中以招标、拍卖方式为主，减少协议批租。
协议出让的方式主要适用于非营业性单位用地，如行政、科教、文卫等部门用地，福利商品房用地，高科技项目用地等。从1989年12月1日深圳首次采用公开拍卖方式，出让国有土地使用权(面积8588平方米，拍定价525万元)开始，广州、珠海、上海、厦门以及内陆许多地方都相继敲响了地改的锣声。但是，广东、上海、重庆、黑龙江、深圳、北京等地资料显示，土地使用权招标、拍卖出让难。以这两种市场竞争方式出让土地使用权的数量，一直难以突破建设用地总量的百分之十。用拍卖和招标的方式出让土地，能杜绝‚条子地‛、‚关系地‛等不正常地获取土地的方式，地价较合理，资金易到位。目前，要让招标、拍卖‚唱主角‛，关键是做好两方面的工作：一是按照社会主义市场经济的规律，禁止权力进入土地市场，不以行政干预、长官意志阻碍土地真正走进市场的进程；二是对近期需出让的土地，按城镇建设总体规划的要求，有关部门密切配台，超前做好分区控制性详细规划。
第六，成片土地开发既要依法审批叉要提高办理效率，要切实加强土地出让后的管理。
各地为了调动外资参与土地出让的积极性，在审批用地时不断改进工作作风，提高办事效率，增强服务意识，减少了外商经营管理的外部成本。但有的地方无视国家税法和土地法，超越权限擅自制订发布税费减免办法，对外造成了不良影响；有的盲目下放审批权限．放松正常的行政监督和执法行为，对土地出让后用地者履行合同情况管理不力。目前要做好以下几个方面的工作：
一、实行分级分类审批以减少层次，实行联合会审制度以减少环节，实行项目立项和可行性研究报告～次性报批以减少重复。
二、按中共中央关于加强宏观调控的意见和国发(1993)33号文件精神，继续对现有开发区的设立审批权和土地审批手续进行认真清理、整改。
三、加强土地出让合同管理非县以上国土部门鉴定的出让合同一律无效。政府要定期检查出让合同执行的情况，发现不履行合同的现象及时处理。
四、对出让后的土地进行清理检查。未按时招商的要促成尽快招商；两年内未动工建设的应由政府收回土地使用权；对未达到开发进度要求而进行土地转让的，增收土地增值税。
第七，加强立法工作，把土地资产管理纳入法制轨道。我们要借鉴国外的成功经验，制定完善的地产法，保障土地使用权交易双方的合理权益，使土地资产管理有法可依，有章可循。比如香港制定有《拍卖地产条例》、《地产转让及物业条例》、《土地注册条例》、《土地回收条例》等。在我国现今土地出让过程中，却缺乏市场机制和法律规范，人为因素多。为促进土地使
用制度改革走向深入，建立和发展规范化的地产市场，当务之急是国家要尽快颁布土地市场和土地资产方面的法律法规《地产管理法》或《地产交易法》，及与之相配套的规章制度。
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