应急财政资金为什么难以管理_应急财政资金
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应急财政资金为什么难以管理
文章来源： 《中国党政干部论坛》２０１１年第３期 [作者：杜 恒] 发布时间：11-03-22 11:12:55 32
近年来，我国财政对于突发公共事件的投入大为增加。但是，在历次抢险救灾工作中，均暴露出应急财政资金缺乏预期、计划性不足，使用中常常失之于宽，甚至出现“救命钱”滞留、挪用等共性问题。应急财政资金管理上存在以上问题的原因是多方面的，最根本的原因在于突发性公共事件具有偶然性、难于预测性和巨大破坏性。这使得突发事件发生时往往需要一种不同于正常状态下的管理方式和应对突发事件的快速反应机制。但是，由于我国整个应急体系尚处于初建和起步阶段，专门针对应急管理的制度供给严重不足。
一、目前，我国应急管理体系与现行条块结合的政府组织体系基本同体同构，不能满足突发公共事件需要快速处置的多方面要求
“非典”以后，我国建立了以部门为主、以地方为主的应急管理体系基本框架。总的来说，这一应急体系直接叠加在我国现行的以条块结合为主要特征的政府组织体系上，因此不可避免地具有后者所特有的部门间信息分散、难以协调的问题，不能满足突发事件发生时的特殊需要。仅与财政资金管理相关的方面而言，现行应急管理体系的不足主要体现在以下几个方面：
1.难以提供有关灾难损失相对准确的、综合性的统计数据。重大灾难一旦发生，相关的灾情统计与灾情评估是决策与行动的基础，也是财政资金拨付的依据。但是，现行有关灾难的统计功能分散在各个与灾难管理相关的部门，如有关灾难的预警信息分布在气象局、地震局、水利局等，灾难发生之后的人员伤亡、民房倒塌、农作物毁损信息在民政部门，道路、桥梁损失信息归交通部门，等等，这使得财政部门要想获知灾难损失的综合性信息并据此作为拨款依据，变得基本不可能。与附着于部门、地方的体制相联系，现有统计系统基本上没有关于灾难统计的特殊技术方法，还是按照日常的技术方法、工作流程对灾难进行统计，这使得无论在时间上还是在内容上都远远不能满足应急工作快速、迅捷的要求。
2.灾害管理部门与同级政府的灾情会商制度易于造成两者利益上的结盟关系，往往使应急财政资金支出过于浩大。现行体制下，一旦灾难发生且超过了地方政府的处理能力，即可向上级政府寻求援助。如果要向中央申请救灾款项，则只能由省级人民政府向国务院申请。但是，省政府在向国务院提出救灾申请之前，必须先与民政部门进行灾情会商，而后者在业务上接受中央级民政部门的指导。此制度设计的初衷是要抑止地方政府夸大灾情，保证信息真实。但是，由于地方民政部门与本级政府之间存在高度的共同利益，因此常常一起向中央政府合谋套利，无灾报有灾，小灾报大灾，造成目前我国救灾款项中中央支出明显偏大。
3.以合规性为主的现行审计方法与应急资金内在的临机应变性之间存在天然冲突。现行体制下，应急处理事前信息不充分，事中救灾财物的使用客观上不可能一板一眼，于是这部分资金到底用得如何，只能靠事后的审计。有三个原因使我国现行审计制度难以对应急财政资金的使用发挥理想的约束作用。第一，目前我国的审计基本上是合规性审计，而应急事务基本上是高度随机的，什么时候发生、有多少人需要救助、救急中需要购置哪些物资等一系列问题均很难保证资金使用全部符合既有的规章制度。所以，实际工作中，我国目前关于应急资金的审计主要是“方向”审计，即看相关资金是不是用在紧急抢救、转移安置灾民等救灾事务上；再加上审计救灾款物的发放和使用的制度流程，如是否进行了公示，是否遵循专款专用的原则，有无截留、挪用和优厚亲友的情况等，这本来与应急资金的临机性是相符合的，但是由于事前审计规定并非如此，因此二者之间常有龃龉。第二，我国现行审计体制基本上是一个行政内部的多重审计，以救灾资金为例，民政部门内部监督系统要对其进行检查，财政部门内部的监督系统也会对其进行检查，审计部门当然更要对这些资金的使用情况进行检查，于是，同一笔资金，监督主体至少有三个，实际工作中就表现为地方政府忙于应对各种检查，再考虑到现行所有监督检查制度都没有明确给定救灾工作的特殊方式和特殊内容，因此几乎没有一次检查不会发现救灾资金使用上的种种不当之处。这必然会使地方干部反复权衡，尽可能将工作的积极性和热情收缩到刻板的审计检查所容许的风险限度之内，如本次汶川地震中因审计部门提前介入，不少地方干部都反映不敢放手救灾就是明证。第三，无论现行多重监督检查出多少问题，行政系统内部监督的性质决定了对检查出的问题从根本上讲，难于进行实质性的追究，更何况这些不符合审计规定的应急支出尚有诸多“不合法”但“合理、合情”的成分。
二、我国应急财政资金事先准备不足，总量偏少
《预算法》第32条规定：各级政府预算应当按照本级政府预算支出的1％—3％设置“预备费”，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。
但在实践中，中央财政和地方财政都按一个较低的比例提取预备费。与预备费相比，现行预算收支科目中的“民政事业费”是观察我国应急财政支出的另一面镜子。1997年以来，我国民政事业费虽然绝对额在增长，但占国家财政支出的比重最高时也没有超过2.5%。
“民政事业费”下的“自然灾害生活救助”，可近似地表示国家用于救灾方面的支出(主要是自然灾害)。2001年以来，我国每年用于自然灾害救济的支出都非常小。
三、各级政府在应急事件处置上的事权与财权不匹配
分税制改革以来，财权重心上移、事权重心下移是整个财政体制的大趋势，特别是随着市场经济体制改革和形势发展出现的一些新增事权，如基础教育、公共卫生、社会保障等，往往被指定在地方的事权范围之内，类似突发公共事件处置这样的应急管理也不例外。
在我国，各类突发事件按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分为四级：Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。按级次不同，突发事件实行分级管理、条块结合。对于由地方为主处置的突发事件，中央部门给予指导协调和帮助。支出责任方面，制度性的规定是“地方自救为主，中央补助为辅”。有关制度也明确规定，只有在救灾所需要的支出超出地方政府的财政能力时，才向上级政府申请救灾补助。因此，从理论上讲，突发性公共事件的事权与财政是统一的，即都归属地方政府。
但是，在现行财政体制下，地方政府特别是中西部的地方政府对中央财政的依赖度很高，自身基本不提预备费，或尽量少提预备费，这使得在任何突发事件发生以后，地方政府都无钱可拿。特殊情况下，有时会出现地方政府即使有钱也要等待中央政府出手的事例。而此时中央政府鉴于事态紧急，社会影响巨大，往往慨然赴难，一掷千金，从而形成支出责任事实上的“中央支出为主，地方支出为辅”。这种财权与事权背离造成以下恶果：
1.地方政府救灾行动迟缓。由于预知中央政府不可能对影响巨大的突发事件置之不理，地方政府于是捂紧了自己的钱包，尽量不在救灾上有实质性的投入。
2.应急资金挪用、滞留屡禁不绝。由于应急资金主要来自于上级财政，地方政府强化管理的内在动力不足，虽然上级政府为保证救灾效果通常是将资金专项下达，而不是对地方进行综合财力补助，但中央政府相距遥远、信息不对称，难免下达的专项资金在方向和数量上都不很准确，地方政府主动或被动挪用、滞留上级财政资金也就成为财政管理上一个极其常见的情况。
3.现行应急资金一对一的确定机制造成应急支出过于浩大。由于我国地区间经济实力相差很大，相同灾情下，不同地区需要提供的援助全然不同，不可能有一个统一的标准，因此有很大的讨价还价空间。以救灾款为例，几乎每一项救灾款的达成，都是灾害管理部门和财政部门之间、中央财政与地方财政之间讨价还价的结果。一般情况下，由于救灾款是灾民的救命钱，因此双方对于这种款项的控制从根本上讲较平常宽松，有时宁愿多给一些，也不敢冒救灾款不足的风险。这是救灾支出过大的制度性成因之一。
四、中央与地方之间缺乏针对应急事务的财政责任分担机制
从“非典”、雪灾和汶川震灾的情况看，类似的突发公共事件发生以后，都是中央财政率先身赴急难，通过紧急调拨款项、出台税费减免政策等十万火急地“救火”。相对而言，地方政府往往在中央政府已经身先士卒之后，才急急忙忙地行动起来，相关的财政资金陆续到位。
从资金量上看，仅就突发公共事件发生之初的应急资金而言，中央财政资金是绝对主力资金。以震灾为例，中央政府用于应急抢险的资金先后达到250亿元之巨，而三个受灾省全部相加才42.77亿元。
中央财政资金是应急资金主要来源有利有弊。从“利”上讲，由于中央财政比较宽裕，财力丰沛，因此由中央财政为突发公共事件买单，可解除地方政府财力上的后顾之忧，顺利推进救灾工作。从“弊”上讲，由于地方政府是花中央的钱解救本地百姓，因此无论从哪方面讲都是多多益善，使用中不会有太大的动力来强化资金管理和节约使用资金，形成前述应急资金管理和使用中的种种问题。
五、缺乏全社会的公共风险分散机制，保险资金、捐赠资金占比偏小，财政资金独力苦撑大局
类似于火山、地震、飓风这样的突发自然灾害，其造成的危害之大，即使是能“举全国之力救灾”的政府也无法独自承担。因此从理论上讲，应当有一个覆盖事前预备、事中处置到事后补偿的全过程风险分散机制，否则灾害发生后，要么政府支出浩大，要么只能在极低、几乎只是“保命”水平上向灾民提供救济和补助。事实上，这正是我国目前的情形。
除了政府要建立事前的突发事件资金准备机制，企业、家庭、个人等微观经济主体也应当有相应的准备与防范。一般而言，在现代社会，以上主体的日常风险准备主要是通过购买灾难保险来实现的。遗憾的是，由于种种原因，我国巨灾保险发育极其迟缓，没有专门针对巨灾保险而开发的险种，仅有的几种灾害险往往是作为财产险的附加而存在的。因此，保险公司的巨灾赔付与巨灾实际造成的损失相差极其悬殊。相关统计显示，我国近几年每年受灾人口达2亿多人，因灾害造成的直接经济损失每年超过2000亿元，但保险赔款仅占灾害损失的1％。而在欧洲，这一比例为20％，美国更高达50％。
来自社会各界的捐赠资金是全社会风险分担机制的另一个重要组成部分。从非典、雪灾和震灾这三次的情况来看，各类捐赠资金的金额并不小，但是由于我国各类慈善组织、民间基金会等非政府组织极不发达，历次捐赠资金在使用上看不出与政府资金有何差别，在救灾中发挥的作用极其有限。
综上，我国应急财政资金管理中存在的种种问题，既与我国整个应急管理体系处于初创时期、经验不足有关，也与我国现行财政资金的分配、管理体制有关，更重要的原因则是政府与社会、中央政府与地方政府在突发公共事件处置上的事权与财权配置不恰当。
针对我国目前应急体系和应急财政资金管理中存在的种种问题，在学习借鉴美国、日本应急处理经验的基础上，我们提出以下政策建议：
第一，合理划分我国应急事务的事权与财权配置关系；第二，积极发展巨灾保险，管好用好捐赠资金，建立重大灾害风险的社会分摊机制；第三，整合我国现在以分散为主的部门应急管理体系，逐渐建成以各级政府为主体的综合应急管理体系；第四，构建规范高效的应急财政资金审计监督机制。
（作者：财政部驻四川省财政监察专员办事处监察专员）
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