必须重视内陆小城市土地节约集约利用的问题_集约节约利用土地汇报
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必须重视内陆小城市土地节约集约利用的问题
吉林省辽源市国土资源局 曲士军
内陆小城市是链接城乡社会的重要载体，内陆小城市的发展往往是在一种“有规划、无意识”状态下进行的，直到上世纪90年代中后期，特别是一些经济发达地区的示范带动和土地储备制度的确立，使内陆小城市的发展观出现了两个倾向：一是以房地产开发为目的实施的旧城改造，促使土地储备制度得到发展；二是以大量圈占土地为代价的用地外延扩张，使各类经济开发区、新城区如雨后春笋。在一部分土地得到高效利用的同时，更多的是土地又被大量地浪费、闲置。
一、内陆小城市土地低效利用现状分析
1、旧城区大量存在，土地利用率低。
旧城区已经成为内陆小城市土地低效利用的主要方面，据不完全统计，旧城区面积一般占内陆小城市建成区面积的20－40%。在旧城区内存在大量一户一宅和低层建筑，土地容积率极低。有关资料显示，目前内陆小城市土地约40%左右被低效利用。城市规划整体容积率一般为0.4－0.45，而实际中的容积率不及规划容积率的70%。另外，旧城区大都已有着相当长的历史，一些房屋破旧不堪，街巷窄弯纵横交错，加之人口集聚、私搭乱建等相当的普遍，给土地的合理、高效利用带来十分的不便。
2、新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡。
内陆小城市区位条件一般，竞争力不强。为加快区域经济的发展，一些当地的政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，追逐和热衷于扩土扩疆的新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。在新区建设中，为追求快速的经济和政绩效益，往往不惜采取牺牲农民利益和长期负债等形式，大搞“七通一平”、“九通一平”，新区内道路动辄50米甚至更宽，绿化隔离带宽度也在10米、20米以上，目追高，贪大求全、摆阔气，土地的规划效益十分低。一些工业企业以较低价格，一般以最低保护价取得，甚至是零地价受让土地使用权，之后，往往是使用一部分，闲置一部分，有些企业甚至在厂区内搞大面积的绿化，土地利用结构失衡，地利用率极低。
3、房地产空置率高，住宅用地供应不合理。
据调查，近年来由于受房地产行业极度膨胀的影响，刺激并产生了对房地产用地收益的期望值逐年地增加，有的甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩，以建设投入量来测算区域需要抛售的房地产用地量。这种追求片面的土地收益，往往不顾及本地区是内陆小城市的特点及土地市场的实际现状，对房地产企业开发方向和用地也不加以控制，导致关系到普通群众切身利益的安居住房供应不足。相反，又出现大面积的高档商品房因经济购买力不够出现闲置浪费。
4、城郊结合部非法土地转让十分严重，土地利用低效区难以根除。
由于内陆小城市所特有的特点，一些居民受传统居住习惯的影响，总想千方百计地购买土地自建住房，导致乱占滥建十分普遍。特别是城郊结合部，以住宅用地为主的非法的土地买卖仍然大量存在，虽然历经多次清理，但收效甚微。这种隐性的土地市场的存在，导致内陆小城市建成区内不断出现新的土地利用效率、容积率、建筑密度低效区。
二、内陆小城市造成土地低效利用的原因剖析
内陆小城市造成低效用地的原因是多方面的，既有技术层面的，也有主观思想方面的。对于人均耕地不足世界平均水平四分之一的实际情况，土地利用的现状必须要引起高度的重视。
1、主观方面原因：
（1）、主观思想上的畸形发展观成为不可忽视的首要因素。
内陆小城市在谋求经济大发展的格局时，往往不坚持科学发展观和群众观，往往考虑的只是短期利益，往往还重复着“前人建设后人还债”的怪圈，热衷于搞大开发、大建设。一度出现的“零地价招商”才得到遏制，又出现了所谓的“出让金返还”、“捆绑房地产项目”等手段，继续着变相地拼资源的旧路。正是由于低廉的土地取得成本，不足以让用地企业学会合理和节约利用土地，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多用地、用好地。同时，由于政府干涉土地的使用，新区或开发区建设中，时时大打地价优惠牌，客观上诱使一些工业企业想方设法受让更多更好的土地，导致大量土地的囤积闲置。
（2）、土地利用规划不够合理直接导致土地的低效利用。
经过近十年的快速发展，大多数内陆小城市的面貌得到改善，但也由于规划的滞后、规划意识的淡簿等方面原因，内陆小城市对土地的使用上仍然存在规划布局不够合理等问题，许多边边角角的土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，主观思想上忽视土地规划的作用，土地规划的不科学导致大量的土地袋子低度效利用，土地资产价值不能充分显现。另外，由于官僚主义政绩观的存在导致在内陆小城市发展上只注重新城区的建设，而一些区位条件好的旧城区长期得不到改造和利用。大多数工业厂房为一层，而且厂区范围内道路等设施用地比重较大，厂房间距也较大，规划用地结构十分不科学。还大量存在单门独院的住宅区，用地规划容积率一般仅在1－1.5之间。
（3）、土地资源与资产管理的职能缺位导致低效用地。
长期以来，内陆小城市对用地的批后管理没能有效地实施并真正形成有效的监管，虽然出台了《闲置土地处理办法》，对土地闲置规定了相应处置的办法，但在实际执行中由于受地方保护主义特别是对经济利益的保护，国土职能部门往往不能很好地执行政策，或虽执行也不到位，尚未形成一套行之有效的土地批后集约利用评价体系。虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等，进行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用还怎么用。对是否真的达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等职能部门缺少必要的制约措施和相应的处罚。
2、客观方面原因：
（1）、结构性失衡和不合理导致根源性低效用地。
随着以发展工业生产为主的内陆小城市新区、开发区的兴建，一些内陆小城市工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用地占比甚至达到60%左右；一些内陆小城市近五年房地产用地的供应总量接近过去几十年的用地面积，甚至是现在一年抵过去十年的用地量。建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地比例：居住用地20%－32%，工业用地15%－25%，道路广场用地8%－15%，绿地8%－15%，这四类用地综合占比为60%－75%。笔者通过查阅有关内陆小城市小城市地籍调查成果报告发现，大多数内陆小城市上述四类主要用地不符合国家标准，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于求，闲置浪费、低效利用等现象成为普遍的客观存在而不容置疑。
（2）、旧城改造缺乏充足的经济支撑导致低效用地。
目前内陆小城市的财政还处于“吃饭财政”水平，因农业税取消等原因，很难在短期内消化收支不平衡的状况，更加不可能再进行旧城改造。据调查，与发展新城区相比，旧城改造既费时又费钱，改造老城区的费用是建设一片新城区的几倍甚至十几倍。改造一片旧城区的建设周期，一般在2－3年左右，多的长达5年左右，如果考虑到拆迁过程中的不确定因素，时间会更长。
（3）、传统居住方式、生活习惯等阻滞难以一下改变导致低效用地。对内陆小城市旧城区的普通群众来讲，一些人也不愿意进行旧城区改造，一是因为居高不下的房价让一部分人在改善居住环境后，也同时背负着数额不菲的住房贷款压力，二是由于传统的居住方式、居住习惯，旧城区一些单门独院的居民不愿意改变居住现状，导致对旧城区改造不是很积极，甚至产生逆返的阻滞和障碍。
（4）、存量划拨土地的大量存在，闲置和浪费的普遍存在导致低效用地。内陆小城市用地原以划拨为主，作为划拨土地拥有者的企业一般不把土地成本记入生产成本，因而缺乏土地集约利用的市场动力；为了利润的最大化，作为划拨土地拥有者的企业也不愿意增加成本来提高土地利用效率；由于体制原因，大部分作为划拨土地拥有者的国有企业经营不善，技术落后，也没有能力采用先进的技术方案去提高土地集约利用水平；划拨土地的无期限性使用使得划拨土地的拥有者把土地作为单位的“私有财产”，宁愿大量土地被闲置也不愿意让这些土地被别人集约利用，这种现象在那些能维持生存的企业中表现最突出、最为严重。划拨土地的大量存在是内陆小城市土地利用率低的重要原因.三、促进内陆小城市土地节约集约利用的建议
节约、集约用地是转变经济增长方式的重要内容，内陆小城市节约、集约用地是经济增长方式实现根本性转变的重要内容。土地资源的集约利用，可以实现单位用地“投入-产出”效益的最大化，而对土地集约利用的严格控制，在客观上促进了经济增长方式的转变。土地集约利用的刚性指标，比如建设用地容积率、工业项目投资强度等，是实现集约型经济增长方式的重要保障。在用地面积受到严格控制的情况下，迫使用地企业只能从科技创新、技术进步以及管理完善等方面寻求新的经济增长点，这就推动了经济增长方式的转变。
具体措施包括：
1、着实提升土地利用总体规划的龙头地位，严控城市的发展权。
2、建立内陆小城市土地利用评价体系，开展土地节约、集约利用潜力评价。
3、积极推进内陆小城市土地项目整理，提高城市土地利用率。
4、反思城市化发展过程，实施土地利用节约、集约的转型战略
几年来，内陆小城市在土地节约、集约利用改革与实践中取得了很多经验，可以得到这样一个共识：以科学发展观为统领，以提高土地利用率为核心，以挖掘存量土地潜力为手段，以政府宏观调控下的土地市场配置土地资源，发挥土地收购储备库的蓄水池作用，是管理好土地资源的一套科学、有效的管理机制，能够有效抑制多占滥占和浪费土地的现象，能够使土地资源得到节约、集约利用，实现土地资产效益最大化。改革和发展的实践完全证明：实现科学发展观下的土地节约、集约利用，能够带动并促进经济增长方式根本性的改变，促进区域经济快速发展。
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