关于佛山市对口扶贫工作的调研
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关于佛山市对口扶贫工作的调研
甘 霖 前 言
2009年10月，佛山市对口扶贫工作在大范围内展开。笔者作为市委组织部、市人力资源和社会保障局、市编制办和市委党校派出的第一批干部前往清远市英德白沙镇石园村开展驻村帮扶工作。经过半年的工作实践和对周边工作组扶贫情况的调研，笔者对这次扶贫工作碰到的困难与存在的问题有了一定的了解，对如何进一步推进驻村扶贫工作进行了深入思考和研究，提出六点思路与对策:一是确立市场运作的开发式扶贫总体思路。二是创新是扶贫工作取得成功的关键因素。三是科学识别贫困人群是对口扶贫工作的首要任务。四是扶贫干部要深入群众、调查研究，做到扬长避短、因地制宜。五是原则性与灵活性相结合，求真务实与维护稳定相统一。六是“扶业”与“扶人”并举，人力资源培训是关键。
关于佛山市对口扶贫工作的调研
甘 霖
一、驻村帮扶工作碰到的困难与问题
一是贫困户的识别排查难。目前，各个贫困村普遍存在虚报贫困户数和贫困程度等情况，“富戴穷帽”的现象时有发生。对贫困人群的识别与排查是扶贫工作的基础。但是，由于一些客观原因，排查效果并不理想：（1）缺乏统一标准。目前，各帮扶单位对贫困人口的认定标准存在差别，市里也没有下达衡量农户收入的统一标准。（2）核实困难。目前采用的方法主要是驻村干部入户调查，用眼睛看，听群众说，存在一定的主观性。（3）容易出现反复。贫困、脱贫和返贫是一个动态过程，是否贫困随着时间、环境变化容易出现反复。（4）存在中间人群。这部分人徘徊在贫困和脱贫的灰色地带，难以界定。（5）容易激化矛盾。由于关系到经济利益，农户对排查存在抵触情绪。
二是帮扶资金的供给能力有限，难以满足当地群众需求。以石园村为例，按照贫困户当前的收入和省里的脱贫要求计算，扶贫资金每年需要上百万；这半年来，村里提出帮助发展自来水工程，资金需求达80多万，帮助村委会改建市场商铺，村里预算是57万。此外，当地政府也提出了支持一定数额办公经费的请求。面对如此大的资金缺口，帮扶单位的资金筹集能力明显不足。三是帮扶对象表现出一定的思维定势，对帮扶成效产生消极影响。多年的贫困使他们对脱贫缺乏信心，畏难情绪比较严重，对各种帮扶措施产生不信任和否定心理，不愿意积极想办法，主观能动性发挥不出来。还有的村民已经习惯于带着贫困村的帽子，习惯于享受国家政策给予贫困村的各种好处，帮扶对象包括一些村干部容易从经验出发，以为扶贫就是给钱给物质，主观上缺乏脱贫的积极性。
四是对扶贫资金使用的管理和监督较难。现在市里每年拨付给贫困村一定的帮扶资金，该资金在帮扶干部签字认可后就直接进入村委会帐户，这就使得在该资金的使用和管理方面，帮扶干部难以发挥有效的监管作用。
五是帮扶干部的身份不够明确，信息的沟通协调不够及时、通畅。不同的身份会有不同的工作范围和工作职责，按照笔者个人理解，驻村干部应该不属于村干部，但又不能仅仅充当帮扶单位和村里的联络员。既然常年在村工作，他们在村委、镇扶贫办的定位就需要进一步明确，这样才能更好地与其他干部分工合作。信息的沟通协调也要加强，包括纵向的市扶贫办、帮扶单位、驻村干部之间，以及横向的各个帮扶单位之间等。在大的帮扶目标下，一些具体的事务性工作如给贫困户摄像、档案资料的采集和录入同当地扶贫办要求不一致的地方很多，帮扶干部对市里的一些工作要求往往因了解不及时、不具体而无所适从。
六是扶贫干部分阶段工作的流动性对扶贫效果有一定的影响。市里从实际出发，采取了每半年轮换一批干部的做法。这种做法考虑到了驻村帮扶干部在工作、生活方面的实际困难，体现了对驻村干部的关心爱护。但是，在半年的时间里，扶贫干部往往是刚刚熟悉情况，工作也才刚刚上手就已经面临工作交接，这对工作的连续性，对帮扶干部主观能动性的发挥有一定的影响。
二、进一步推进驻村扶贫工作的思路与对策
（一）确立市场运作的开发式扶贫总体思路。
充分发挥市场在扶贫过程中的基础性作用，逐渐改变以往单纯给钱的做法，通过扶思想、扶技术、扶产业、扶市场，变输血为造血；以项目为依托，以产业为支撑，坚持“两大原则”，围绕“四个结合”开展工作。
1、坚持“两大原则”。在扶贫工作中，一是坚持“扶贫扶志”的原则；二是坚持“扶勤扶能”的原则。在扶贫步骤、措施上区分不同情况进行分类扶持，不搞“大锅饭”。对于有强烈脱贫愿望和具备一定劳动技能的贫困户，集中力量优先扶持，让这一部分贫困户先脱贫致富。对于无劳动能力的以生活救助和慰问为主。对于有劳动能力但好逸恶劳、不思进取的，以思想帮扶、精神脱贫为主，再辅之以种养脱贫和劳务输出脱贫。
2、围绕“四个结合”。劳务扶贫与种养扶贫相结合；规划到户和发展村级集体经济相结合；物质扶贫与精神扶贫相结合；扶贫开发与农业产业化相结合。
一是在脱贫方式上确定劳务扶贫与种养扶贫相结合的思路。这两种脱贫方式对资金的要求相对比较低，操作性强且见效快，也容易被贫困户接受。对有富余劳动力的贫困户来说，劳务输出是最有效、最直接的脱贫手段；对因家庭特殊原因不能外出务工的劳动力，帮扶单位可以提供一定的种养启动基金，提供种养技术培训和销售市场。由于具有绿色、有机食品的特点，其产品甚至可以以佛山的市场价格收购后由单位的干部职工内部消化。
二是以项目为载体发展壮大村级集体经济。规划到户，责任到人，面对的是单个的贫困户，而整体上的脱贫致富离不开村级集体经济的发展。应当围绕当地主导产业与佛山的优势产业以及帮扶单位职能特点寻找着力点和切入点，努力开发潜力产品，把发展村级集体经济作为新时期扶贫开发的主攻方向。以石园村为例，可以根据当地山清水秀的特点，以市场为导向，发挥组织优势，与佛山的各个生态产业园联姻，如与顺德陈村的花卉产业相结合，发展种草、栽树的生态产业，学习借鉴它们在管理机构设置、管理制度和办法制定以及产业规模化等方面的先进经验发展村级集体经济，从而达到既保护环境又扶贫济困的双重目的。
三是物质扶贫与精神扶贫相结合。思想贫困是比物质贫困更加难以根除的痼疾。在开展物质扶贫的同时，要开展精神扶贫破除困扰贫困地区和贫困群众的小农经济观念和小生产的思维方式，通过对新生活新事物的接触，采取援建村级文化基础设施、送课下乡、组织参观考察等方式，造就一种对农户原有生产和生活方式的冲击力，彻底打破与现代市场经济相抵触的经验式思维模式。对于一些因经济拮据而缺乏产业发展的原始投入或无力扩大再生产的贫困户，则为他们无偿提供生产所需的资金和物资，通过“输血”的方式帮助他们启动生产。
四是确立以生态农业为核心的产业化发展方向。相对于珠三角经济发达地区，绿色、环保、无污染、旅游资源丰富是这次对口帮扶地区普遍拥有的比较优势。以石园村为例，它虽然自己不是旅游景点，但周边著名的旅游休闲目的地很多，且车程都在半小时左右，如森波拉森林公园、观音山风景区、聚龙湾旅游度假村等。因此，要发挥比较优势，以特色为主攻, 大力发展特色经济，实现与珠三角经济发达地区的错位发展，将扶贫开发与农业产业化结合起来：（1）以生态农业为中心，发展休闲农业、乡村观光旅游。（2）以产业化为方向向周边旅游市场提供旅游服务和旅游商品。（3）以投资入股的形式与当地镇、村合作建设干部活动中心，在增加当地经济收入的同时使之成为佛山市干部培训的基地。
（二）创新是扶贫工作取得成功的关键因素。
1、创新扶贫形式。大力实施产业化扶贫，推进农业产业化经营，改变传统的就生产抓生产、就农业抓农业、就扶贫抓扶贫的工作模式，真正实现由“救济式扶贫”到“开发式扶贫”和“创新式扶贫”的转变。
2、创新扶贫资金投入和管理机制。要发挥财政扶贫资金的引导功能，充分调动农户自身投入的积极性，形成以财政扶贫资金投入为导向，农户自己投入为主体，信贷和社会投入为补充的多渠道、多元化投入体系。要确保扶贫资金发挥最佳效益，坚持“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”的原则，采取项目资金公示等制度，强化扶贫资金的监督与管理。
3、创新项目的实施组织机制。在组织实施上要抓大户、抓“龙头”，形成一批脱贫致富的扶贫典型，带动产业化扶贫的健康发展。当前存在一种比较普遍的认识误区，认为扶贫只能帮穷不能帮富。其实，这些能人大部分是村里的“两委”干部，他们能力强，对群众的影响力大，对家乡整体脱贫的愿望也比较强烈。因此，对现有的能人、富裕户，我们要尽可能帮助他们把产业做大、做强。在对他们进行产业扶持的过程中，关键是要建立合理的组织机制，让贫困户参与到生产经营当中，把他们的利益同广大贫困户的利益联系起来。
4、创新服务方式。通过引导、帮助规划、提供服务来解决农户迫切需要解决的问题，着力为扶贫项目的实施创造优良环境。当前，尤其要建立好产业化扶贫的技术支撑和信息服务体系，为农户找准市场信息，找到销售渠道，保障农户利益。
5、创新评价体系。现有的以人均年收入为脱贫标准线的评价方式主要关注的是贫困人口的生存问题，关注重点是农户的收入却忽视其支出情况，在医疗、教育等费用未纳入评估的情况下评价脱贫成效无疑有所欠缺。为此，今后衡量对口扶贫的成效，不能紧紧把收入增加，把扶贫对象减少作为唯一指标，而是不仅要关注贫困人口维持基本生存的需要，而且要关注其发展需要，增加和完善帮扶对象发展能力的提升等评价体系。
（三）科学识别贫困人群是对口扶贫工作的首要任务。
必须进一步健全扶贫对象识别机制，提高扶贫对象识别的精准度。一是要统一标准。二是要民主公开。要注重发挥基层群众的作用，召开村民代表大会，通过群众民主评议，筛选和公示贫困户名单，提高识别的透明度，做到公平、公开、公正。三是要动态管理。应始终坚持“有进有出”的原则，对农户经济信息及时调整，实现动态管理。四是要做好农村最低生活保障与扶贫开发对象的科学分类并据此采取不同的扶助措施。对处于绝对贫困状态的单纯的低保、五保对象，我们认为主要应该侧重于生活救济和精神抚慰，重点是组织好为贫困户献爱心、送温暖活动。至于他们的生存保障，主要还是应该由社保部门负责；对因病、因灾暂时生活困难的农户以及有劳动能力的贫困人口，则应侧重于通过生产生活环境的改善、生产项目的扶持、劳动力培训转移等途径进行。
（四）扶贫干部要深入群众、调查研究，做到扬长避短、因地制宜。
工作中，我们一是经常与镇、村扶贫工作相关人员交流意见，了解和参考他们对石园村脱贫工作的想法、思路。二是走村入户，深入田间地头走访村民。三是到别的帮扶点参观学习以打开工作思路。从在石园村调查走访的情况看，当地群众对实施自来水工程、种养殖业等项目比较积极，且要求迫切。为此，我们到离村十里外水库考察水源并制定了供水路线，确定了供水计划方案。我们还同村里确定了提供启动资金，大力发展种养殖业的脱贫思路并向村委会提供了首批5000元启动资金。在此期间，我们协助佛山市人力资源和社会保障局先后赴白沙和英德进行了两次大规模的企业招聘。其中2009年12月15日的白沙招聘会组织了15家单位（共1000多个工作岗位）参加；2010年3月3日的英德招聘会组织了白沙镇213人前往应聘，应聘成功82人，有意向就业登记62人；此外，佛山市委党校还提供了多个优质的后勤服务职位给石园村，当前，有三个村民已经在党校经过培训顺利实现了就业。
（五）原则性与灵活性相结合，求真务实与维护稳定相统一。驻村是为了帮忙，帮扶不能添乱。这就要求在坚持原则性的同时在扶贫的目标和手段之间体现一定的灵活性。例如，在对贫困户的识别和排查过程中我们注意到，除了低保户和五保户是属于绝对贫困以外，其他部分困难户基本上属于相对贫困，其中相当部分人群事实上应该已经达到和超过人均1800元的贫困标准，因为在当地，低于这一标准而不属于低保、五保对象的事实上很难生存。但是经过走访我们发现这一部分人的生活确实又很贫穷，他们正游走于贫困和脱贫的灰色地带。以石园村为例，我们认定村委上报的250多户的贫困户中有90多户属于这种情况。经过与村委会沟通以后我们了解到，他们上报的贫困户名单已经全体村民认可并多次公示，如果我们推翻后重新认定则容易影响干部在群众中的威信和干部扶贫工作的积极性，增加驻村帮扶干部今后工作的难度，更重要的是很可能会激化干群矛盾，破坏安定团结的和谐局面。因此，我们在与村干部核实贫困户数量的时候表现出一定的灵活性，在认可村委工作的同时一是要求村委会在不激化矛盾的情况下提供更为精确的数据，二是计划在脱贫工作的过程中去伪存真，也就是经过一个阶段的扶贫以后，对一百多户家庭经济情况好转的、已经帮助实现劳务输出的以及那些适合外出务工但经多次帮助拒不工作而家庭经济条件又较好的作脱贫处理。
（六）“扶业”与“扶人”并举，人力资源培训是关键。
扶贫工作应该围绕培育贫困户的自我发展能力进行。因此，扶贫要扶业，扶业要先扶人。要注重农村人力资源的开发与培训，通过培训使农民适应社会的转型，增强脱贫致富的信心，提高开拓生存空间的能力。
在对农民全员培训条件不成熟的情况下，当前重点是要抓好村干部培训。一是要培训提高村干部的政治思想素质，帮助他们树立共同富裕的思想。要重点引导他们先富帮后富的责任意识和能力。对于一些尚未脱贫的干部，则要培养他们的致富的危机意识。二是要开拓视野，打开农业产业化的思路，提高他们先富帮后富的能力。今年年初，我们本着“缺什么，补什么；需要什么，帮助什么”的原则，组织陪同石园村的两委干部到佛山考察学习，为干部们开拓了视野、更新了观念，打开了发展村级集体经济的思路。今后，我们还要把培训对象拓展到各自然村（生产队）的干部，增大干部培训的覆盖面，加大干部的带动效应。三是要进行专业的技术培训，提高他们产业化种植、养殖以及市场经济的能力。培训形式可以多样，可以集中学习，也可以送教下乡；可以面传身授，也可以远程教育。比如，佛山市委党校电教部就在精心准备赴村放映与脱贫致富相关的电教片；后勤部专门准备了多个优质的后勤服务岗位，对来自石园村的贫困劳动力免费培训上岗。
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