关于我国开征水污染税的必要性研究_开征环境保护税意义
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关于我国开征水污染税的必要性研究
摘要：自工业革命以来，人类社会取得了巨大进步，但进步的同时也伴随着水污染等一系列严重的生态环境问题，特别是近一个世纪，生态破坏和环境污染已危及人类生存和发展。改革开放以来30年，我国的GDP平均每年增长9.6%，但同时也伴随着水资源短缺以及水环境污染现象的日益严重。在此基础上，我国应该在贯彻科学发展观的同时借鉴西方发达国家，开征水污染税，以保护和改善我国的水资源和水环境，促进国民经济的可持续发展。因此，开征水污染税、建立水污染税收制度，已成为我国面临的一个重要课题。关键字：排污收费制度 水污染税
一、前言
水污染税是环境税收中的一种。环境税收是指政府为了控制环境污染行为，筹集环保资金，强化纳税人环保意识而征收的一系列税种以及采取的各种税收措施，也称绿色税收。水污染税的思想来源是“庇古税”。英国现代经济学家庇古通过发展外部性理论最早提出了政府可以将税收用于调节污染行为的思想。庇古早在1920年出版的《福利经济学》中就主张对造成外部效应的企业，国家应该征税。庇古认为，如果能够对污染者按排污量征收一定的税，使之等于边际社会成本与边际私人成本之差，即将社会成本内部化，就可以使制造污染者面临私人活动的边际社会成本。[3]污染制造者在这种税收的刺激下可以从两方面控制污染量：一是采取污染治理技术，降低单位活动的排污量；二是减少制造污染的活动总量。污染者将根据自己的成本和利润函数作出对自己最优的选择，同时达到对社会的最优。随着全球环境问题的日益突出，这一理论已得到越来越广泛的重视和应用。我国也应该积极响应可持续发展的号召，在借鉴西方发达国家水污染税的基础上，结合我国的实际国情开征水污染税。
二、我国开征水污染税的必要性
我国开征水污染税的必要性可以从以下三个方面来体现：
1.中国水污染的现状
随着中国经济的飞速发展以及人口数量的几何增长，现代工业废水及居民生活用水乱排乱放、农村农药喷洒等造成了大量的水污染，并且使本来已是极少的淡水资源更加短缺。目前，我国的水污染现状表现在以下两个方面：
（1）水污染范围广
据估计，我国每年有1/3的工业废水和90%以上的生活污水未经处理就直接排入水域，而我国污水的处理能力只占20%左右。全国78条主要河流有54条遭污染.我国七大水系[1]中有一半河段受到污染，86%城市河段污染超标。全国各大城市的地下水也不同程度受到污染。据统计，目前水中污染物已达2千多种（2221）主要为有机化学物、碳化物、金属物，在我国，只有不到11%的人饮用符合我国卫生标准的水，而高达65%的人饮用浑浊、苦碱、含氟、含砷、工业污染、传染病的水。总之，水污染已经直接影响到人类的正常生活和生存，必须采取有效的措施加以防治以改善我国水环境。
（2）水污染事故频繁
2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故，上百吨硝基苯及有毒化学物随消防用水排入松花江，造成重大水体污染，哈尔滨市因此历史性地宣布全市停水4天，沿江数百万群众的生产生活受到严重威胁。同时，江水顺势危及到了邻国俄罗斯，造成了恶劣的国际影响。松花江江水污染事件发生的特殊性、问题的严重性、产生的巨大影响，使之成为中国与世界污染史上的一个重要事件，也由于其引发了中国环境保护的一系列重大变化而被载入中国和世界环境史册。
盐城市标新化工有限公司系环保部门规定的“废水不外排”企业，该公司在明知“氯代醚酮”生产过程中所产生的废水含有有毒、有害物质的情况下，仍将大量废水排放至该公司北
侧的五支河内，任其流经蟒蛇河污染盐城市区城西、越河自来水厂取水口，致2009年2月20日盐城市区20多万居民饮用水停水长达66小时40分钟，造成直接经济损失543.21万元。
与此类似的水污染事故还有很多，据《全国环境统计公报》显示,2007年全国共发生水污染突发事件178起,平均2天就有一起水污染突发性事故的发生。这些事故给国家的经济发展以及人们的安居乐业造成了很大的损失，很大程度上影响了国民经济的正常发展，增加了社会发展和进步的成本和阻力。再加上我国淡水资源本来就不丰富,而且时空分布不均衡,相当一部分地区的水资源十分缺乏。随着城市建设、经济建设的发展和人口的增加,用水量持续增长,水的供需矛盾将日益突出。工业污水、生活污水以及农业污水[2]排入水体,使水环境质量日益恶化,地表水和地下水受到不同程度的污染,减少了可利用的水资源,进一步加剧了水的供需矛盾。水资源短缺和水质恶化已成为制约经济建设和城乡建设发展、破坏生态环境、影响人民生活和身体健康的突出问题。如不及时采取措施,全国性缺水状况和水环境污染势必更为严重。
2.国外水污染税的实施现状
2.1国外的水污染税征收方法
.在一些发达国家，水污染税就是对水体污染行为征收的一种税。目前，一些工业国家都对污染水质的行为进行课税。水污染税一般按废水排放量定额征收。但由于各种废水中污染物的种类和浓度不同，污染的程度也就不同，因此，通常先确定一个废水排放的“标准单位”，纳税人的废水排放量根据其污染浓度折换成标准单位后纳税。
（1）荷兰的地表水污染税
荷兰早在1970 年就开征了地表水污染税，并由省级政府所属的水资源委员会征收。地表水污染税是依据排放物质的数量及对环境的污染程度向地表水及水净化厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何个人与单位征收的一种税。该税在国内的不同地区采用不同的税率，体现了税收的公平原则。税收收入依照专款专用的原则，在财政中设置专用基金，为水资源的保护和净化提供资金来源。地表水污染税的征收主体不是政府而是由社会各阶层组成的团体——水资源委员会，代表了不同的利益集体。2005 年，荷兰全国用于水务管理的年财政预算总额约36 亿欧元，几乎与荷兰政府每年投入到防洪减灾上的费用旗鼓相当，其中总额的60% 用于包括污水处理在内的水质管理。
（2）德国的废水污染税
德国于从1981年起开始征收水污染税，1994年11 月颁布《废水纳税法》，为水污染税的征收提供了法律依据。废水污染税是政府向直接将废水排入水域(包括地表、地下)的单位和个人征收的一种税。其定义的废水是指由家庭、商业、农业或其他用途产生的,其特性发生变化的和在干热天气流在一起的水(脏水),以及建筑物的固定而积流来或积聚起来的水
[4](雨水),从处理、储存和堆放废物的设备释放和积聚起来的液体也视为脏水。废水污染税的征收依据也是排放的污染物有害程度以及污染物排放的数量。在税率方面，该税以废水的“污染单位”为基准，在全国实行统一税率，当排放废水达到最低标准时，可减免税款，并规定进行污水处理设施投资的，可予减税。税金由州政府征收，收入全部作为地方收入用于保持和改善水资源质量，目前该税年收入在20 亿马克以上，社会效益十分明显。德国的废水污染税对废水的定义十分全面、明确:不只是生活污水、工业废水，就连因建筑物的固定而积聚的雨水也被包括在内，此外，废水的范围从地表延伸至地下，对水资源进行了全方位的保护。(3)法国的废水污染税
法国于1968 开征水污染税,它是政府向排放污水的单位和个人征收的一种税。该税由水
[5]利管理局征收,在法国每一个流域或流域群都设有一个流域委员会和水利管理局。其纳税
义务人为所有排放污水的单位和个人,按纳税方式分为两类:家庭纳税人和非家庭纳税人。凡
是那些日排污量相当于200 人/ 日排污量的私人和公共单位,称为非家庭纳税人,其纳税方式是政府对每个排污口进行测算,将其分门别类到相应的税率级次,然后根据税率和实际排污量计算征收。对家庭纳税人征收的水污染税适用于人口大于400 人的所有城镇,其征税方式是以每平方米水费附加的形式计征,附加额由政府根据每位居民日均排放量、居民人数、城镇污水中的团状物数量计算。在税收优惠上,如果公私企业采用可以避免或减少产生污水的装置,政府便向使用该装置的企业或其他代理人颁发一笔奖金,该奖金金额依据以避免向自然界排放污水的量计算。
(4)俄罗斯的向水资源设施排放污染物税
俄罗斯的水资源税收制度是指向谁资源设施排放污染物征税。该税的课税对象是向谁资源设施排放含超标有害物质的污水以及超过规定限额排放含符合质量标准的污水的行为。依据污水所达到的标准及排放量，实行定额税率。税收收入的80%必须用于水资源设施的回复和保护措施。2.2国外水污染税的主要特点
国外的水污染税具有以下特点：
（1）税收征收方法呈多样化趋势，各国根据本国的国情，选择适合本国的征收方法，并且不断完善水污染税体系。
（2）对有利于环保的行为采取了一些优惠政策，实行税收优惠和减免。例如美国水污染税收优惠政策主要体现在直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等方面。运用税收优惠、差别税率等政策，积极有效引导社会资金投向生态环保。
（3）因征税对象对生态环境的影响不同而使用不同的税率。例如德国在全国采用统一税率；荷兰对不同的水资源保护区实行不同的税率；新加坡、纽约和莫斯科则按污水量从量计征。各国通过水污染税的征收，促使人们更加注重节约并有效利用水资源。
（4）是出于保护水资源的特别目的而开征的税种，开征目的明确，其税款收入主要用于水污染的治理和水资源及环境的保护，实行专款专用，一般不挪作它用。
（5）一般都是依据“谁污染，谁缴税”的原则设置纳税人，充分发挥税收在保护自然环境和维护生态平衡方面的调控作用。
（6）通过对水污染税的征收，将税负逐步从对收入征税转移到对环境有害的行为征税，以丹麦、瑞典等北欧国家为代表，这些国家通过进行税收整体结构的调整，将水污染税税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税，即在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配，将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产行为转移。
（7）国外的水环境保护工作之所以能取得显著的成效，主要原因是建立了完善的环境经济政策体系。在采用税收手段的同时，注意与产品收费、使用者收费、排污交易等市场方法相互配合，使它们形成合力，共同作用。另外，税收手段与其他手段相互协调和配合，实现经济的可持续发展和人与环境和谐共处。
3．国内与水污染相关的制度实施现状
3.1我国现行税种中与环保有关的税种
我国在环境税方面的立法比较薄弱，在环保方面采取的税收措施很少。目前，在我国的现行税制中，并没有设置专门、系统的以环境保护为目的的税收制度，只是在一些税种中直接或间接地具备生态补偿的性质。1994年税制改革后，很多税种考虑了环境保护的因素，我国现行税制中与环境保护有着直接或间接联系的税种主要有：资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、城市建设维护税、消费税等。上述税制，对环境保护起到一定的作用，但是在日益恶化的环境面前，这些措施的作用十分有限。
3.2我国现行的排污收费制度
在环境保护方面，我国目前对排放污水行为实行征收排污费制度，即排放污水的企业
对超标排放的污水必须交纳一定的费用，而所交纳的费用必须专项用于环境污染的防治。该制度在20多年的实践中虽然取得了一定成绩，但存在一些缺陷：
(1)征收面窄，渠道单一，导致实际缴纳的排污费远远低于正常处理的费用，远远满足不了治理环境的需要，实际上造成了“欠量收费”；由于收费标准低，致使企业宁愿交纳少量的排污费，也不愿主动治理污染；对居民生活污水没有纳入征收范围。
(2)以费的形式征收，缺少法律的依据和定性、定量标准，刚性不足，以至于一方面任意拖欠现象严重，不少地方、部门甚至采用“协议’’征收办法；另一方面对征收资金也管理不严，普遍存在挤占、挪用情况，导致治理资金的缺口越来越大。
(3)现对排污费的征收仅限于企业，大量的非企业排污主体排除在缴费之外，因而对整个社会缺乏警示和限制作用；并且只对超标排放的水质征收排污费，只要未超标就可以随意使用及排放，不利于培养人们节约用水的意识；主要根据污染物排放浓度超标收费，基本上不考虑排放量问题，这是不合理的。
(4)按规定现收取的排污费中的80%要返还给企业用于重点污染源的治理，这使企业因污染环境所付出的代价的大部分又被企业拿了回去，排污费制度失去了应有的意义。而且，即使企业将所返还的排污费全部用于重点污染源治理，在大多数情况下也只是对自身污染源的治理，并不会用于已造成的外部环境的治理。所以这种简单返还制度不利于环保资金的统筹与合理安排，根本无法形成环保的综合治理。
(5)排污费计入企业生产成本的规定使企业造成的污染与其利益不挂钩，企业可以将缴纳的排污费列入生产成本作为商品价格的组成部分由消费者承担，实现税负转嫁，从而导致物价上涨。
(6)排污收费制度只对超标排放的污水收费，对于未超标的污水没有采取任何措施，这样并不能提高人们的节水意识，对减少污水排放量没有很大的约束力。
鉴于以上问题，江苏社科院院长宋林飞提出：“采取收环境费的办法存在不少问题，如只对污染排放收费，对污染环境的产品没有相应的措施。应该早日进行费改税，对于开发利用土地、森林、水等自然资源的行为，对排放二氧化硫、固体废弃物与污染水质等行为，对污染环境的产品，均可考虑开征生态环境税。要运用财政与税收政策来保护生态环境。”
因此，如果将排污费制度中更适宜征税的部分改为税收，使其具备一般税收的性质，那么就可以将造成外部环境严重污染的企业、单位和个人均纳入征税范围，依照税收法定、税收公平和效率原则统一征收标准、征收范围和征收程序，强化征收的固定性、强制性、无偿性、公正性和效率性，更好地保护环境资源，也更好地维护国家、企业和社会成员的利益。
3.3我国试行的水污染补偿机制
在我国水污染严重的紧迫形势下，某些地区率先试行了具有水污染税性质的水污染补偿制度。
在陕西省环保厅召开的新闻发布会上，公布了陕西省水污染补偿制度实施后首次的补偿“账单”：西安、咸阳两市因污染物——化学需氧量超标，按照每超标1mg/缴纳10万元的标准进行水污染补偿。渭河是黄河的最大支流，在陕西境内流域面积6.71万平方公里，占渭河流域总面积的一半。随着生态环境恶化，渭河水质污染严重、生态环境脆弱。2010年起，陕西省正式实施《渭河流域水污染补偿实施方案（试行）》。由于水质污染严重，地处渭河干流流域内的西安、宝鸡、咸阳、渭南四市，将根据考核断面出境水体中的化学需氧量月平均浓度，确定是否需要向该省财政缴纳污染补偿资金，所有补偿金都上交缴财政并用于对下游城市渭河流域综合治理项目。其中60%用于各社区市的污染物治理补偿，包括渭河流域综合治理的减排工程，民众饮水安全工程和污染补偿项目等，剩余40%用于奖励工作力度大、水质改善明显的县区市。
三、结语
由于我国的排污收费制度存在很多缺陷，不能达到有效减排的效果，而水污染税在“庇古税”的理论基础上，在我国试行也取得了一定的成功，因此，我国开征水污染税是十分必要的。开征水污染税可以体现以下优越性：
1、符合解决我国水污染问题的迫切需要，可以有效解决水污染防治资金不足的问题。
2、有利于体现权威性和规范性。水污染税主要依据国家法律来征收，因而具较大的法律约束力。
2、有利于征管。水污染税具有税收的强制性和普遍性特征，并且由国家规定征收标准。
3、有利于污染控制效果。可进行差别税额，使重污染者重税，轻污染者轻税，对制造水污染者进行有效惩罚，从而约束其行为。
4、有利于加强政府管理。实行水污染税收法律制度后，由国家规定税款用途，部门小金库将逐步消失，以权谋私，权钱交易现象将减少，乱占用污染治理费的不正之风将得到有效控制。
5、有利于培养公民的节水意识和水污染防治意识。
参考文献：
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