全国林权管理工作座谈会精神汇报(杨主任讲话)_精神管控工作的讲话
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全国林权管理工作座谈会精神汇报
5月18日，国家林业局在北京召开了全国林权管理座谈会，现将会议精神及有关情况汇报如下：
一、会议概况
这次座谈会是在2011年国土资源部在全国部署开展农村集体土地确权发证工作以来，特别是近日国土资源部下发了《关于严格落实农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的通知》（国土资电发“2012”41号）提出‚农村集体土地所有权确权登记发证必须覆盖到包括林地在内的各类农村集体土地‛、‚包括林地所有权和使用权在内的各类土地确权登记是国土资源主管部门的法定职责‛等说法给林地林权管理工作带来新情况、新问题的形势下召开的全国性会议，是继4月12日全国林地林权管理工作会议之后召开的又一次林权管理工作的会议，充分体现了国家林业局党组对森林资源管理特别是林权登记管理工作的高度重视。会议由国家林业局森林资源管理司汪绚司长主持，国家林业局张建龙副局长作重要讲话，参加会议共有31个省、自治区、直辖市林业主管部门的分管领导、林政资源或林权管理部门负责人以及国家林业局有关司局领导，我厅林少霖副厅长带林权登记中心杨长职主任、林政处林祚捌副处长出席了会议。
二、其他省份开展农村集体土地确权登记发证情况 从5月18日全国林地林权管理工作会议上了解到，对于这次国土部门在农村集体林地确权登记发证问题：黑龙江省经省政府同意，将国家林业局林资发[2012]47号转发到各地政府贯彻落实，并提出如下要求：一是林地不在农村集体土地确权发证范围。确认林地所有权或使用权，应当依照《森林法》、《土地管理法》的有关规定办理，杜绝‚一地多证、重复发证‛等违法违规行为现象发生。二是已经由县级以上人民政府依法颁发林权证的农村集体林地，要切实维护林地所有权或使用权者的合法权益，维护社会稳定。尚未完成确权登记发证的集体林地，要抓紧完成林权证的发放工作。三是要做好林地和其他土地的具体位置、界线、面积、权属的划界工作，要坚决防止把林地划归为耕地等其它土地。四是明确要求按照国家林业局林资发[2012]47号精神，组织林业主管部门对林地确权登记发证工作进行全面检查工作；河北省政府《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》明确规定‚涉及林地、草原、水面养殖的，按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理‛；内蒙古自治区政府办公厅下文明确‚旗县以上人民政府核发的林权证是确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证‛；浙江省已暂停国土部门在集体林地上进行土地确权登记发证的试点工作；江西省政府主要领导和分管领导对此均作出重要批示，明确表示要慎重处理此事，适时召开国土和林业两个部门认真研究；广东省林业局已向省政府请示得到省政府领导理解，要求国土部门提供有说服力的理由报告后再研究如何部署。其他省份有的尚未开展、有的正在试点、有的正在协调。另外，吉林、内蒙古、福建、江西等省建议国家林业局尽快向全国人大、国务院汇报协调解决。
三、主要精神
会议精神主要体现在《国家林业局资源司关于农村集体林地确权登记发证的意见》、张建龙副局长的讲话和汪绚司长的补充意见。
（一）资源司意见
会议以书面形式印发了《国家林业局资源司关于农村集体林地确权登记发证的意见》。该意见指出，对已经依法确认所有权并登记发放林权证的集体林地，重复确权登记发放集体土地使用权证（土地证），会造成国家法律适用和土地权属管理的混乱，不利于林区的改革发展和社会稳定，可能会导致严重后果。对林地所有权和使用权的确权登记发证是林业主管部门的法定职责，明确林地确权登记发证事宜，对于巩固集体林权制度改革成果，依法维护林权证的法律地位事关重大。该意见强调：
㈠农村集体林地所有权和使用权的确权登记发证已基本完成。对农村集体林地确权登记发证是集体林权制度主体改革的核心任务。2003年以来，为贯彻落实中发“2003”9号和中发“2008”10号文件，国家林业局部署开展全国范围内的集体林地确权登记发证工作。截止到目前，全国27亿亩集体林地已勘界确权面积26亿亩，占95％。其中，经登记核发林权证确认林地所有权和使用权的面积达22.65亿亩，发放林权证9785万本，8397万农户领取了林权证。本次集体林权制度改革，实现了‚山定权、树定根、人定心‛目标。
㈡我局坚决贯彻执行党中央、国务院关于农场集体土地确权登记发证的重大决策。林业主管部门全面推进集体林权制度改革，对农村集体林地确权登记核发林权证，贯彻落实了中央文件的有关要求，履行了林业主管部门法定职责，保持了与党中央、国务院的高度一致。林业主管部门是承担林地确权登记发证工作的法定职能部门，而国土资源部在草拟、下发‚两个文件‛过程中，未让我局参与，未征求过我局意见，下发文件未抄送我局。因此认定，这两个文件所规范的内容个不涉及我局职能，这两个文件所特指的农村集体土地确权登记发证也不包括林地。
㈢对集体林地重复确权登记发放土地证将会造成严重后果。一是‚一地两证‛，损害政府公信力，将造成社会不稳定；二是重复发证，重复投入，将造成国家财政资金浪费；三是重复发证，不利于林地保护和生态建设健康发展。
㈣国土资电发“2012”41号文中有关表述不妥。一是国土资电发“2012”41号文中‚县级以上地方人民政府依照《森林法》的规定核发的是土地证书，应当由国土资源主管部门承办‛、‚包括林地所有权和使用权在内的各类土地统一确权登记是国土资源主管部门的法定职责‛的表示不妥。县级以上地方人民政府依照《森林法》的规定核发的林权证，应当由林业主管部门承办；林业部门负责制定林权证书的式样，并且管理森林、林木和林地权属档案。1989年全国人大常委会法制工作委员会向重庆市人大常委会回复法工办[89]6号，明确答复‚根据土地管理法第九条第三款的规定，‘确认林地、草原的所有权和使用权，确认水面、滩涂’的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理’。根据上述规定，对林地所有权和使用权的确权登记发证，应当按照森林法的规定执行。县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书，也就是关于该土地所有权或使用权的证书‛。二是国土资电发“2012”41号文关于‚按照‘新法优于旧法’的原则，《森林法》以及《森林法实施条例》有关林权及登记的规定，与《物权法》相冲突时，应当认定为无效‛的说法不妥。根据《立法法》有关规定，对法律适用的裁决应当由全国人大常委会作出，国土资源部无权对法律效力做出认定。《物权法》与《森林法》是一般法与特别法的关系。就规范林地所有权和使用权这一物权而言，物权法是规范物的一般法，而《森林法》作为保护和管理森林资源的特别法，对森林、林木和林地所有权和使用权的确权登记发证已作明确的特别规定。
最后，该意见明确提出要求，各省级林业主管部门要积极向本省（区、市）政府汇报，提请政府加强对集体土地确权登记发证‚全覆盖‛工作的领导，请政府明确：集体土地确权登记发证‚全覆盖‛工作要与国家林业局负责的已基本完成的农村集体林地确权登记发证工作进行衔接；对县级以上人民政府规划确定的林地不能重复勘界确权核发林权证以外的其他土地证书。要确保林权管理秩序不乱、林区社会稳定，确保国务院批复的《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020）》的贯彻落实，确保集体林权制度改革成果的巩固和发展。
（二）局领导讲话
张建龙副局长的讲话分为中间插话和最后讲话两个部分。张副局长指出，这次会议主要目的是了解情况、亮明态度、研究对策、统一思想。根据记录，他主要强调：
第一，要比任何时候更加重视森林资源管理工作，尤其是确权登记发证工作。今年中央1号文件（即《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》）提出来的农村集体各类土地要进行所有权确权登记颁证。实际上，林业部门在过去几十年一直开展林权登记工作，特别是近几年通过集体林权制度改革，依法登记发放林权证，做了大量的工作。针对当前林地林权管理工作面临的新情况、新问题，国家林业局高度重视，在短短的一个月时间内，连续召开了全国林地林权管理工作会议，下发了进一步加强林地确权登记发证工作的文件，今天又召开座谈会，目的就是要把我们林权登记管理这项工作做好、做扎实。
第二，要旗帜鲜明地坚决反对‚一地两证‛。无论从法律上讲，还是从策略上讲，无论在什么时候，这一点绝对不能让步。过去有些省份已经发了土地证的，发了就发了。但从现在开始，坚决不能在林权证之外，再发其他土地权属证书。‚一地两证‛无论在法律上，还是在司法上，都会带来很严重的后果，损害政府公信力和执政形象，造成国家财政资金浪费，不利于林区稳定。必须坚持‚一地一证‛，‚死看死守，绝不让步‛，决不能动摇林业主管部门的林地管理权和控制权，依法维护林权管理机制和制度，维护林权证的法律地位。要注意讲究策略，‚以攻为守‛，确保底线。底线在哪里，要认真研究。
第三，要明确指出此次国土部门和其他部门下发的文件不包含林地。中央1号文件提出集体土地确权登记‚全覆盖‛是对全国各部门讲的，不是对国土部门一家讲的。农村集体土地确权发证要依据相关法律法规规定，由相应主管部门分别负责。林业部门依法发证是农村集体土地所有权确权登记‚全覆盖‛的有机整体。国土部门和其他部门下发《关于加快农村集体土地确权登记发证的通知》（国土资发“2011”60号）和《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发“2011”178号）两个文件（即‚两个文件‛）时，没有与林业部门商量，于法于理，‚两个文件‛不包含林地。第四，要上下合力积极做工作。各省都希望国家层面要明确态度，国家林业局党组和赵树丛局长高度重视，一定会积极向国务院和相关部门做工作。各省级林业主管部门也要积极做省里工作，争取理解和支持，不能把所有的希望寄托在中央层面解决上。赵树丛局长明确要求如果哪一个省受国土调控而让步，国家林业局将从占用征收林地、项目资金等方面一律进行调控。各省要密切关注国土部门工作动态，死看死守，坚决顶住。各省在做省里工作遇到困难时，要及时向国家林业局汇报，由国家林业局跟所在省进行协调，上下一起做工作，我们国家局还可以找你们省领导做工作。
（三）资源司长讲话
汪绚司长要求，根据记录，她说：各省要积极向省里汇报《国家林业局资源司关于农村集体林地确权登记发证的意见》，补充意见如下：一是农村集体林地林权发证延续60年始终如一；二是在法律上明确林业主管部门管理林地确权登记工作的主体地位和职责60年来始终如一；三是准确把握森林法、土地管理法和物权法的关系。森林法制定在前，土地管理法立法时已经注意与森林法相衔接，两者关于林权登记的有关规定并没有矛盾。森林法和物权法不是旧法与新法的关系，而是特别法与一般法的关系。
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