在全国法院执行申诉信访工作现场会上的讲话_国家信访局网上投诉网
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在全国法院执行申诉信访工作现场会上的讲话
最高人民法院副院长 江必新
（2010年4月13日）
同志们：
值此全国法院执行申诉信访工作现场会在江苏省南京市隆重召开之际，我谨代表最高人民法院，对会议的召开表示热烈地祝贺，向长期从事执行申诉信访工作的广大执行干警表示诚挚的慰问，向为本次会议作出重要贡献的江苏省各高级法院表示衷心的感谢！这次会议，是在全国各地深入贯彻落实全国政法工作电视电话会议精神、积极推进“三项重点工作”之际召开的，具有极为重要的意义。长期以来，执行信访工作一直是人民法院发挥职能作用，化解社会矛盾，维护人民利益，确保稳定大局的重要途径，各级法院非常重视，形成了一套行之有效的工作方法，取得了一定成效，但仍存在着一些不容忽视的问题。一是部分法院执行信访比例上升比较快，尤其进京上访的重户、老户增多;二是案件进入执行程序不久即提出申诉的增多，甚至案件刚一进入执行程序当事人就开始申诉；三是复信复访多，案件执结后当事人多次申诉的情况时有发生；四是从事执行申诉信访的人员责权不明，工作措施不能落到实处；五是不少执行案件的当事人上访情绪激烈，部分上访人串访、聚集，呈现组织化特点，闹访、暴力访等过激行为时有发生。因此，在当前社会矛盾复杂多变的形势下，对如何进一步加强新时期人民法院的执行申诉信访工作进行一些理性思考很有必要。借此机会，我就搞好人民法院执行信访工作需要特别关注的几个问题谈几点意见，供与会人员在会议期间一并讨论研究。
一、要高度重视
信访工作作为一项有中国特色的制度，是党和政府保持同人民群众血肉联系的重要途经，是联系人民群众的桥梁和纽带，是吸纳民意，正确决策的重要条件之一，是发扬民主的重要窗口，是保障人民民主并接受群众监督的有效方式。中央一直高度重视涉法涉诉信访问题，去年中央政治局常委会审议通过了有关涉法涉诉信访的两个文件——《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（“中办发[2009]22号”）和《中央政法委、中央维护稳定工作领导小组关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》，中办发[2009]22号文件深刻分析指出：涉法涉诉信访居高不下，客观上是利益格局深刻调整、社会矛盾易发多发的综合反映，主观上是政法机关执法理念、执法能力与人民群众的期望不相适应的集中表现。解决好这个问题，是巩固党的执政地位、维护人民群众合法权益、促进社会和谐稳定的必然要求。因此，做好执行信访工作是事关社会稳定、事关社会主义和谐社会建设、事关群众切身利益、事关司法为民成效的大事。各级法院必须从思想上提高认识，从讲政治的高度重视执行信访工作，把涉执信访工作作为当前和今后一个时期法院工作的一项法定职责和长期任务全力抓好。
重视执行信访工作，一是必须强化公正观，就是对当事人执行申诉信访中发现的问题及时解决，有错必纠，决不姑息，切实保护当事人的合法权利，从根本上维护司法公正，树立司法权威。二是必须强化效率观，就是改变少数申诉信访工作人员疲沓拖拉的工作作风，努力提高信访工作的效率，及时把当事人从讼累中解脱出来。三是必须强化效果观，就是在利益衡量和价值判断中善于使用社会效果和综合效应这一尺度，注重说服教育，从源头上解决问题。四是必须强化稳定观，就是在充分了解案情的基础上，注意倾听申诉人的意见，晓之以法，服之以理，动之以情，有针对性地做好工作。信访工作搞得好坏，领导重视与否是关键。长期以来，法院信访实践中形成的“一把手”负总责，分管领导具体抓，职能部门认真办，一级抓一级，一级对一级负责的信访工作领导责任制，是一项行之有效的信访管理制度，在当前形势下必须抓深抓细抓实，抓出成效。一把手要负总责，精心组织部署，定期听取信访工作汇报，研究分析对策，对重大问题及时作出批示和指导，督促相关部门抓好落实。分管院领导组织实施各项工作决策部署，加强检查、指导和督办，确保工作目标的实现。有关庭室负责人和承办人要具体落实上级和本院的工作部署，认真办理每件执行信访事项，及时汇总、分析工作中的新问题、新情况，探索解决问题的对策和途径，及时为领导决策提供科学依据和对策参考。
二、要真情面对
化解执行当事人的信访除了依法纠错之外，最为重要的工作就是情绪疏导、心理干预和思想教育。从事执行信访工作的人员看待来访人员的出发点和初始态度将影响到他的接访行为，进而影响到来访当事人的心态和情绪。正是基于这个道理，我们应当牢固树立“真情面对”当事人的理念，杜绝有访不接、久拖不复、敷衍应付、态度生硬等漠视当事人感受的工作作风。同时，要增强信访接待的亲和力，努力平复来访人的思想情绪。
真情面对当事人要求执行人员强化换位思考意识，想当事人之所想，急当事人之所急；真情面对当事人要求执行人员强化以当事人为本的意识，带着对人民群众的深厚感情去处理信访案件；真情面对当事人要求执行人员不分亲疏、贵贱、贫富、远近，一律平等对待，尤其要善待那些没有或拒绝利用任何关系而严格按照法定程序申诉的当事人的案件；真情面对当事人要求执行人员强化责任意识，切实做到听明白、弄清楚，不推诿、不耽误，直到来访人息访罢诉；真情面对当事人要求执行人员强化效果意识，坚决防止因工作不细、方法不当而引发新的矛盾；真情面对当事人要求执行人员切实解决信访人员的实际困难，对于司法手段解决不了的信访案件，在了解信访人具体困难的基础上，及时提出给予司法救助、社会救济或其他帮扶的工作方案和建议。
真情面对当事人，要注意防止两种不良倾向：一要防止因自身工作繁忙而对接待工作敷衍了事的不良倾向，要按照在不违反法律和不创造不良先例的前提下，“穷尽一切可能、想尽一切办法、采取一切措施”的工作思路开展工作。二要注意防止因自身言行失误而造成新的信访的不良倾向。对发现有上访苗头的当事人，要从法理上、事实上讲明不能执行或中止执行的情况和原因，达到定分止争的目的。
三、要穷尽所能
化解执行信访必须因案施策，多措并举，全面构筑涉执信访工作的内部和外部两个格局。构筑涉执信访工作外部格局就是要积极推进处理涉执信访工作联动机制，对群众反映的问题，多层次、多角度地探索解决方法，拓宽工作思路，加强与地方党委、人大和政府等有关部门的联系、沟通和协调，强化横向联动，发挥整体合力解决问题。构筑涉执信访工作内部格局包括本院内部、纵向和横向三个层面：本院内部就是进一步强化法院内部协作，对于涉及法院内部其他环节的信访问题，积极联络、沟通、协调，通过加强与有关部门的分工合作、协调配合，共同研究、统筹考虑，彻底解决矛盾，形成本院内部减少涉执信访问题的合力。纵向就是上级法院加强对下级法院信访、复查工作的指导和督促，认真执行重大信访事项请示制度、重要信访专报制度、信访动态月报制度、重要时期信访工作安排及应急预案制度。要高度重视交办案件的办理，加强管理，定期督办，及时报告办理情况，杜绝交而不办、办而不力、办而不报和办理不及时的现象。横向就是兄弟法院之间密切协作，加大对重点信访问题的工作力度。
穷尽所能要求执行人员用足用够法律手段，凡是能够实现息诉罢访、案结事了的方法，只要不违反法律法规、国家有关政策的规定，都可以大胆尝试。决不能把工作停留在走完规定程序上、停留在机械套用法律条文上、停留在给当事人一个简单的答复上，更不能不加分析地把上访的执行当事人视为无理取闹。
穷尽所能要求执行人员不断改进工作作风，就是要树立信访工作无小事、稳定压倒一切的观念，增强责任意识，“对待上访群众不能一送了之，接访工作更不能一接了之”，“群众要个说法，我们就要给个说法”；穷尽所能要求执行人员改进工作态度，就是要在不违法、不创造不良先例的前提下穷尽任何措施、想尽任何办法，限定处结时限，确保不再反弹；穷尽所能要求执行人员改进工作作风，就是要推行重点案件预约恳谈制度，公开信访联系电话，增强接待的及时性；穷尽所能要求执行人员改进工作方式，实行“信访下沉”，“变被动接访为积极处访”，“变坐等上访为主动下访”，与信访当事人零距离接触，提高处理的成功率。穷尽所能要防止两种不良倾向：一要注意防止案件执结后当事人再上访便与己无关的不良倾向，牢固树立“案结事了”的观念，力争在初信初访的处理阶段就化解矛盾，避免“来信变为来访”、“初访变为重访”、“逐级访变为越级访”；二要注意防止只重视领导、有关机关或人大代表关注的案件而轻视自觉按法定程序申诉的当事人的案件的倾向，要创新工作方法，与信访人进行深入交流，使其消除抵触情绪，促使问题及时得到有效解决。
四、要勇于纠错
从当前执行申诉信访工作的总体情况看，一些地方存在一定程度的文过饰非的不良倾向，主要表现为：有错不改、大错小改、大错怕改、小错不改或不屑于改等情况。对此，各级法院必须建立健全由上而下的责任机制，明确任务，逐级负责，要坚持“围绕案件找问题、围绕问题查原因、围绕原因追责任、围绕责任建制度”的工作原则，对发生的每一起信访案件，都要认真分析问题产生的原因；对因违法违纪或者工作不负责任引发执行信访的，各级法院和有关部门要严肃追究相关人员的责任，确保司法的公正、廉洁和权威。对于媒体曝光的执行人员违法违纪行为和突发性事件，如经查实执行机构和人员确有违法不当之处，要勇于承认错误，并向社会表明改正错误的决心，提出改正错误的办法，公布处理和整改的结果。
勇于纠错必须做到三个到位，一是问题解决到位，就是对存在问题的执行案件，执行机构应商立案、审监、赔偿办等相关职能部门，按照有利于化解矛盾的目标要求，依法提出司法解决的具体方案。同时，在实施司法解决方案的过程中，要选择好时机和方式，把握好节奏，做好后续工作的预案；二是责任问题查纠到位，就是法官和其他工作人员确有违法行为、作风问题、纪律问题，信访群众反映强烈的，要按照“不查清问题不放过，不纠正错误不放过，不追究责任不放过”的要求，对重点案件实行责任倒查，严肃追究相关人员的责任并公示调查处理结果，以取得信访当事人的信任；三是目标考核到位，就是通过来信率、重信率、来访率、重访率、有责信访率、非正常信访率、越级信访率、案中访率、息访率等信访考核指标，强化执行信访的目标考核，通过考核提高执行人员的责任意识。
各级法院执行机构要积极配合纪检监察部门跟进查处工作，对执行信访中存在的问题，要认真调查核实办案过程中是否存在过错和违法违纪行为，并依规定追究相应责任；对明显存在问题，顶着不处理、不改进的，要严肃追究包案领导和办案人员的责任。
五、要坚守底线
中办发[2009]22号文件（中办、国办转发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》）提出了“四个坚持”──坚持把解决问题放在首位、坚持把问题解决在源头、坚持依靠基层解决问题、坚持依靠法制解决问题。因此，各级法院在认真解决当事人的矛盾和问题的同时，也要明确善待信访当事人，真诚解决他们的困难，决不是搞非法迁就或无原则地妥协。处理好执行申诉信访问题必须坚守住法律底线，引导当事人依法申诉信访，形成执行申诉信访良性发展的态势。对此要注意把握以下四条底线：第一，不得违反法律法规和司法解释的规定，不作在法律上难以兑现的承诺，要强调一切申诉信访问题必须在法律法规和司法解释允许的范围之内解决，不能让任何人获得超越法律之外的额外利益和特权；第二，不得创造恶劣先例，各级法院执行申诉信访人员应严格依法处理信访问题，不能使任何人通过合法的申诉信访途径来实现其非法侵占他人合法权益的目的；第三，不得助长非法闹访、缠访，对于已经合法合理解决的问题，当事人不服继续无理闹访、缠访的应及时协调公安、检察机关依法处理，不能一味姑息纵容；第四，不得形成闹而优则赢的社会心态，目前社会上存在着一种“上诉不如上访”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误心态，各级法院执行申诉信访人员必须对此保持高度的警惕，坚持依法解决信访问题，严格做到在法律之内，一视同仁。
六、要回归源头
要从根本上抓好执行申诉信访工作，单从执行申诉信访工作自身抓起是远远不够的，必须回到执行申诉信访问题的源头，强调源头治理，努力构筑起有效预防执行申诉信访问题产生的长效机制。为此，一要加快建立以执行行为分权、分阶段流程管理和节点控制为特征的规范执行行为制度体系，从立案执行、财产调查、查封扣押、评估拍卖、款物交接、结案标准、执行考核等各个关键环节明确责任，切实遏制“执行乱”、“乱执行”现象，减少因执行不规范引发的信访问题。二要加快推进执行工作快速反应机制建设，各级法院应尽快建立起有效运转的执行快速反应指挥中心，对发现的各种执行线索及时做出回应，确保案件得到快速、高效的执行，彻底杜绝消极执行、懈怠执行引发的申诉信访问题。三要注重完善执行和解机制，强调和谐执行，从制度上给双方当事人协商解决问题创造条件，最大限度地保护双方当事人的合法权益，最大限度地减少采取强制执行措施，以提高自动履行率、执行和解率。四要畅通立、审、执配合渠道，建立执行申诉信访研判预警体系，努力将执行申诉信访问题预防在执行行为开始之前。五要进一步落实执行公开制度，提倡阳光执行，将执行工作的全部过程和各个环节均臵于当事人及社会公众的监督之下，以执行公开促进执行公正，以执行公正减少执行申诉信访问题。六要强化执行申诉信访责任倒查制度，对于通过申诉信访途径发现的违法执行、消极执行、失职渎职等执行问题案件要实行责任倒查，对于相关责任人员和责任单位要依法依纪严肃处理，推动形成预防执行申诉信访问题的源头治理制度体系。
七、要依靠基层
长期以来，上访当事人信上不信下、信中央不信地方，越级上访问题突出，涉诉信访呈倒金字塔结构。为了破解这个难题，中办发[2009]22号文件明确提出了分级受理的原则，要求加强基层基础工作，把信访问题化解在基层。基层是信访问题产生的主要源头，也是解决问题、化解矛盾的第一关口。要切实做好基层信访工作一是必须认真落实基层法院各项执行申诉信访工作制度，对信访工作问题突出的基层法院实行重点督导，上级法院要加强指导，责成其认真履行信访工作责任，限期整改。二是必须坚持定期排查矛盾，特别是对那些带有群体性的执行案件，要找准症结，超前工作，及时化解。对已经发生的集体上访，要制定工作方案，实行领导包案，连续跟进，直到问题彻底解决。三是必须加大对执行申诉信访工作的投入，加强软硬件建设，改善申诉信访工作人员的工作条件和生活待遇。四是必须加大对广大基层法院执行人员的培训力度，努力提高他们的政治业务素质，使他们成为既善于依法处理矛盾纠纷、又善于做群众工作的行家里手。
八、要探索创新
执行信访、申诉数量居高不下，在一定程度上反映了案件质量问题，仅靠法院立案信访部门单方面被动处理不能根本解决，必须围绕案件质量这个中心进行综合治理和主动治理。针对当前执行当事人申诉提前、反复申诉等新情况，特别是因部分执行人员忽视案件处理的社会效果导致执行申诉案件数量居高不下等新问题，为确保执行信访工作的效率和效果，在总结以前工作经验的基础上，有必要研究采取以下工作措施：一是建立执行局（庭）长初访接待制度。对执行当事人的初访，原则上由原承办案件的执行局（庭）长会同合议庭执行长、处长负责接待和息诉工作。通过延伸执行局（庭）长的监督职能，加强事中监督，以便及时发现问题和解决问题。同时，这也是对执行人员重视案件处理的社会效果，加强案件当事人服执息诉工作的一种敦促。二是建立法院分管院长或执行局（庭）长预约接待制度。目前，各地大都建立了院长接待日制度，实践证明，它是法院信访工作中一项卓有成效的制度，很受群众欢迎，然而，实践中也暴露出一些问题，例如比较突出的老户缠访问题。由于是定日接待，部分老户每次必到，就同一问题反复缠访，严重影响了接待的秩序和效果。鉴于此，有必要改定日接待为预约接待，先由信访职能部门进行预接待，并整理出来访要点，报分管院长审核后，按分管院长确定的时间通知当事人，由分管院长或执行局（庭）长正式接待。这样，既便于节省领导决策时间，也利于提高接待的效率和效果。三是建立上访老户工作领导责任制度。对上访老户要建立档案，上访老户工作要包干到院长、分管院长或执行局（庭）长庭长和具体承办人，并落实责任追究制度。对越级上访、集体上访和上访老户问题要实行“四包”，即包审查、包处理、包做思想工作、包息执止访。四是建立重点涉执上访案件走访调查制度，分管院长或执行局（庭）长对重点涉执上访案件要主动深入来访人家中了解上访原因，研究解决对策。五是建立联合接访听证制度，对缠诉缠访案件，邀请上访人所在街道居委会、公安派出所、人大代表及特邀监督员等共同参与听证，接受监督，共同做好解释和息访工作。
同志们，执行申诉信访工作是事关群众切身利益的大事，是事关人民法院形象的大事，我们一定要以坚忍不拨的精神，迎难而上的魄力，切实有效的措施，痛下决心，全面做好执行申诉信访的各项工作，扎实完成好执行工作任务，力争使执行申诉信访工作在短期内有一个积极趋好的根本改观。
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