周日良总规划师在全省城乡规划工作会议上的讲话_全省组织工作会议讲话
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在全省城乡规划工作会议上的讲话
省住房和城乡建设厅总规划师 周日良
二〇一二年三月三十日
同志们：
上午好！今天是一年一度的全省城乡规划工作会议。刚才7个市县的规划局作了交流发言，做法值得大家学习借鉴，提出的问题值得大家研究思考。每年的经验介绍，除了表明介绍单位工作做的好之外，也表示省厅在提倡什么、推动什么，希望大家领会。待会，月明厅长还要做重要的讲话。下面，我先谈三点对工作的看法：
一、关于去年全省城乡规划工作情况
（一）加快实施省域城镇体系规划。
去年2月12日，•浙江省城镇体系规划（2011—2020）‣经国务院同意批准实施，我们召开了新闻发布会。为落实省域城镇体系规划“三群四区七核五级网络化”城镇布局与目标，我厅会同有关市县开展了一系列区域规划编制工作。去年，•浙中城市群规划（2008－2020）‣经省政府批准实施，该规划明确提出要以金华—义乌都市区为核心，努力实现浙中城市群“规划共绘、设施共建、产业共树、资源共享、生态共保、优势共创”。结合落实中央群岛新区发展战略，我厅指导协调舟山市政府、中国城市规划研究院开展了•舟山群岛新区空间发展战略规划‣编制，与甬、台两市及有关县共同开展了•三门湾规划‣；支持并配合台州市深化•温台城市群规划‣开展了•台州城市群规划‣。按照网络化的目标要求，我们联动深化了相关专项规划的编制工作。一是会同省通信管理部门制定了•浙江省通信基础设施专项规划编制导则（试行）‣，召开了全省工作会议，全面部署通信基础设施专项规划编制工作。二是协同省发改委完成了全省铁路网规划编制工作，成果拟上报待批。这个规划明确提出在我省要建立跨省、省域城际、市域、特大城市内部，相应时速分别为250公里以上、160-200公里、120-160公里、40-60公里运行目标值的四级客运轨道框架和客专、客货混行的两类铁路承运体系。三是与江苏省共同编制完成了环太湖风景路规划。就在本周一，陈加元副省长和江苏省何权副省长在两省交界、太湖之滨隆重启动建设仪式，谈月明与周岚等江浙两位厅长及环太湖市、县长参加。300多公里的环太湖风景路将在三年内建成，这也是全国首个跨省联合打造的区域绿道网。
（二）稳健推进总体规划编制与实施工作。
杭州、宁波、台州、丽水等地陆续开展了城市总体规划实施 评估工作。结合新的发展要求，还有其它一些城市着手开展总体规划修改工作。县（市）域总体规划的报批和实施工作也稳步推进，目前已有48个县（市）的规划已经省政府批准实施或已上报省政府待批（32个已批准实施）。结合“十二五”规划实施及住房和城乡建设部的统一部署，去年我们推广绍兴的做法全面开展了近期建设规划编制工作。全省各地积极进行控制性详细规划图集编制工作，厅里将这项工作列入年度考核目标，目前大部分设区市已基本完成控规图集编制工作，有的如杭州已上报我厅备案。
（三）大力推进城市地下空间开发利用工作与安居工程十七万套用房的规划用地选址。
去年年初，省政府下发了•关于加快城市地下空间开发利用的若干意见‣。5月25日，在杭州召开了全省城市地下空间开发利用现场会，陈加元副省长到会并进行了部署推动。目前，各地城市地下空间开发利用相关规划编制工作已全面开展，地下空间开发利用项目试点工作也稳步推进，省级试点示范项目累计建筑面积达153万平方米。
去年，我省顺利完成中央计划的17万套安居工程用房建设，这项工作得到了中央、省委主要领导的肯定。安居工程建设是一项系统工作，首先是规划选址定位工作。全省市县规划部门围绕 这一特定时期的政治任务，克服时间紧、要求高、任务复杂、困难多等因素，加班加点，不计报酬，按时完成自己的本职工作。之后，在庆贺声中，又甘当幕后英雄，默默奉献。在此，我代表建设厅谢谢大家。
（四）指导推动小城市培育试点工作。
按照积极推进城市化的方针，省政府开展了27个小城市培育试点工作。我厅采用领导定点联系的方式，各位厅领导多次赴各试点小城市进行工作指导和服务。我们制定下发了•关于加强小城市培育试点镇规划建设管理工作的意见‣，从坚持规划先行、加快功能建设、提升管理水平、加强服务指导等四方面提出了13条意见；还研究制订了•浙江小城市培育试点镇规划编制技术导则（试行）‣，明确了小城市建设发展标准，规范了小城市总体规划、专项规划和详细规划的编制要求。我们多次组织技术力量加大对小城市培育试点镇规划编制工作的指导力度。2月22日之前，按陈加元副省长的指示，省发改委牵头省建设、财政、国土等四家单位，每家出一位厅领导组成四个小组，对27个小城市培育试点镇分三大块、33项指标，从经济、社会、建设和财政等方面进行了全方位的考核。其中，城乡规划编制在考核中占了很重要的一块。小城市培育工作能否取得形象进度，搞好规划是最基本的前提。目前全省27个小城市培育试点镇都完成了 总体规划编制。我去了6个城镇，都有可看的新亮点。培育试点工作中关于规划权下放问题，各地都很慎重，一般都是设派出机构。缙云孔海龙书记说的很实在，不是不放权，而是担心技术力量及规划管理跟不上，一旦搞乱了，无法重来。所以这项工作放权到试点镇是最终目标，但要稳步进行。
（五）加快推进城乡规划法规标准体系建设。
这几年，我们行业的立法工作是可庆可贺。继前年•浙江省城乡规划条例‣颁布实施，去年7月29日•浙江省风景名胜区条例‣又经省第十一届人会常委会第26次会议审议通过，于今年1月1日起施行。我们还开展了•浙江省历史文化名城名镇名村保护条例‣修订工作，有此基础，今年被列为省一类立法计划。目前，•条例（草案）‣初稿已上报省政府。
围绕着贯彻实施•浙江省城乡规划条例‣，按照简政放权、提高服务效能的原则去年我厅修订了•浙江省建设项目选址规划管理办法‣；还出台了•浙江省城镇建设工程竣工规划核实管理办法‣，明确了违法建设超面积和超高度的合理误差计算问题，并制定了•建设工程规划核实确认书‣及附表样本。为便于大家更好地理解应用省规划条例，我们与省人大法工委共同编写出版了•†浙江省城乡规划条例‡释义与应用‣。
（六）认真做好服务基层工作。
做好重大建设项目规划选址和协调工作，去年共办理省规划选址意见书268件，其中提出修改意见的达20项之多。开展行政区划调整和开发区升级规划方案审查工作，累计完成20多个行政区划调整方案和6个开发区升级规划方案审查工作。
（七）指导省规划协会、学会积极发挥作用。
•城市与规划‣正式创刊，到现在已经出版了5期。这个刊物虽然还是内部的，但毕竟是全省规划的喉舌，使全省城乡规划工作者有了交流、发表工作建议的平台。我们还认为它应该也是规划工作者与市县领导交流规划工作的一个平台.要达到这一目的，要靠刊物的质量来说话。组织开展了注册规划师继续教育、历史文化名城名镇名村、风景名胜、轨道交通、新用地分类标准等方面的培训工作，累计培训人员3000多人次。召开了全省规划院长座谈会，组织进行了二年一度全省规划优秀论文和优秀规划设计评优工作。省规划学会、协会自胡村霖同志担任秘书长后，真正开始发挥了一个社团的作用。社团建设是中央提出五大建设中社会建设的一项重要内容，怎么搞是摆在我们面前的新课题。
二、当前我省城乡规划工作面临的形势
作为一名规划师，特别是规划部门的领导必须考虑长远，放眼全局，这个全局有两层含义：一是地域，指全球、全国、全省、本地本市县，二是内容，指政治、经济、社会、文化、环境发展。今年是“十二五”开局的第二年，规划工作的形势与往年相比有以下的特点：
一是欧美经济复苏缓慢，全球贸易摩擦增加，国内出口下降，中小企业生存困难，国家将经济增长预期指标下调。加大内需，转型升级成为当前经济发展的主基调。国家一方面帮助中小企业过难关，加大贷款支持力度，另一方面要求中小企业转型升级和开发区转型升级，要求大力发展三产，发展旅游经济。这样一种形势，对城乡规划部门来说，一是安居工程建设仍然是住房空间供给的主体；二是注重民生，注重提升人民群众生活质量，绿道、休闲场所、旅游设施、乡村农家乐等项目选址、建设将会成为我们工作中的常客。美化环境、提高城市的安全度，使之高效、便捷、环境优美、舒适将是我们塑造城乡空间的长期任务。
二是去年10月，党的十七届六中全会做出了•关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣重大问题的决定‣，文化发展问题得到了全国上下的高度关注。城市是人类生产生活高度聚集的场所，一个城市的文化水平和人文特色首先就体现在城市的面貌及规划与建设上面。因此在这一轮的文化大发展大繁荣中，面临安排文化设施建设的任务，如文化城的建设、展览馆、雕塑等。这次的•决定‣首次将风景名胜区、历史文化名城名镇 名村，也就是自然和文化遗产的保护利用，作为保障人民基本文化权益的内容，列入优秀文化传承体系建设的范畴。这两块工作都归口建设厅，在一片保障人民享受文化权益、做好利用工作的呼声中，我们既要积极，更要冷静，以保护、传承、发扬这些优秀的自然和历史文化遗产资源，更要防止建设性的破坏，一旦毁掉，就是历史的罪人。咱们搞城乡规划工作的人历来就有这个特点：当大家冷的时候，我们要热，呼吁、奔走、呐喊；当大家热的时候，我们要冷静要节制，不要头脑发热。为什么呀，因为你是规划，是建立在对未来判断基础上确定目标及实施目标的具体部署与安排。因此，在座同志们你们身上的责任、担子、压力会更大，这是我们当初选择城市规划作为毕生事业时必然要经历的一种炼狱和煎熬。
三是土地和环境资源制约。对于土地资源问题，大家都有直观和深刻的认识。•浙江省土地利用总体规划（2006-2020年）‣提出2020年全省建设用地总规模控制在113.26万公顷以内，但2008年底我省建设用地就已经达到102.53万公顷，与2020年的控制目标只相差10.73万公顷。但我们往往只关注到规模的问题，事实上还有一个用地效益的问题。比如2010年我省11个设区市开发区平均经济密度为每平方公里38.9亿元，约260万/亩，虽然在过去的基础上已经有大幅度的提高，但与国内其他一 些发达地区比较仍有差距，如果与国外及境外一些产业园区相比那提升的空间就更大了，比如台湾新竹高科技园区在五六年前经济密度就达到了340亿元/平方公里，差不多是我们的十倍。因此，在促进转型升级这个大课题下，城市建设和土地利用如何提高单位利用系数、城市如何有机更新、如何节能节地、如何优化空间资源配置要列入我们规划系统工作研究的范畴。
四是政府全面换届的背景。最近一段时期，我省党委、政府都在换届。以乡镇为例，去年 10月底，我省942个乡镇的党委换届工作全部完成。据省委组织部统计，换届后，我省乡镇党委班子结构更加优化、合理：全省6842名新一届乡镇党委委员平均年龄39.1岁，其中超过四分之一的是35岁以下；大学以上学历占82.7%，比上届高20.3个百分点；近三分之一的乡镇配有30岁以下年轻干部；新提名委员近六分之一。党委、政府换届，对于规划工作来说，就意味着一个与新一届领导班子磨合和适应过程的开始，这是一个互动的过程，这其中必须要考虑如何更好地落实新一届领导班子的决策意图和发展思路，也必要让新的领导认识规划、理解规划和自觉地遵守规划、运用规划。因此，增加新上任领导的城乡规划知识和意识，是各级城乡规划部门今年的重点任务之一，是办班，办什么班和谁办都必须仔细谋划。五是公众关注度、社会监督的压力有新变化。刚结束的一年一度的全国人大、政协会议，民主的风气更浓，涉及民生的话题更多，这表明随着社会经济各方面的发展和人们物质生活水平的提高，社会公众民主意识日益提高，对社会公众事务有更多的参与权、知情权和决策权诉求。城乡规划一方面是调节公众利益的重要公共政策，需要不断加强和扩展其社会影响，另一方面公众民主化意识的增强也会主动促使规划在事关公众利益的社会事务中发挥更大的作用，要求不断加强规划公众参与的广度和深度。但与此同时，我们规划工作仍然存在一些长期形成的工作上和制度上的不足与漏洞。空间资源长期处在供给短缺状态，助长了我们规划部门在习惯上有居高临下的潜意识，某些人还有施舍的派头。工作和制度上，主要是新老规划法规正处在衔接过程中，此类问题比较多，这其实是计划经济和市场经济两种体制矛盾在城乡空间资源配置过程中的反映。这些压力，要求我们端正思想、改变认识，进一步规范和完善各项制度，进一步提高工作透明度。
三、对今年工作的几点考虑
关于今年的工作，谈厅长一会儿要讲，我就不重点讲了，只是从行业管理上点一点：
关于控制性详细规划图集工作。目前无控规进行项目许可和对控规审批、修改程序不规范的问题仍时有发生，各地一定要重 视解决此类问题。杜绝的办法是加快控规编制和修改，完成图集工作，并依法办事。去年底，审计厅对我省各地土地出让项目进行了审计，发现部分市、县（区）容积率调整情况严重。省政府十分重视这个问题，冯波声副秘书长召集规划、国土、财政、审计和杭州市的同志专题研究这个问题。整改处理措施上报后，陈加元副省长批示：“随意调整容积率，不仅削弱了规划严肃性，而且极易产生腐败，建设系统要引以为戒，严格把关。省建设厅要抓紧出台相关的管理办法，通过制度规范约束政府和开发商的行为”。夏宝龙省长又做了批示：“要加强监管，严重违法的要处理”。我们要在合理划分城镇控规编制单元的基础上，稳步提高控规覆盖率，严格执行依据控规实施城镇建设项目规划许可的制度。另外，老城区和建制镇控规编制相对滞后的问题仍然较为严重，已经直接影响到规划工作的合法性问题，对此必须引起高度重视，及早予以研究解决。新的•城市用地分类与规划建设用地标准‣已于今年1月1日实施，各地在控规的编制和应用过程中必须严格按照新的国标执行。要继续全面推进控制性详细规划图集编制和应用工作，今年必须完成所有设区市的图集编制工作并上报我厅备案。各设区市要负责指导落实所辖市县的图集编制工作，加强监督检查，力争在今年完成。首先，规划部门的同志要转变观念，要充分认识控规的法定地位，认识到控规对依法行政 水平提高的作用。其次，要充分认识编制控规图集的意义和作用，使控规图集成为领导们进行决策重要的基础资料和工具书，使他们能事先了解和动态掌握辖区内的规划情况，提高他们对规划全局性和严肃性的认识。第三，控规的编制是规划部门内部的基础业务建设问题。我们这次抓图集建设就是要把这项工作作业规范化、成果集中化、补充动态化、使用公开化、监督社会化。通过控规图集助推“阳光规划”，积极推行控规图集进展馆、进街道、进社区，引导公众更好地认识控规、主动地监督城镇规划的实施。加快并强化控规图集的作用，在今天，又赋予其成为我们建设厅落实两位省长上述指示重要措施的新的含义。
关于综合交通规划问题。机动车每年15%-20%的增长率使得城市交通问题迅速全面恶化。各地要加强城市综合交通规划编制和完善工作。这项工作要结合城市群规划、城市总体规划、县（市）域总体规划的总体布局、相关基础设施、公共服务设施专项规划的布局统筹考虑。研究城市交通问题，不能就交通讲交通，要从城市布局上找原因。布局出了错，交通工程设施的补救效果都会是十分有限。这一点，作为规划师必须明白。另外，要进一步完善和推广建设项目交通影响评价制度，在项目许可前期从内部和外部两个方面严把交通影响这个关。
研究综合交通发展要增加城市轨道交通规划内容。根据国办 发„2008‟74号文件和部门职责分工，城市轨道交通线网规划职能在建设部，建设工程项目的立项工作由发改部门负责，项目建设管理由建设部门负责，建成后具体的运营指导工作由交通运输部门负责。我们规划部门负责城市轨道交通线网规划的编制组织工作。各地要认真履行这项法定职责，正在开展或者即将开展城市轨道交通项目建设的城市，要加快编制或者完善城市轨道交通线网规划，同时要积极开展轨道交通沿线土地的规划深化工作，并落实到相关的控制性详细规划和城市设计。远景有条件建设城市轨道交通的城市，要积极开展线网规划研究工作，预先谋划城市轨道交通线网布局，做好建设用地规划控制，为将来城市轨道交通建设奠定坚实的规划基础。上述的规定与做法，同样适合市域轨道线网的规划。市域线网不按照城镇布局，就失去规划依据；不依托城市规划进行场站布置，就与城镇居民使用脱节，使用不方便就达不到建设的目的。这些细节将决定系统建成后的运行效果的成败。城镇密集区域内的相关城市，要按照培育网络型大都市区的要求，由中心城市牵头组网，统筹布局大都市区及其周边城镇的轨道交通线网。
对于轨道交通线网规划，有国办发„2008‟74号文件为依据，根据部门分工，各地规划局要理直气壮地抓，不推诿、不退缩。前段时间，个别城市由地铁建设办公室对规划线网进行调整，这是不对的！没有对城市总体布局的把握，你怎么调？当然，这些问题，各地碰到了要请示、沟通，我厅要加强指导。我们谈这些不是为规划部门争权，实在是事关城市发展长远大局，偏一偏，损失难以估计，后人要尝苦果！
关于机构队伍和行业建设工作。一是加强机构建设。这些年我们在大力推进规划局单设，为什么呢？夏省长讲：规划、建设、管理是一辆车上的三个轮子，规划是前面的导轮。夏省长的讲话很明白。建设、管理大家明白是干什么的，规划是干什么的同志们明白吗？是空间资源配置和塑造这没错，但这只是表面！规划的科学本质是依据聚集行为的关联性与科学性来配置空间资源。那么聚集的关联性有哪些，怎么个关联法？这些都要我们搞规划的同志去想、去概括、总结、提炼、交流。规划与建设合在一块，弊端是市县领导过问规划了，局领导在一起热议一阵子规划，事情过去了又分头去抓具体项目的建设。我们说规划是大局，是百年大计，这一来却变成了一阵子的工作！没有专门机构、专人的思考顿悟，悟透城市的集聚行为空间的相互关联性，城市不可能建好！二是重视规划学会、协会的作用，发挥其社会团体面向行业服务又面向社会的桥梁作用。积极开展学术交流，组织专业学习与参观，提高行业人员素质。三是发挥规划院在城乡规划、建设和管理中的信息中心、研究中心和人才储备中心作用，当好行 政部门的助手。现在这三个中心功能发展不平衡，要注意。四是地级市规划局要把行业领导工作切实抓起来，加强对行政区域规划工作指导，多开规划工作会，聚齐各县市规划局长，了解、指导和加强联系。
关于总体规划实施评估工作。这是一项新形势下的新业务，部分城市已经展开。开展这项工作要注重三个结合：一是与新技术方法应用相结合，积极采用遥感技术、社会调查统计、数据模型分析等技术方法，努力提高实施评估的科学性。要摸索、总结、提炼出一组定量化的评价指标，这是个大事。我们城市规划在许多问题上不敢坚持，不能坚持，就在于缺少定量化的城市规划实施结果考核指标；二是与问题研究相结合，要在实施评估过程中，重点研究城市交通发展、商业引导、民生保障落实等与规划用地布局的关系；三是与规划宣传相结合，要将实施评估作为一个向党委、政府领导，向人大政协，向社会公众广泛宣传规划的过程，特别是要结合这次的政府换届积极做好规划工作的汇报，不仅要宣传成绩，更多地是要反映问题、提出建议。实施评估，我还要特别讲一下危险化学品生产和存储设施的布局问题，这也是评估中要涉及的。最近，省政府办公厅专门下发文件要求宣传贯彻新的国务院•危险化学品安全管理条例‣。保证城市安全始终是城市规划工作的第一要义。气候、地质、水文、环境、布局等，哪 一个都是围绕城市安全问题而展开。因此关于工业选址、危险品仓储设施布局，要按照城乡规划以及相关部门的安全标准与规范要求认真执行。论证选址就要及时与当地安全生产部门沟通。各地规划部门要加快调整、完善这些设施的规划布局，对从事易燃、易爆、有毒、有害的企事业单位的生产点要进行一次排查，按有关行业标准与规范，对安全防护问题进行复核；对运送上述物品的线路，要与交通运输管理部门研究，从空间和时间上进行限制，确保城市与人民安全。请各地在总体规划的编制和实施评估中，要对这些事关城市安全的重大问题作重点研究。
关于城市设计工作。城市设计是城市空间环境塑造的一个重要手段。各地要高度重视城市设计工作，一个地段形象好否，一是要有好的设计，二是要高素质的规划管理者。规划管理者是放标杆的，你放一米二，甲方就跳一米二，你放两米三，甲方就跳两米三。当然，放的高度要考虑当地经济、社会、人文环境的承受力。城市设计包含内容是很广泛的，学术性很强，学会可以组织专题进行讨论。
关于历史文化名城名镇名村工作。我省的历史文化名城名镇名村保护工作虽然取得了一定的成效，但保护工作面临的压力仍然很大。目前，全省还有47个城市、县城没有历史文化街区，16个县（市）没有历史文化名镇名村，还有很多优秀的古建筑 和近现代建筑尚未纳入法定的保护范畴，现存的一些历史地段和历史建筑在城市化推进和新农村建设中被擅自拆毁，让人痛心。党的六中全会作出文化大发展大繁荣的决定，为切实推进我省历史文化名城名镇名村保护工作提供了难得的历史性机遇。省委李强副书记在抓，省委、省政府办公厅正在着手研究出台加强历史文化村落保护的若干意见。我们也正在修订•浙江省历史文化名城名镇名村保护条例‣。各地对这个条例有什么意见，要尽早报上来。当前我们对规划部门和有关部门在历史文化名城名镇名村及历史建筑保护利用中的职责要搞清晰，目的就是该干的要干好，不能什么都干，我们精力是有限的。我们一定要以对历史负责、对人民负责、对子孙后代负责的精神，会同文物等有关部门积极采取措施，切实抓好这项工作。
关于风景名胜区的规划管理。今年1月1日实施的•浙江省风景名胜区条例‣，明确将风景名胜区规划管理的职能纳入城乡规划部门的统一管理。今后，风景名胜区范围内建设项目的“一书三证”规划许可和竣工规划核实工作由城乡规划部门统一负责。这项规定也是与•城乡规划法‣和•浙江省城乡规划条例‣关于实行统一城乡规划管理的精神相一致的。目前规划管理体制尚未理顺的景区，要尽快依法规范。各级规划部门要以认真负责的工作态度，加强对风景名胜区建设项目的规划管理和服务。在 具体工作中，要切实加强与建设局、风景名胜区管理机构的协作配合，涉及风景名胜区的相关规划许可必须先经风景名胜区管理机构审核。
关于廉政建设。必须狠抓规划队伍的思想作风和廉政建设，时刻绷紧廉政这根弦。不断完善管理制度建设，一方面要强化控规图集等业务建设，一方面要完善管理程序制度，规范权力的运行，当前首要的是遏制过大的规划自由量裁权和暗箱操作。
因换届，市县新面孔多，因此我多说了一些为什么。总之，各地规划局一要认清形势；二要加强基本建设，即规划编制与制度建设；三要加强队伍素质管理，提高效率。作为领导同志还要尽快熟悉业务，依法依规、严格高效、廉洁自律，把队伍带好。
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