中国农村土地制度沿革及探索_中国农村土地政策沿革
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中国农村土地制度沿革及探索
摘要
土地制度是构成上层建筑的有机组成部分，认真研究分析我国土地制度的沿革，对于我们今天的土地改革将大有裨益。农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排成功与否,不仅关系到农村经济的全面发展,而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。农地制度作为规范人们在农业生产上相互关系的行为准则,其内容包括农地的产权制度,农地的经营制度,农地的流转制度和农地的管理制度四个方面,其中农地的产权制度是农地制度的核心。当前,我国农地制度在运行中存在诸多弊端,已经影响到农业的长期稳定发展已严重影响和束缚了农民非农转移与农村发展,这一现实要求我们对农地制度作出新的选择在农业现代化进程中实现土地制度创新。
关键词：土地制度；改革创新；发展方向
土地制度是反映人与人、地与人之间关系的重要制度，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。正所谓上层建筑对经济基础具有反作用，所以认真研究分析我国土地制度的沿革与变迁，对于建立和发展具有中国特色的社会主义土地经营制度，有着十分重要的现实意义。在延续了两千年的封建社会中，土地制度在作为统治者规范社会秩序，增加政府收入等方面发挥着重要作用。通过对历代土地制度的考察，获得先人治理国家的得与失，从历史中吸取一些经验教训，对我们今天的土地改革将大有裨益。
中国农村的土地制度从根本上影响着农村生产力的发展,决定了农村的生产关系,制约着农业生产的经营和组织方式,关系到城乡经济结构调整的方向,甚至影响到社会主义初级阶段的历史进程。目前农村土地制度改革的巨大优势已日趋显现,一旦得以顺利实现,将极大地促进农村生产力发展,有效地解决当前农业、农村和农民面临的土地问题,促进城乡经济一体化发展。
一、我国农村土地制度的变迁
建国以后，我国农地制度的变革历时多年,经历了四次制度的变迁过程。建国前后进行的第一次制度变革是以铲除土地的地主所有为核心而展开的。这次变革的直接结果将土地的地主所有变成了农民所有,实现了土地的私有私营。就制度供给方式和制度供给初衷而言,这一制度并非是我国政府的最终选择,而是从政治需要的角度采取的一种过渡性措施,其目的是保持国家的政治稳定和取得农民对国家最大的政治支持。东方其他一些国家一样,虽然在一种特定的理论形态下最初也出现过或存在着小农经济,但最终还是走上了集体化的道路。
农地制度的第二次变革是以改变土地的农民所有为核心而展开的。这次变革,从50年代推行合作化运动到70年代推行家庭联产承包责任制,中国农业在生产队体制下维系了约20年。其结果是将土地的农民所有变成了集体所有,实现了土地的公有公营。就农地制度而言,这20年来我们所构造的制度形态,从现代产权经济学的角度看,实际上是一种共有制,即社区土地和其他财产是社区居民所共有的。所有成员虽然都可以是这些地产或财产的主人,但谁也不可以说其中哪一部分或多少份额是属于自己的。在人民公社时期,从产权归属到经营方式,都属于这种性质。这不同于集体产权,因为集体产权是可以按其份额对象化在各个成员身上的。以往所讲的集体所有制,其实只是依据我们传统的理论形态,而对共有制的某种约定俗成的理解或称谓。人民公社制度的确立,从一开始就表现出必然的制度缺陷。一方面表现在制度本身的效率低下和对生产力发展的强烈制约,另一方面表现出对农民积极性的挫伤和对农民利益的损害。因此,改革人民公社制度的变迁需求是经常的也是强烈的。事实上,作为一种修正和抗争,哪怕在人民公社体制运行最鼎盛时期,出自农民自发需求诱致性制度变迁冲动也从未停止。改革埋下了制度创新的伏笔。
1979年以来确立的家庭承包责任制,作为第三次农地制度改革的标志,其制度变迁的初始阶段不是由政府自上而下地强制推行的,而表现出明显的自发演进和自下而上的需求诱致性变迁特征。从社会角度看,推行家庭联产承包责任制经历了从完全非法、局部合法到普遍推广的过程。合作化运动之后,“包产到户”曾在人民公社体制的夹缝中多次应运而生,但又因它不符合当时的传统观念而一次次地被政府取缔。在国民经济濒临崩溃的时期, 当“包产到户”再一次出现的时候, 中共中央通过的《关于加快农业发展若干间题的决定》中首次将“包产到户”作为一种例外加以政策上的确认。政府对这种微观基础变革作出了理论阐释, 明确指出家庭联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中“分散经营和统一经营相结合的经营方式”,“它和过去小私有的个体经济有着本质的区别,不应混同”。“它既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应现代化进程中生产力发展的需要。”以中央提出的巩固和完善家庭承包责任制的办法和措施为标志,完成了农村微观基础变革的任务。家庭承包责任制作为我国农地制度的一大创新,对中国农业增长的贡献是巨大的。其主要原因,是它通过“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”这样一种追加产出全归自己的产品分配方式,诱发出农民追求更多收入的生产积极性。家庭承包责任制的变迁,不仅对整个农业的经济增长做出了巨大的贡献,而且对全社会各个领域产生出无法估量的联带作用,并认为它作为一种所有权与经营权相分离的模式,对于当时已经十分低效的城市体制的改革也具有重要的启示。
发生于八十年代中期以来的我国农地制度的第四次变迁,事实上是第三次制度变革的延续。这次变革完全没有以往几次变革那样的浩大声势,而是在社区和农户间的相互联系和相互作用中悄然进行的。这次变革以土地转包和“两田制” 为起点,以土地适度集中、规模经营为主要内容,以进一步完善家庭承包责任制为基础,以农地制度创新的区域差别为特征在全国不同的地区逐步兴起的。其变迁方式呈出多样化、不规则化的趋势。从这个意义上讲,所谓第四次农地制度的变革与创新,实际上是在家庭承包责任制基础上的制度创新。至于制度的选择和变迁方式,则主要决定于各种制约制度安排的变量因素及农民和社区可接受的程度。第四次农地制度的变革与创新，在农地制度的构造上,各个国家都有各自的实际情况,但在工业化伊始,几乎都普遍确立了小农或自耕农经济制度。有些国家和地区,在小农经济的基础上,确实取得了工业化的巨大成就。但到后来,有些国家却受到小农经济的困扰。如日本,二战以后通过农地改革,建立了小农经济或自耕农制度,并支持了日本几十年的经济高速发展。但到今天,它也陷入了同样的困境,一是因农地的过分细化,导致农户无法实施规模经营。二是因服务设施的分化, 导致农业机械等服务设备无法规模使用。这两个问题到目前为止日本都没能很好地解决,结果,农业几乎成为日本的一种不堪重负的产业部门或“奢侈农业”,与其高度发达的资本主义经济极不相称。中国有自己的国情和制度特色,因此,只能在自己的国土上来考虑农地制度的安排问题。一方面要充分估价均田制的传统优势,另一方面,也要看到土地细化所带来的无法令人满意的绩效。实际上从八十年代中期以来,政府和农户都在自觉地考虑和审视这一问题。一场继家庭承包责任制之后的制度创新和选择正在不同地区以不同的变迁方式悄然进行。虽然这一变迁过程是不规则的,其创制形式也是初步的或不成熟的,但第四次农地制度变迁的规模已经形成,并创造出不同典型、不同类别的制度形式。
自1950年以后,中国土地制度发生过这几次的大变革,到目前为止,中国农村土地制度已基本定格在土地承包责任制的框架上。尽管中国经济体制改革是从农村土地制度开始试点并引发了整个经济体制改革,也取得了相当的成功,而中国经济也已经度过了短缺经济而进入到了剩余经济新阶段,但土地制度以及土地产权关系所带来的经济关系在新的条件下面临着越来越多的问题、矛盾。
二、现行中国农村土地制度体系自身存在的问题与矛盾(一)产权关系模糊问题仍未彻底解决。
虽然我国从1978年以后,逐步理顺了农村土地产权关系,但当时主要是解决农村计划经济体制对农民束缚问题,实行土地联产承包责任制后,促进了经济的全面恢复,但在此之后的农村经济体制改革、农村管理体制变革,与城市经济体制改革相比,显然缓慢多了,长期被掩盖和忽视的问题及矛盾在今天已明显地显现出来:
1、土地所有权法律界定上的模糊性。按照我国宪法和《土地管理法》规定,农村土地是集体所有制,但却未规定所有制主体究竟是乡镇政府、村委会,还是自然村? 如果是乡镇一级,显然集体所有制显得过大,放在村委会一级从规模和可行性上不存在问题,但从历史上说大多是以自然村为单位的,因此,确定在自然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定,必然出现混乱,事实上所有土地关系中存在的问题,都或多或少、直接和间接的与土地产权关系不清晰有关联。
2、所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。一般来说,所有权并不仅仅是承包权这样狭小范畴问题,可能在现实中,农村承包权似乎发挥着所有权作用,但这实际上是一种误解,尤其是当农村土地产权发生变化及土地进行产权交易时,承包权的权益是无法替代所有权的,承包人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的,如土地交易中的实际收入,承包权是不能获得完全土地交易收益的,所谓土地补偿,仅仅是一种承包权补偿,绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国《农村土地承包法》在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目标的,但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”,也就是说,《农村土地承包法》是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的,即将农民土地使用权在法律制度上予以确定,然而,《农村土地承包法》中在总则后具体内容却用了土地承包权,这说明我国目前在《农村土地承包法》法律上对于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围,是一种模糊处理,这对稳定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。在产权模糊不清的情况下,是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合理的土地制度体系的。这样的后果就是,现行土地所有权似乎是集体所有,但实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡,但反过来,农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约,又是一种缺乏较完整的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻,集体所有权虚设,农户所有权缺乏与扭曲,使用权不完全。形成了目前我国农村土地产权上的多重主体(即作为法律所有者的集体,实际上履行所有权职能的国家可以征用,实际上占有土地并使用土地的农户)。表面上的多重主体与实际上的无主体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根基和契机。
(二)土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存。其一,是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承包责任制,本来是“分”的层次扩展,但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化,使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳,其服务、协调作用功能完全软化,有些地方还形成了集体与农户之间的对立,集中表现就是集体经济积累减少,有些地方甚至荡然无存,诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱,自我发展自我保护机制断链,呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。其二,土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具,从而,表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权,无所有权,村委会既是行政组织又是经济组织,又是承包土地的发包方,这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目(如搞土地规模经济、建设商品基地等),利用各种机会(如建设开发区、修筑公路、招商引资等),侵犯或出卖农民利益。所以,正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权,大量土地被非法买卖、出租、转让等。
(三)城乡土地所有权的巨大差异,导致农村土地所有权不公平待遇。自1978年以来,在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中,既有政策性调整,诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台,对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用,也有土地制度和法律的不断完善,如以《土地管理法》等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施,保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国《土地管理法》第六十三条明确规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,也就是说,农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动,但也缺乏可操作性。按目前的法律,作为农地转让权的权利主体,承包农户可以在平等协商、自愿、有偿,不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权,农地转让的价格由当事人协商确定,而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的,即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知,中国实行城市土地国有制,农村土地集体所有制,应当说这一制度没有什么错,只要符合农村和城市实际,完全是可以的,我国几十年来也一直实行着这一制度,但是,在实际运用中,农村土地和城市土地在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别,农村土地所有者的产权变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转,而没有出让权,这实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让,必须国有化后,由国家进行出让,其他任何人都不允许转让土地,显然,这是一种极其不平等的制度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结果,那是短期结果,是可以通过自身努力来改变的话,那么,制度、法律上不平等和不公平则是长期的,是无法通过自身来改变的。
三、土地制度建设的发展方向
从对现行农村土地制度的实证分析与建设的基本点与指导思想出发,我国农村土地制度建设的发展应分为两个阶段,第一阶段实现土地联产承包责任制向土地资产股份所有、市场化经营转化,第二阶段实现从土地资产股份所有、市场化经营向农村土地农民个人所有制转化。
第一阶段:土地资产股份所有、市场化经营
土地资产股份所有、市场化经营的基本构思就是,以自然村为单位,对现有的农村土地进行资产评估,把土地附之于价值(或价格)按照一定的标准平均分给现有的各个农户经营主体(从事农业的农户,已经在城市就业者除外),也就是说,把土地本身的资源性质与土地作为资产性质相结合,将原有的土地资产折股,设立土地资产股份公司,形成新型农村土地股份所有产权关系。这样就可以适应当前我国取消农业税后的农村经济新型关系,即农民或者农户与土地的关系仅仅是一种权力上的分配,取消了原有“交给国家的”这一层关系。因为过去土地联产承包责任者的一个重要因素就是将农业税的征收分解给每个农户,并按照土地面积或者按人进行分摊,“责任制”或者称为“承包制”,与我国企业改革初期采取的企业承包制一样,“所谓交够国家的,剩下都是自己的”,实际还是以完成国家下达任务为中心的一种经营方式、管理方式罢了。其基本特征是: 1.土地资产化。这是土地资产股份所有、土地使用市场化经营的最基本特征和前提。要实现股份所有,首先必须使土地资产化,使土地资源型态转化为资产化型态。土地是人类极其稀缺的资源,在市场经济条件下,资源价值就主要体现在市场交换中,承认了土地资产价值,就等于承认农民不仅拥有农用土地作为耕地时价值权力,同时更重要的是承认了农民在土地转化时同样拥有其土地转化资产价值权力。土地资产股份所有、土地使用市场化经营正是承认了这一点来对土地进行评估。
2.土地资产权的公平享有。农村土地是集体所有,每一农户都是集体中平等的一员,因此,在财产上、土地占有权同样享有平等地位。我国现行土地联产承包责任制已经近30年实践完善,并且又通过法律制度确定30年不变,这就保证了农民对土地承包权在一定时期内的稳定性,尽管这种承包权并不是法律意义上土地占有、使用权、收益权,但在农村中实际上已经具有了这方面功能,给农村土地属于资产特性,也就预示着农用土地的资源性质开始向资产性质转化,也就是说,土地承包权对于农民不仅仅是就业权,实际上农民已经将他作为自身生存、社会保险以及资产增值的手段和工具,农村土地作为资源性质所赋予的占有、使用权、收益权已经在相当地区赋予了资产公平享有特点。
3.土地资产股份化。即在土地资产平分赋予价值之后股份化,建立土地股份公司,按照公司化制度进行的土地调控和经营。从目前农村土地的使用和管理状况来看,以村一级设立土地股份公司为宜。土地资产折股可以划分为私股(即土地资产经营责任制时的土地资产平分的数量)和集体两部分,具体的股份比例和股权结构可以根据不同地区的实际情况,民主讨论决定。
4.土地产权流动性的开放。中国目前的土地市场主要还限定在土地使用权市场,而农村土地市场,按照集体所有制的特点,本来应该更加活跃,但由于国家在土地制度中严格的限制农村土地向城市土地流动,所以,农村土地市场仅仅是一种局限于农村内部的流转市场,土地的资产性质还未真正的体现出来。土地资产股份所有、土地使用市场化经营的直接动机和目的就是土地资产流动性开放。土地资产流动可以在农户之间以及农户与城市不同层次上进行。土地产权的流动,是土地在不同经营主体之间的流转过程。土地流转的开放,将会起到积极效应。一方面构成土地规模经营的基础,另一方面构成了农业剩余劳动力的非农化转移的经济利益驱动与诱导。因为在土地使用流动性的开放过程中,土地的流转是一个商品化的过程。土地的流转是有偿的,这样就剔除了土地福利性和补偿性所带给人们对土地过渡的依恋心理。但是必须注意到,土地使用流动应该不超过农用耕地为范围,非农化的流转将是不允许的。土地资产流动空间不应超过法律规定的范围。土地股份公司要起到一定的监督作用,(1)防止土地非农化大量流动;(2)充当土地资产流动中介人;(3)防止土地资产交易中的投机行为。另外,土地资产流动交易,只能是使用权的流动,在土地资产经营责任制承包合同范围和有效年限内享有使用权,超过年限后,将重新收归集体或国家。
5.市场化经营。在实行了股份所有之后,土地使用经营以实行招标竞争为主要形式。形成市场开放性的多元化格局和多样化经营形式。市场化经营可以是租赁经营、可以是合作经营、也可以是承包经营,亦可以采取土地抵押等形式,使农村土地使用适应现代化农业发展的要求。这样做目的就是一方面使土地向着农村土地经营者手中集中,实现一定范围和程度上的规模经营,实现农村经济产业化、一体化,加快农产品转化交易,实现农业现代化目标,达到资源配置的最优化目标。从土地资产股份所有,市场化经营可以看出,土地制度的产权关系是分散股份所有集合体,使以前的农村土地集体所有权虚幻价值化、资产化,土地股份所有在股份上农民家庭都有一份,体现了公平原则,而在经营权上则要体现效率原则。因此,所有权上的公平原则与使用权的效率原则双重结合,达到了公平与效率在土地制度上的统一。这种在保持所有权公平机遇条件下,使用权效率因素的渗入与增加,使土地制度逐渐达到规范化的标准。
第二阶段:农村土地制度———农民个人所有制土地股份所有与市场化经营并不是土地制度的归宿,它只是对现行土地承包责任制改革过渡阶段,它还不可能达到土地制度的完善化。最主要缺点是:首先,虽然说土地变成了农民股份所有,但与集体所有权之间如何进行转换,存在有一定的难度。其次,土地股份所有,模糊了现有土地所有权制度,而其直接将土地产权属于了农民个人,这种处理办法是可以理解的,因为进行最彻底的农民个人土地所有权改革的条件不是很成熟,用这种办法过渡是最佳的选择。但这种改革模式在农村推行一段时间后,由于这种土地股份所有权还是一种由一定时限上的土地所有权,随着土地流动和产权交易的不断增多, 其制度本身的局限性越来越明显,此时就必须实现从土地股份所有与市场化经营向农民个人所有制的转化,这不仅是世界各国市场经济发展的必经之路,而且也是中国市场经济发展的必然选择。
农民个人所有制的基本思路就是:将原先的农村土地股份所有制度,以农民个人所有权所替代,也就是说农村土地股份公司所给予农民的土地股份权力在法律上变换为农民个人的所有权,将其界定和规范为“农民私有财产权”,纳入个人财产保护范畴。其股份可以转让、继承,实现农村土地完全的农民个人所有制度。农民个人所有制的特点就是: 特点之一,赋于农民最终土地所有权。农民个人所有制实际上就是将第一阶段农民股份所有的土地,在法律上给予正式的确认,土地作为农民个人的不动产,可以抵押、继承、赠送、转让等,其转让价格由市场供求和买卖双方协商谈判来决定。
特点之二,农村土地农民个人所有制,在时点的确定上以实行农民个人所有制为准。由于中国建国以来各阶段土地产权变化较多,土地归属变动较大,追溯历史不仅成本较高,而且可能带来很多矛盾和问题,阻碍农民个人所有制的顺利推行,因此,以实行农民个人所有制时点为准,可减少矛盾和摩擦。
特点之三,农民土地权益保护性增强。股份所有虽然承认了农民个人对土地的所有权益,但是相对于农民个人所有权来说,对农民土地权益的保护则要脆弱得多,将农村土地个人所有制在法律上确认,则就使得农民对土地所有权更加名正言顺,从而,也就使得农民的利益相应的得到了保护。
特点之四,农村土地的农民个人所有制与农村土地私有制是有区别的。首先,农村土地所有权是界定在农村的农民,绝非是非农民个人,这一点很重要,非农民是不能拥有农村土地所有权的,这一点应在法律上明确规定。其次,农村土地的农民个人所有权主要用于农业和农村经济用途。当变为城市土地时,则要按照国家对城市土地制度来管理。从这里也就可以看出,农村土地的农民个人所有制实际上是新时期的“耕者有其田”的另一种形态。但在内容上和经济关系上则已扩展到了整个农村经济。
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