中国法院制度改革之我思_中国法院体制改革内容
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中国法院制度改革之我思
引子：
美国政治学家安德森说：“法院已经闯入了许多社会和政治活动领域。”
瑞典学者英戴尔指出：“欧洲出现了一个有趣的政治现象，那就是政治生活的司法化，决策和政治责任从国会向司法机构转移。”
在当今中国的政治实践中，法院制度改革无疑是焦点所在。对此，专家各抒已见，然而一切改革朝向实现法院制度现代化是大家都认可的目标。
一、现代性法院的架构
讨论法院的现代化改革，不得不提及现代型法院建立所依赖的政治理念。三分法政体是现代宪政的基本内核，而司法是三分政体的重要构成部分。在传统的社会中，主要的政治理念是绝对论。持绝对论的理论家们认为，必须有一个单一的、无所不能的权力来源。国家权力的整体性、不可分性构成传统政治运用者与推进者的牢固观念。马基雅维利在《君主论》中曾作过大力论证，所谓：“统治者率领法院的职能。”
而现代社会塑造政治制度包括法院制度的基本理念不同于传统社会，政府职能根据性质不同划分为立法、行政与司法三种。众所周知，孟德斯鸠对此的贡献可谓是决定性的，正是他首次将管理者惩罚犯罪或解决个人纠纷的权力，称为“裁判权”，并将之与立法、行政机关并称。国家职能三分论是基于权力分立学说的。权力分立学说的的基本出发点是建立和维护政治自由，防止政府侵蚀个人自由。特别要指出的是，在三分式理论中，将司法职能与司法部门提升是可与行政立法职能和部门相分离，至少可以与行政并驾齐驱，且有限抗衡了立法。
根据法院的现行运作实践与理性分析，法院制度的现代性构架应当包括以下几方面内容：
１．分化
一是工作目标的专一性，即法院是制度创设者以解决纠纷为直接目的而设立的或
承认的专门机构；二是对纠纷解决具有独占性，即法院在理论上和实践中都要在国家系统内获得对纠纷进行处理的“专利权”，“无法院，无审判”已成为现代社会最基本的司法理念之一；三是机构设置的系统性，即现代法院应当是一个等级分化严密，以司法方式主要是审级关系为纽带互相勾联并进行上对下监督的整体系统，这一系统如同其他国家机构系统一样，构成现代社会常设性甚至永久性的机构；四是人员的分离性，即从事审判工作人员应与从事其他国家、社会职能的人员在组织上相分离，国家机器中有一群专司审判并据以形成职业共同体的技术官僚。
２．独立
一是审判上的独立，即法官在执行审判职务时，除受事实与法律的约束外，不允许任何外来干涉。
二是审判独立的配套保障。审判上的独立需要一系列配套制度加以保障，包括法院对司法资源占有的充分性和自主性等确保组织独立的内容，也包括法官的不可撤换性等保证法官个体独立的内容。
３．审判依据一元化
在现代社会中，依法审判已成为法律制度现代化的基本表征之一。
一方面，现代社会的一个基本观念是视法律为社会控制之主要方式，以法律规制社会交往与国家管理，倡导并推行“法律社会”。法律不断增长，充斥粹生活的各个领域，法律之外的社会控制屡呈萎缩与减少态势。在此背景下，法院理当依法审判。另一方面，现代社会普遍认同不同国家职能相互分工并彼此制约的观念，依法审判如同依法行政、依宪立法一样，是约束权力、防止权力滥用的重要方式。若非如此，必然会出现孟德斯鸠所指出的那种情况：司法权与立法权合而为一，导致法官成为立法者，公民的生命与自由将因权力的专断施行而严重受害。
４．司法程序的公正性
公正的司法程序又为现代性法院制度的又一重要特征。
纠纷的存在决定了人类必须寻找解决纠纷的机制，法律以及由此而来的司法便是人类认同的纠纷解决纠纷机制之一。法律解决机制不是尽善尽美的，但其解决的过程和结果之所以被普遍接受，是因为其形式的合理性。换句话说，即人们认为程序是公正的。
程序公正是相对于实体公正而言的。美国哲学家罗尔斯在其名著《正义论》以孩子分糖果的例子说明了公正的程序决定了公正的结果。程序公正本身具有独立的价值，并非实体公正的附属物，但两者又相互依存，失去了程序公正，实体公正便无从谈起。
判断司法部门或者说法官决定是否正确，首先要看作出这种决定的程序是否正确。司法程序公正还意味着作出司法决定所依据的事实只能是通过证据推定的事实，而非客观事实。这是现代司法理念所强调的。
另有学者将司法程序的公正性表述为程序的妥当性，并认为表现在程序的独立性、理性化、法定性、不可违反性以及程序的和平性、人道性与民主性。
５．法官的专业性
如果将审判权的行使视为一种特殊的实践活动，则作为这一实践活动的主体——法官必备的专业资质与能力不能不被视为现代型法院的重要特征。
法官的司法活动不仅需要专门的知识和技术，还需要具备在现代司法理念指导下的法官思维方式：一是以法律至上为核心；二是以法律权利和法律义务分析为基本内容；三是以形式合理性优先于实质合理性、程序公正优先于实体公正、普遍正义优先于个案正义、理由优先于结论、合理性优先于客观性为基本原则。
由此可见，现代性法院制度对法官的培训具有专门系统的要求，对法官司的任命、升迁具有极高的标准。
总之，以上五个层面有机统一，才形成完整意义上的法院制度之现代性架构，同时也塑了传统法院制度现代化的既定目标和理想前景。
二、现代型法院的在法治社会中的功能
正如卢埃林所深刻指出的：解决争端是法院最为重要的职能，并始终为其他功能的实施创造条件。传统型法院以解决纠纷为重要甚至唯一的功能，而现代型法院不局限于此功能，更为重要的是实施了一系列延伸功能。因此，解决纠纷是法院制度的普遍特征，它构成法院制度产生的基础、运作的主要内容和直接任务，亦是其他功能发挥的前提条件。
本文在此主要讨论现代型法院所享有的延伸性功能。
（－）控制功能
庞德指出，法律是近代社会的主要控制手段。与此相应，法院所起控制作用甚大。法制社会的法院通过制度运作，力求达到司法制度的“合法性”的广泛认同，以及对整个社会主流价值与观念的整合性认同。因此，法律及法院以社会共同价值观念为基础，履行着推动群体生活协调一致的任务。
（二）权力制约功能
现代法治社会中法院最为重要的独特功能可能在于权力制约功能、法治社会的法院的制约功能主要以便两种形式发挥：
１．
三、中国法院制度的现实
在探讨了现代性法院的架构和功能之后，我们回过头来以现代化的视角与标准来检视中国法院制度，不难发现其传统性与现实性错综互现，鼎立并存。
１．司法职能已基本分离和相对独立，然而仍多方受制，尤其是人事权与财政权受到控制，难以充分独立的行使。
２．“依法审判”已成为法院司法的基本原则，然而仍存在依法审判的异化，主要表现在法律遵守的选择性。当法院依法办案遇到重重阻力时，法官总是直接或间接、公开或隐蔽地“虚置”法律而依政策或环境考虑，做出“非法式”处理结论。
３．程序规范体系初步具备，却未真正确立，重实体轻程序的观念仍普遍存在于许多司法工作者中，当然可喜的苗头不断涌现。
４．司法官员的选拔与培训开始走向正规化和精英化，但是从业人员的素质提高仍任重而道远。现在的问题是，不仅司法工作者的资格与技巧需要提升，更为重要的是现代司法理念的培养。尤其是有自由裁量权的法官，更须具备审判独立意识、中立意识、平等意识、司法公正意识、司法效率意识、自尊意识、司法文明意识等现代司法意识。（据最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设意见》）
此外，由于中国有宪法而无宪政的事实，导致中国法院的独立性先天不足，因此西方宪政国家法院所具备的权力制约功能仍然在中国表现得不够充分，它们所有的公共政策形成在我国也几乎没有。偶有法院试图通过判决来促成某一公共政策的形成，结果却可能是适得其反。
在“拿来主义”盛行的今天，我们必须有所顾忌，要考虑到西方法院的架构与功能是建立在与中国社会迥异的宪政与法治社会土壤之上的。中国尚未真正的宪政，但中国正向宪政迈进，未来的中国法院制度架构与功能应具备中国社会和特质。不得不指出的是，那些只从
政策角度而非从宪政高度审视的法院制度改革措施，以及那些治标不治本的对策，如同风中的噪音，是空洞且易逝的。（如有人提出的在中国仿建“巡回法院”，实质是学其皮而忘其髓。）
四、中国法院制度现代化的出路
在矢志不移地追求中国法院现代化目标的时候，我们不鼓励那种外发式、激进型的方式。我们不能以急切的心情来构造一个与今天模式相差很大的法院体系，过于仓促和动作过大的法院制度改革，无论经过何等精密的设计和安排，都必定具有难以预期的破坏后果。
“破易立难”，我们应尽可能地在承认既往合理的规范、秩序、机制的基础上采取内生式、渐进型的改革方略。当然，这样说丝毫不意味着我们完全反对对域外法律制度的有限移植和 “政府推进型”法治变革方略。
我们认为,对域外法律制度的选择和移植是重要的。问题的关键在于我们必须看清: 域外的现代法院制度因国家不同而各有其特色,各种法院的制度构造利弊互见,且自有一套功能要件相配合,这些都说明我们要本着审慎和务实的态度来学习域外,才会有所收获,因为“法制西化过程中的拟似现象和空转现象说明,制度改革得以成功的前提是尽可能填补理想与现实条件之间的沟壑。”
此外,由于中国市场经济建设呈现出不同于域外的特色,当代中国在很大程度上是、尽管不完全是一种自上而下推进的改革,所以中国的法治建设亦应该有不同于域外的进路,所以承认政府运用强制力规制经济和社会是有现实意义的。采取一种与渐进型转型相区别的“政府推进型” 法院制度现代化模式并非亳无合理性。只是我们以前多少有些过份地强调了这种改革路径;在度的把握上失衡。在未来的中国法院现代化建设中,强调以渐进型、内生式的改革思路对外发性、激进式作法作出限定,恐怕是较为重要的。
在论述上述问题后，我们认为可以从以下几个方面推进中国法院制度的现代化进程：
（一）司法独立的加强
1．外部独立的加强。应当明确法官独立的基本含义是法官只以法律和事实为考量，不应受到任何干预。应杜绝诸如来自人大的个案监督，来自权威组织的个案干预以及来自社会的非制度性干预。
2．内部独立的加强。中国法院独立性存在的问题是:长期否认法官有独立于内的权
力,认为法院独立只是整体对外独立,长期以来法院内设的党组、审委会、院庭长都以不同形式干预具体案件的审判,目前,审委会定案制度成为法院内部干预具体案件的主要形式,而院庭长还通过分案、文书签发等形式对法院审判给予影响。审委会决定案件违反了司法公开的原则，破坏了回避制度的效果，造成了司法效率的下降。更为严重的是，它导致了对法官的控制与法官素质低下之间的恶性循环。审委会如此，院庭长批示亦如此。此外，过于强化的法官等级制度也不利于法官独立意识的养成。显然,从保障司法独立的角度,从保障现代审判制度顺畅运作的角度出发,都有必要加强内部独立,赋予合议庭及法官以独立审判权力。
3．独立审判保障机制的加强。法院的人事权,财政权都受到地方各级党政部门的控
制。大至整个法院运作经费、福利、工资待遇,小至法官的充当、提拨都由上述部门决策或制约。所以,应将司法直属中央，将政府决定法院财政改为全国人大决定财政,且人大应提供充足财政经费,以避免因财政问题而受制于各方尤其是政府。法院的人事权应也交由全国人大及其常委会决定,且应明确规定法官任职的终身制,不可撤换制。即或撤换,都应依构成违法犯罪或身体健康状况为条件。否则应交由专门设立的有法官和各界人士参加的纪律惩戒法院(委员会)依司法性质的程序来决定。
（二）加强程序法制
在现代社会的法院体系中，任何法官即使道德上无可挑剔，同时具有高度的责任心，超过一般人的知识能力，他也无力完全凭自己的经验、知识和智慧明察秋毫地解决现代社会中的复杂案件，甚至会好心办坏事。在这种情况下，在法院体系中强调司法人员必须依据一系列程序和规则来辩识，确定和分配责任。这些程序和规则在一个意义上，是对国家司法权力的制约，即防止权力滥用和出现错误，这是现代法治的基本意蕴；在另一个意识上也是对法院权力运作的引导和支持，是司法权力正当化和合作化的一个机制和过程。所以，树立程序意识，明确民主政治就是程序政治，程序具有实体法所不能替代的重要功能与价值，从而建构公正、合理的程序法，明确并追究违反程序的行为，应当成为未来法院制度的方向。当然，从保护当事人的利益出发，合理的程序自然应当是一种高效的程序。英谚有云：“正义被耽搁等于正义被剥夺。”
（三）司法职业化道路
正如许多中国人不习惯在许多方面已经西方化了的中国法律一样，法官的思维方式也并不为人们所习惯，而这种思维带来的司法独特性应得到认可并确立。按有些学者的话来说，法官“必须是富有技巧、能够理解社会政策和掌握亚里斯多德意义上的实践理性知识的人”。法官应当从规范文本出发却又并不完全受制于文本，其在尊重各种论据的等级顺序的基础上通过能动活动揭示法律各文的语言争议，从而形成一系列司法规则。这样一种案件处理方式，与其说是审理和裁决，不如说是一种调整，即精心设计和及时修正那些为实现法律目的所需要的政策的过程。基于这种司法的技艺性和独特性，无论法官、检察官还是律师、法学家都应当成为具有一体化色彩的职业集团成员，彼此应当交流包括人员交流，相反，没有掌握这种独特技术的人士不能进入这一集团，也不允许担任法官。法律知识与经验应当成为担任法官必不可少的重要条件与标准。不具备这种条件的人员不能充当法官，更不能担任高级法官。唯有如此，司法之品质方能维持，司法形象也才能树立。
（四）扩展法院的延伸性功能
法院的延伸性功能即前文所提到的权力制约功能和公共政策功能。
权力制约功能应得到发挥和加强。一方面，已为立法所确立的对行政机关的制约功能要真正发挥，改变目前的行政审判数量甚少的局面。另一方面，从国家政治长远合理性考虑：法院对地方政权机关的制约功能似应考虑，以保障统一的市场经济体系的孕育与发展。而从政治制度的基本原理考虑，政体的适当调整，三种职能的适当分工与制约亦未尝不可，所以司法对立法活动依据宪法进行审查（当然也可专设宪法法院），可以探讨。
公共政策功能的建立与发挥。在政治领域中，中国法院长期被视作统治集团决策的执行工具。尤其用以巩固统治集团对敌对者的打击。至于内部的权力制约以及决策事宜未被赋予法院。因而法院只是一个重要但地位相对边缘化的机构。然而，从中国社会发展趋势看，既然权力制约都属必要，那么法院在解决各种纠纷时，当遇到立法与行政所未涉及或涉及甚少的事宜，显然不能拒绝审判。相反，基于法律与事实考虑，作出自己的判断，应是法院职责。由此，法院事实上可以而且应该通过审判案件包括新类型案件，形成判断，参与公共事宜的决策。
（五）培养公众的法律信仰
培根说：“一次不公正的（司法）判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动只不过弄脏了水流，而不公的判决把水源也败坏了。”此话值得三思。如果无法唤起民众对司法应有的客观、公正、公平精神的崇高信念和信仰之激情，法院的现代化进程是不会顺
利前行的。要让社会公众接受现代司法理念，形成法律至上的思维是一个漫长的过程。我们必须有耐心，坚持用现代司法理念以及这种理念指导下的思维方式开展审判工作，以此不定期影响公众思维。因为“司法的内在力量仍来自于公众”，要把法律的理念注入乡土习俗中，培养法律生根的土壤。
（六）建立统一的司法改革机构和计划
法院制度改革并不局限于司法领域，而与法院制度改革有关的相关各界的改革却缺乏协调，各有各的目标和计划。例如，人民法院系统有《人民法院五年改革纲要》，人民检察院系统有《检察工作五年发展规划》和《检察改革三个实施意见》，而律师界却不见得有什么成文的系统的改革意见或计划。由于缺乏一个统一的司法改革机构和统一的改革计划，不同部门之间司法改革的不协调乃至相互冲突的情况就有可能出现，有关制度不配套的现象自然无法避免，这无疑严重阻碍了法院制度改革的进一步深入和法院制度改革预期目标的实现。因此建立一个专门负责法院制度（司法改革）改革的机构，制定一个统一的法院制度改革计划势在必行。
小结：
中国法院制度改革是一项巨大的工程，甚至有可能推动国家走出“一治一乱”的历史怪圈。我们不能奢望朝夕之间完成这仍处于混乱曲折状况中的伟大事业。但是，司法界应审时度势，通过合理改革，使法院能够发挥应有的功能，作出公正判决，对人权加以妥贴的维护，逐渐提升人民对司法权的信任。对今天的中国法律人来说，这是一个在的挑战，当然，也是一个大机遇。
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