围绕从源头上遏制腐败,努力构筑教育、制度、监督并重的惩治和预._坚持教育制度监督并重
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围绕从源头上遏制腐败,努力构筑教育、制度、监督并重的惩治和预防体系 根据区纪委办公厅关于开展建立教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系工作调研的要求,2004年10月9日至20日,我们派出四个工作组,对所辖7县,地直、中直54个单位建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的工作情况进行了认真调研。总的来看,各调研对象能够认真贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央纪委第二次全会与第三次全会精神,在坚持标本兼治、综合治理的方针下,按照惩防并举,注重预防,在反腐倡廉工作上付诸时间和精力,体现实际行动和实效,初步形成和建立了教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败工作机制和体系。
一、基本情况
按照“十五大”提出的:反腐败,教育是基础,制度是保证,监督是关键,我地区在把教育、制度、监督相互贯通、有机结合并统一于反腐倡廉全过程的同时,立足于教育,着眼于防范,着力围绕注重宣传教育,加强制度建设,强
化有效监督,推进源头治本来建立健全惩治和预防腐败体系。(一立足教育,筑牢反腐倡廉的思想基础
近三年来,在反腐倡廉教育方面,地县按照社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的要求,按照实现阿里地区更新观念、加快发展的要求,体现解放思想、求真务实、与时俱进的时代精神,在继承中创新,在创新中发展,在发展中加强。在思想教育的组织领导上,跳出“就教育抓教育”和“单向灌输”的圈子,把对党员干部的思想教育纳入党风廉政教育并作为反腐倡廉预防体系的基础工程,纳入全地区精神文明建设、政治文明建设的整体规划,进行总体部署和安排,健全工作机制。至2003年初,地县均实行了由纪委、组织、宣传、监察、文化等部门参与的宣传教育联席会议制度,形成了齐抓共管的“大宣教”格局。在思想教育的总体目标上,以“三个代表”重要思想为指针,不断拓宽思想教育的视野,结合实际工作,坚持把“三个代表”重要思想的教育作为首要的政治任务来抓,突出抓好“两个务必”和党性、党风、党纪教育。同时,从培养良知良德、抑制腐败动机、营造良好社会氛围出发,着力构建与党的先进
性要求相统一、与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承袭的新时期党员干部的思想道德体系;在思想教育的内容上,既区分不同层次,又明确教育重点,体现时代精神;在思想教育的策略和方式上,按照从严治党的要求,重点抓好对党员领导干部的教育,不断提高思想教育手段的科技含量,不断进行教育形式的创新,不断扩大思想教育的空间,不断增强思想教育的亲和力、说服力、吸引力和感染力。主要表现在:
1、突出“三个层面”教育,构筑思想道德防线,形成自律机制。立足狠抓教育,统一思想,规范行为这一基础环节,在建立起党风廉政建设宣传教育工作制度的基础上,坚持用制度规范教育,用制度统一思想,使宣传教育工作制度化、教育形式规范化、多样化、具体化。广泛开展多种形式的理想信念、立党为公、执政为民宣传教育。警示教育,典型教育等活动。在领导干部层面,着重开展执政为民、廉洁自律教育,在公职人员层面,着重开展职业道德教育并把遵守职业道德作为考核、奖惩的重要指标,在社会层面,以贯彻《公民道德建设实施纲要》为契机,着
重开展公民道德教育,通过“党风廉政宣传教育活动月”在地县繁华地段开辟宣传专栏、发放宣传小册子和在党员干部文化活动室、各县文化活动中心、电教中心举办讲座、播放廉政教育片等形式,进行广泛的党风廉政宣传教育,倡导诚实守信、遵纪守法的良好风气,进一步营造了“廉洁光荣、腐败可耻”的社会文化氛围。
2、围绕艰苦奋斗、廉洁从政的主题内容,以“六个一”活动为重点,在广大党员领导干部中大力开展“读一套廉政资料”、“组织一次廉政演讲”、“观看一组反腐倡廉电教片”、“党政主要领导和纪委领导讲一堂廉政党课”、“写一篇反腐倡廉文章”、“组织一次党纪政纪条规知识测试”活动,通过广泛组织领导干部学习党中央、中央纪委的文件精神,学习《新时期党员干部的楷模孔繁森》、《人民公仆汪洋湖》等文章和书籍,以选树艰苦奋斗、勤廉兼优的先进事迹为题材并辅之以身边事教育身边人,观看电教片,写心得,找差距,谈危害,讲认识,党员干部特别是领导干部普遍受到了触及思想、震憾心灵的深刻的世界观、人生观、价值观教育,党风廉政宣传教育收到了良好的效果。
3、不断深化“三个代表”重要思想教育,把领导干部能
不能保持廉洁自律,能不能做到做好“三个代表”作为强化立党为公、执政为民意识的检验和衡量标准。2003年,地县,地直各单位把“三个代表”重要思想作为理论学习和思想教育的主课题,集中加强学习,每个县处级以上干部至少撰写了两篇体会文章,达到了从思想上统一认识,从理论上深化理解,从实践上自觉贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。对新提拔的县处级干部,采取地委党校老师讲课和集体谈话方式进行了勤政廉政教育。并在地直、县直机关深入开展了学习郑培民先进事迹活动,组织了革命为什么、当官做什么、身后留什么三个“经常想一想”讨论,引导广大领导干部正确认识地位和个人利益,正确认识在条件落后地区照样可以干事创业,而且完全可以干得更好的辨证现实。同时,坚持以牢记“两个务必”为主题,开展了正确认识和处理奉献精神与利益原则、党的事业与个人价值、全局利益与局部利益三个关系的教育,要求领导干部在重大事件和关键时刻,在“公”与“私”发生矛盾时,在个人独立开展工作时要经得起考验。另外,地县纪委均以多种形式多次开展法纪教育,如地区纪委先后联合地区人民检察院分院、地区人民法院中院举办了法纪法规知识讲座,开展了预防
职务犯罪法纪宣传,各县也都先后开展了类似的活动,通过开展法纪教育,让干部特别是党员领导干部懂得了哪些可为,哪些不可为,什么该做,什么不该做,真正把广大党员干部的思想统一到党中央的方针政策和决策部署上来,解决了在党性、党风、党纪方面存在的突出问题,党员领导干部的法制观念、廉洁从政的自觉性和执政为民的意识明显增强。
(二加强制度建设,严格规范从政行为,推进反腐倡廉法制化
在制度建设方面,我们既重视对原有制度的改革和创新,更重视制度的落实。在保证制度落实上,不断加强领导干部的理想信念和廉洁自律教育,使其牢固树立社会主义的信念,强化立党为公、执政为民的意识,并自觉落实党风廉政建设责任制,切实抓好职责范围内的反腐倡廉工作。同时,围绕建立和完善责任主体清晰、责任明确、权力配置科学的责任体系与奖惩分明、准确到位的激励体系以及全方位、多层
次,既科学又严密的考评体系三大体系的要求,通过探索建立行之有效的长效机制来保证反腐倡廉各项制度和措施的落实。
1、在加快廉政制度建设和创新,使之贯穿于领导干部思想、组织作风建设的全过程,严格规范从政行为的实际工作中,我们注意把握住“三个结合”,使反腐倡廉各项制度保证政令畅通,严惩腐败行为,促进稳定、改革和发展。一是把制度建设与贯彻落实“三个代表”重要思想,与贯彻党中央的路线、方针、政策,与贯彻党风廉政建设和反腐败斗争的指导思想、方针原则结合起来,紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务,牢固树立立党为公、执政为民的思想,大力纠正群众反映强烈的重点难点热点问题,如纠正拖欠工程款和民工工资、治理教育乱收费等。二是把制度建设同查办案件结合起来。在贯彻从严治标,惩治腐败的原则上,坚持“查办一个案件、完善一套制度、教育一批干部”的工作方法,完善了办案工作制度,提高了办案效益,堵塞了相关漏洞,并举一反三,协调相关部门,在审批财务、重大项目决策和人事任免等关键部位,建立了明确的程序性制度,在案件多发部位初步拉起了廉政安全防护网。这些制度实施以来尚未发现大要案件。三是把制度建设与业务工作结合起来,既贴近经济建设,贴近稳定发展,完善制度,统一思想,凝聚力量,切实保障阿里加快发展的需要,又针对热点难点重点和带倾向性苗头性问题(如职务犯罪、招投标隐患等,制定决策规范和责任追究制度,超前防范,遏制了不正之风的滋生、蔓延。借审批制度和人事制度改革的契机,同步制定了监督制约制度,构成了行政审批、人事任免和领导汇报检讨以及责任追究制度,在着力体现“权责一体”的原则和“一岗双责”的要求的基础上,基本建立了科学、规范、严密的审批与人事工作制约体系。
2、在严格规范从政行为上,围绕抓管理,建立保护机制。坚持培养教育与严格管理的原则,在建立一系列干部行为准则、日常工作制度的基础上,狠抓管理,用制度的贯彻落实引导干部的从政行为,形成有效的培养和保护干部的机制。制定并施行了《阿里地区领导干部廉洁自律三十个不准》,地直机关单位修订了工作职责和规章制度,就各部门的职能设置、职权范围、办事程序进行了严格界定,做到了用权有约束,行为有规范,补充完善了资金使用、工程监管、政府采购、处罚听证、开会发文
及领导干部经济责任审计等管理制度,有效地促进了依法行政和规范用权。针对体制改革快速推进容易出现腐败的特点,我们及
时下发了《关于严肃政治纪律组织纪律工作纪律的通知》及相关规定,并围绕“四大纪律、八项要求”,积极开展以严明政治纪律为内容的专题教育。成立党风廉政建设领导小组,加强对阿里地区反腐倡廉工作的组织、指挥和管理,使制度的落实更有保证。
3、在推进反腐倡廉法制化上,立足营造氛围,建立综合防范机制。三年来,在力争将廉政制度建设纳入规范化、法制化轨道并贯穿于制度落实的各个环节的同时,我们注重筑牢广大党员干部拒腐防变的思想堤坝,注重增强大家支持制度建设的自觉性,形成了实施制度和思想教育的良性互动,制定制度的组织行为和执行制度的个人行为的协调一致,保证制度运行的良好环境。抓紧并加快解决一些内容空泛,缺乏针对性、可操作性和刚性制度的创新,立足出问题多的薄弱环节,按照务实、管用的原则制定与之相配套的纪律约束措施,以严格的纪律解决突出的问题。注意并抓好新制度的试点试行工作,检查制度得失、完善制度内容,使各项制度和措施合法、合理、合情,一旦实施便能行得通、做得到、管得住、效果好。如:近年来,对在全地区推行的招投标制度、行风评议制度、公务员考
评制度等,我们都预先选择地方和部门进行了认真的试点工作。(三强化监督,保证反腐倡廉各项措施落实到位
近年来,在构筑监督防线,形成制约机制上,我地区坚持监督关口前移,以领导干部特别是主要领导干部为重点对象,以关键岗位和薄弱环节为重点部位,以人、财、物的管理和使用为重点环节,通过加强党内监督,扩大监督范围,形成监督合力,确保了监督到位。
1、在健全机制,形成有效的监督制约体系上:首先,在健全反腐败领导体系上,进一步细化和明确各单位“一把手”为党风廉政建设第一责任人,建立了党风廉政监督工作联席会议制度,定期召开会议,及时掌握全地区反腐倡廉工作动态。其次是健全
督导制度。主要是结合民主生活会、党风廉政建设责任制执行情况检查,地委坚持每年派出4至6个工作组,逐个检查指导地直、各县领导班子和领导干部廉政情况,对落实廉政措施不力、问题较多的班子限期整改;对有群众反映的领导干部进行谈话提醒,视情况责令纠正或进行组织处理。第三是坚持全程监督,把功夫下在抓经常、经常抓上。地县每年年初安排和部署工作时, 都把党风廉政工作与经济工作,其他工作结合起来统一部署,年中一起检查落实情况,年末统一考核总结。另外,地区纪委每年还不定期地派出由委局主要领导带队的工作组赴各县、深入地直各单位检查廉政建设情况,召开党员干部座谈会,分层次征求对领导干部廉政情况的意见,听取主要领导干部的述廉汇报。为促使地县领导班子和领导干部认真履行抓党风廉政建设的职责,地委党风廉政建设领导小组还制定了关于违反党风廉政建设责任制规定责任追究办法和年底考核细则,量化了廉政考评内容,强化了责任追究。
2、在以主要领导干部为重点,强化班子内部监督上:实行了领导集体决策重大问题议事规则,将民主集中制原则变为可具体操作的决策规则,用制度制约个人说了算,进一步完善了各级领导班子内部的民主监督。地县班子明确提出,凡是要求群众做到的,领导班子成员首先做到;凡是要求班子成员做到的,“班长”首先做到;班子成员的权力行使到哪里,监督的触角就延伸到哪里。凡属重要决策部署、重大工程项目,始终做到严格程序,自觉接受监督。在干部选拔任用上,坚持多数不赞成的不提名,未经组织
人事部门考察的不讨论,集体讨论中多数人不同意的不提拔任用,凭党性看干部,凭政绩用干部,依靠多数人选人,在多数人中选人。2001年以来,在地直机关通过公开招考竞争上岗的干部,从拟定方案、考试、评卷到考察、公示等各个环节,纪检监察部门全过程参与了监督。
3、在以关键岗位和薄弱环节为重点,强化群众监督上。针对“权、钱、人”的部门和三个要素市场与政府采购等容易产生腐败现象的关键部位和薄弱环节,大力推行办事公开制度,拓宽监督渠道。一是全面推行“三公开”,在地区、县、乡镇政府及
其所属部门全面展开该项工作,截止目前,全地区7县、36个乡(镇、54个地直单位政务公开率达到86%以上,142个村(居民点村务公开达到了60%以上,厂务公开达到62%。二是成立执法监察领导小组,开展党风廉政专项检查,对违反制度的行为严格实施责任追究,对关键岗位和薄弱环节重点督查。三是每年组织人大代表、政协委员对党政机关作风进行评议,以充分发挥人大、政协的监督作用,同时,请人大代表、政协委员围绕党风廉政建设和反腐败工作提意见和建议。
4、在以人、财、物的管理使用为重点,强化专门监督
上,一是充分发挥纪检监察专门机构的监督作用,对100万以上的大型工程招标、经营性土地使用权招标拍卖、产权交易、政府采购和重大投资项目的运作程序进行监督。二是加强审计监督,以经济责任审计为手段,建立领导干部绩效审计和离任审计制度。
二、存在的问题
1、在宣传教育工作上,有相当一部分领导干部因忙于业务工作、埋头经济工作以及其他工作,不能保证用一定的时间和精力来学习党风廉政的宣教书籍、文章、资料,有些县处级以上领导干部甚至缺乏起码的廉政知识,在党风廉政宣传教育工作上“缺席”、“空位”、“落伍”,对党风廉政认识不高,理解不深,实践不够。把党风廉政当作“软任务”,把加强党风廉政建设视为“儿戏”,当成“耳边风”,遇有检查考核了,“表示”或“过问”一下,平时,不抓不管,抓而不紧,甚至搪塞推诿。有的认为党风廉政就是不腐败,从深里、细里、大里讲,如何认识,怎样理解,就说不清楚了,要么就只剩下他自己的那一套很不到位的理解了。还有的认为只要纪委宣传宣传,平时,多搞点教育,就天下太平,万事大吉,可以高枕无忧了。凡此种种,都是对党风廉政宣
传教育的错误认识,不同程度和层次地制约甚至削弱了宣传教育的实际效果,它从一定范围内造成了所谓“宣传教育”不过是喊喊口号、发发文件,虚张声势、走过场、搞形式的错误认识,导致了党风廉政的声音响在耳际却在实际落实上变形走样,宣传教育的资料文件发到手里,由始至终没翻一页,没看一字,最终不知所踪的现象也不鲜见。
2、在执行落实制度上,有的领导干部片面地认为只要建立健全制度就可以了,有了制度就等于规范了从政行为,反腐倡廉就有了看得见、摸得着、体现成果的实际依据;还有的把支持建章立制作为规范行为,廉洁从政的成果,不是在完善制度的前提下狠抓落实,而是仅仅满足于定了些“框框”、划了个“圈圈”,以设置的“高压线”、“隔离带”、“防火墙”代替制度的真正落实;还有的大讲特讲,只要自己不违犯,别人谁也不敢违犯,不会违犯;更有甚者,说起来一套,做起来又是一套。另外,在督查执行和落实制度上也不够坚决有力,诸如此类,种种原因,使一些制度形同虚设,如同“牛栏里关猫”,“紧箍咒”失灵,失去了制度应有的规范意义。
3、在开展监督工作上,监督制度还没有贯穿于反腐倡
廉工作的各个环节,体现到日常工作的各个方面,监督主体与监督对象的关系因认识上的原因,还没有正确处理好,存在监督主体疏于监督、不敢监督、不愿监督、不会监督和监督对象反感监督、怕监督甚至不接受监督的现象;在监督方式上还存在程序、方式不规范等问题,多倾向于事后惩戒、被动的处罚、制裁,事前防范、事中制约多因监督对象的不愿接受监督而难以做到。由于党内民主的不足和监督体制的缺陷,纪委在维护党纪,端正党风中受到不少制约和限制,在监督同级党委上基本上都是很难保证有较大力度,地区纪委对各县班子的监督因距离较远,常常也是有心无力。
三、几点体会和建议
1、要继续深入地从思想上,尤其是从各级领导班子的思想上纠正轻视党风廉政建设的现象,要在建立健全教育、制度、监督“三位一体”的惩治和预防腐败体系工作的同时,总结教育、制度、监督三方面的实践经验,拿出切合实际的惩防腐败体系的《实施意见》,并把它作为各级领导执行廉政工作的一项首要政治任务进行定期考核。
2、把建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐
败体系的工作融入党风廉政建设责任制的考核内容并细化 具体考核指标，对考核结果在及格以下的，采取经济处罚、在适当范围内通报批评、组织处理、党（政）纪处分并与 个人政绩相挂钩等措施，切实保证把教育、制度、监督工 作有机结合起来并落到实处、明处，为构建管用的三者并 重的惩治和预防腐败体系提供坚强的思想保证和坚实基 础。
3、监督不能只停留在喊口号上，要体现出科学性、渐 进性和配套性，这迫切呼吸纪律检查体制的改革和完善步 伐应适时加快，以提升纪委的监督效率。同时，要通过权 力的适当分解和科学配置，使一个地方（部门、单位）的 决策权、执行权、监督权分离开来，形成互相制衡的机制。并加大、强化上级党组织的监督力度，以加强和改进对领 导干部特别是主要领导干部的监督，在加强领导干部个人 重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉和经济责 任审计等制度的基础上，依法实行质询制、问责制、罢免 制。16
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