苏州土地储备制度的实践与思考_反思土地储备制度
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苏州土地储备制度的实践与思考
周春
2012-12-27 10:33:43
来源：《中国地产市场》2012年第12期
近年来，江苏省苏州市土地储备制度在积极实践和探索中得到不断完善。在各方面的支持和帮助下，土地储备工作实现了市区土地资源科学合理的优化配置和充分利用，储备土地的宏观调控功能得到充分发挥，土地市场规范有序健康发展，城市化建设进程得到有力支持，城市居民基本住房保障用地也得到有效落实。
土地储备工作的实施
苏州市土地储备的实施主要通过以下几种方式具体实现。
土地收购。对企业改制、“退二进三”或“退城进区”过程中的土地收购，是苏州市实施储备土地的重要手段。一大批企业通过土地的收购储备，获得了继续发展的动力，一部分实现了转型升级和跨越式发展，另一部分企业的改制（破产）工作得以顺利实施，下岗职工的合法权益得到充分保障。
重点实事工程项目拆迁。随着城市土地管理制度改革的推进，城市建设和发展获得了新的动力。从2002年开始，苏州市的国家园林城市创建工程、环古城风貌保护工程、环城快速路高架建设工程、火车站地区综合改造工程等一批批城市建设重点实事项目纷纷上马开工，这些重点实事项目的建成有效提升了苏州的城市形象，改善了苏州城区的基础设施条件，人民群众的生活环境和质量水平也在不同程度上得到提高。在此过程中，市政府牢牢把握土地储备的制度定位，坚持各项目工程中所涉及的经营性用地必须通过土地储备的基本原则，严格按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序，由中心作为建设主体并负责融资，以“旧城区改造”或“土地储备”、“土地整理”作为项目的立项名称（不同时段有所不同）并申请行政许可，通过政府采购公开招标拆迁劳务实施单位，在市各重点实事工程指挥机构的指挥下，会同相关部门和单位参与组织实施房屋拆迁工作。拆迁完成的土地直接纳入土地储备，并由中心实施管理。
新城区开发。根据苏州市委、市政府《关于加快城市化进程的决定》，苏州市的城市化进程走入了新的加速期，新确定的中心城区面积从过去的约60平方公里扩大到现在的85平方公里。然而行政区划调整的完成，仅仅是新城区开发建设的开始。市政府面对新的形势和开发建设任务，仍然牢牢把握住土地储备的制度定位，坚持新城区开发建设中所涉及的经营性用地也必须通过土地储备的基本原则。一方面，对已征为国有的集体建设用地和村民宅基地房屋在落实完征地补偿和安置后，同样按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序和标准，由市土地储备中心作为建设主体负责融资并申请行政许可实施拆迁收储。另一方面，将一部分农用地转用后进行收储，使新城区建设整体推进成片开发。
旧城区改造拆迁。中心在紧紧围绕市委市政府确定的重点实事工程项目和新城区开发建设项目的同时，还根据土地储备规划和年度工作计划要求，对中心城区内各方面条件较为成熟的红线储备地块项目、各区政府对老商业片区的扩容改造地块项目以及市政府要求逐年实施完成改造的“城中村”、“低洼地”地块项目，均按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序，直接以旧城区改造或土地储备、土地整理项目进行立项，并作为项目建设的主体申请行政许可，通过政府采购公开招标拆迁劳务实施单位，同时与所在地人民政府建立拆迁合作机制，会同相关部门和单位组织实施这些地块的房屋拆迁工作。
此外，还有一些其他方式。
关于土地储备发展的建议
现行土地储备制度已经确立了在城市建设发展中不可或缺和替代的重要地位，是土地管理体制完善过程中的成功实践。结合苏州市土地储备工作的实际，针对有关问题提出以下建议。
机构设置要合理。储备机构独立设置比较有利于工作。一方面，经营城市土地资产本来就是地方政府的职能，经营过程中的融资理应由地方政府承担；另一方面，遇到一些困难和问题时，地方政府也会尽力帮助协调解决。同时，由于土地储备与国土管理工作关联度高，许多工作是一个整体，土地储备机构承担了其中的一部分工作内容，为了便于工作协调，领导班子成员可以在国土资源局和土地储备机构相互兼职。
职能定位要准确。为了保证土地储备制度能发挥积极作用，在职能定位上有三个方面必须作出明确规定：一是要明确对所有工业或其他用途的土地性质改为商业或房地产开发等经营性用地的，必须由土地储备中心统一收购后，按规划用途通过招拍挂方式出让，不得自行改变用途；二是要明确土地储备中心是储备土地的实施主体，其他单位不能行使储备职能，以防止产生过多的融资平台；三是对土地储备机构主要储备什么性质的用地必须要作明确，建议明确为以经营性用地为主的土地。此外，土地储备机构的社会公共利益性质也是毋庸置疑的。
土地入库与出库职能要对等。储备土地的目的是为了供应市场并进行开发，如果土地收储与土地出让这两个职能完全割裂开来，会造成储备土地缺乏紧迫感、土地供应脱节的现象。土地招拍挂工作属于土地供应，法律规定是国土资源局的行政职能，但可以通过委托组织的方式进行，土地储备中心负责组织土地公告上市出让前的一系列事务性工作，但出让过程中涉及的一些管理性行政职能，如出让地价的评估和审定、公告主体、土地出让合同签署的主体、出让金收缴等方面的关键环节仍为国土资源局负责，有效行使管理职能。
金融风险的应对能力要增强。应当严格土地储备资金管理，财政、国土部门应切实加强土地储备资金长效管理，准确核定储备贷款规模，单列已完成收储土地的资金额度，设专项储备土地贷款。对土地整理、开发收储项目资金严格按照项目资金管理，以便保障项目资金需求。
同时，建议设定土地储备机构自有资金比例，财政、国土部门应建立储备土地资金的补充机制，适度设定储备资金的资本充足率，保障土地储备机构发展，防范储备机构融资风险，提高抗风险能力。
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