我县国库集中收付制度改革的实践与思考_国库集中收付制度改革
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我县国库集中收付制度改革的实践与思考
国库集中收付制度改革的基本构架是：收入一个笼头，支出一个漏斗，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库存款账户或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。其核心是通过国库单一账户体系对财政资金的运行进行管理，各单位不再设有实体银行账户；所有财政收入直接缴入国库，不再通过各个中间环节；各部门、各单位根据自身需要，在预算确定的范围内，决定购买何种商品和劳务，但付款过程由国库集中处理，所有财政支出由财政集中支付到商品和劳务的提供者或用款单位，确保财政资金运行的安全和高效。
一、我县国库集中收付制度改革试点现状及成效
作为省、市确定的改革试点县，我县于2008年底制定出台了《改革试点方案》，并以县政府文件下发各部门及预算单位，同时成立了改革工作实施领导小组，具体操作我县的此项改革。由此标志着我县国库集中收付改革工作的全面启动。
在试点方案的框架之下，彬县国库集中收付制度改革试点工作从2009年8月上线运行以来，在局领导的重视支持下，在各相关方面的配合努力下，排除了各方面的困难和阻力，保证了试点单位业务的正常运转，取得了此项改革的初步成功，赢得了省市县各级领导的充分肯定，接受了上级领导的检查和兄弟县区的学习。
在此期间，县局加强与试点单位、代理银行和人行国库的联系与沟通，解决了运行过程中暴露出的问题，简化了操作流程，保证了运行中所有财政资金的安全。2010年4月，在第一期试点的基础上，又进行了扩面试点，从原来上线的6家单位扩大到28家单位。截止10月底，28家预算单位通过国库集中收付系统拨付资金1181笔，总金额16914.2万元。其中，直接支付245笔，总计917.1万元；授权支付1036笔，总计15997.1万元。经过近两年的试点，改革运行平稳，取得了明显成效，全面实施条件基本成熟。经报请县政府主管领导同意，决定在全县县级全面实施此项改革，涉及一级预算单位52个，基层预算单位60个。
通过改革，显著的成效有四点：
1、提高了财政资金的使用效率。实行国库集中支付后，资金拨付程序的改变即由原来实拨资金变为用款计划的申报，试点预算单位的支付直达商品和劳务供应者或用款单位，不仅减少了资金拨付的中间环节，加速了财政资金的周转速度，而且财政资金不再大量沉淀在我县会计核算中心账上，而是聚集在国库，解决了过去财政资金流转环节多、在途时间长的问题，有利于国库资金实现保值增值，更有利于国库对全县财政资金的统筹安排，合理、灵活调度。
2、提高了财政资金使用的透明度。运用国库集中支付信息网络系统对试点预算单位资金的支付过程实施全程监测，能及时发现资金使用上的问题，大大提高了财政资金使用的透
明度，有效地保证了财政资金支付的安全和高效，杜绝了财政资金运转过程中存在的截留、挤占、挪用现象，加强了对试点预算单位事前的监督。
3、增强了试点预算单位的财务管理意识。国库集中支付使试点预算单位的指标管理、用款计划的申请、财务处理等方面必须符合国库集中支付信息系统的需要，客观上促进试点预算单位增强财务管理意识，做好管理工作，提高管理水平。
4、促使了试点预算单位重视预算的编制和计划用款。对于无预算的项目开支，管理系统自动拒绝支付；对于超计划用款，管理系统及时预警，实现了动态式，过程式的系统监控，确保了单位年初预算的执行，维护了预算的严肃性。
二、存在的问题
我县国库集中收付制度改革，经过两年多的试点运行，发现存在以下几个方面的问题亟待解决。
1、思想认识不够到位，各方面的阻力较大。主要表现：一是各单位使用资金时，必须通过国库集中支付局办理，失去了对资金直接支付权，其资金使用要受到严格的控制和监督。二是建立国库单一账户体系，资金集中国库，减少各单位的存款利息收入，因既得利益被打破而产生阻力。三是实行国库集中支付制度后，其会计核算职能返回试点预算单位，打破了账务处理一贯依赖会计核算中心的思想，同时又增加了单位专职财务人员、办公设施等方面的改革成本。
2、部分试点预算单位的财务人员业务素质不高。一是近几年，会计核算中心代理预算单位记账，预算单位只设报账员，取消了出纳和会计岗位，有些预算单位认为报账员不需要太多专业知识，因此把原财会人员调离岗位，而把一些没有会计从业资格证的人员安排到报账员岗位，有的还是兼职的，甚至由临时工任报账员，报账员成为纯粹的“跑腿员”。报账员习惯了拿着支出发票等原始凭证到会计核算中心报账取钱，对会计知识也是一知半解。二是财务人员对国库支付制度政策理解不到位，执行过程中出现偏差，使制度不能得到很好的贯彻落实，给国库支付工作的正常运转带来不必要的麻烦。三是部分试点预算单位熟悉电脑操作的财务人员缺乏，造成电脑业务操作不太熟练，影响工作效率。我局作为全县的会计主管部门，要支撑起150多家预算单位的会计业务，培训任务相当繁重。
3、非税收入资金缴库未理顺，国库支付系统没有纳入单位的非税收入，影响试点预算单位用款。主要表现在：非税收入管理局开设的非税收入过渡性专户，试点预算单位要使用一笔预算外资金，必须先把资金转到非税收入资金专户或国库存款账户。预算单位没有根据确认的预算指标申报用款计划，再经过预算股审核下达计划后，在网上申请支付资金。
4、试点预算单位仍存在多头支付现象。一是由于个别试点预算单位专户撤销尚未彻底，仍保留在会计核算中心办理业务，导致预算单位的部分专项资金没有纳入到国库单一账户体系进行集中收付管理。二是试点预算单位的工资支出由工资发放中心发放，未通过国库集中支付局支付。三是部分试点预算单位政府采购资金直接支付到政府采购办的采购资金专户中，未实现由国库集中支付局直接支付到商品和劳务供应者，从而形成了支付中间环节。四是县局业务股室的财政资金专户，给试点预算单位增加了申拨程序，间接增加了支付中间环节。
5、资金支付过程中存在风险。一是财政直接支付存在的资金风险。财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，方便快捷。但存在着预算单位虚假套取财政资金的风险，收款人、收款账户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定。二是财政授权支付存在的资金风险。与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。同时，由于预算单位管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位或有关人员违规操纵财政资金留有一定的空间。三是预算单位零余额账户支付存在的资金风险。预算单位通过零余额账户支取现金的额度，没有明确规定。预算单位常常从零余账户中支取数额较大的现金。这就脱离了国库单一账户体系，财政部门难以进行有效监控，少数单位正是利用这一弱点，在授权支付额度内大量提取现金，以逃避监管。同时预算单位也无法监控其公务人员的现金使用情况，存在一定的现金管理风险。再者，零余额账户支取的频率较高，至于支取行为合不合理，应不应该支付，财政部门无法审定。
6、国库集中支付网络系统存在两大问题。一是存在网络安全隐患问题。国库集中支付网络系统建设在预算单位之间没有使用专线连接，影响了预算单位支付管理信息系统运行速度，导致预算单位使用资金不方便，更降低了预算单位的工作效率。二是财务软件存在的问题。我县预算单位采用上级指定的财科账务系统处理软件，由于此财务软件自身存在的缺陷，给预算单位使用带来极不方便，更不利于国库集中支付局对预算单位的财务监管。
7、国库集中支付局的监督职能尚未发挥到位。国库集中支付局不但要服务，而且还要监督，为财政资金的安全运行和部门预算的实施提供有力的保障。但目前国库集中支付局办理业务时，没有完全让预算单位提供原始凭证，特别是授权支付业务，审核人员不能对单位所填支付凭证的真实性进行审核，监督职能受限，在很大程度上影响了这项改革的预期目标。正因如此，一些单位的差旅费、会议费、津补贴、招待费超标准报销，超标准发放，甚至有的单位把授权额度全部提现，为违规使用现金提供了条件。
三、对策及建议
1、进一步加强部门、单位之间的协调工作。县国库集中支付局要进一步做好财政部门各股室、代理银行、人民银行、广电网络、预算单位之间的协调工作，增强工作联系紧密的有关单位之间的合作意识。要想使国库集中支付改革工作顺利开展下去，真正方便预算单位使用资金，必须取得相关单位的理解、支持和密切配合。同时，今后由于业务量的增加，一方面要加强对试点预算单位的改革服务工作；另一方面要建议代理银行多增设存、取款窗口和柜台，方便单位办理业务。
2、健全预算单位的财务管理制度。一是要增强预算单位负责人的改革意识和财务人员的责任意识。因财务管理工作不到位造成严重经济损失的，要依法追究单位负责人和直接责任人的相关责任。二是加强预算单位财务人员培训，提高其业务素质。各预算单位财务人员要熟悉实行国库集中支付改革后出现的新制度、新业务、新方法，提高操作技能。国库支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节，财会人员不仅要做财务核算员，还要做掌握全局的预算员。同时，县国库集中支付局对电脑操作能力差、业务不熟练的财务人员，必须进一步加强指导，搞好培训，进一步提高财务人员的综合素质。三是财政、审计部门要不定期或定期对各预算单位财务管理制度执行情况、国有资产的安全、完整和财政资金的有效运行等方面进行督查，县国库集中支付局要制订对预算单位及财务人员绩效考核办法进行业务考核。
3、非税收入资金要及时划缴国库管理。行政事业收费管理局开设的汇缴结算户作为非税收入过渡性质账户，要做到预算单位的非税收入资金一到账，立即从汇缴结算户自行划缴国库存款账户和非税收入专户；同时，该过渡性账户月未做到无余额。确保预算单位对非税收入资金使用效率。
4、清理、撤消银行专户，健全运行机构。实行国库集中支付，推进财政国库管理，最关键的问题，就是所有的财政性支出都必须通过国库单一账户进行统一拨付。一是进一步加强对财政局业务股室、预算单位专户的清理、撤销、检查工作。国库集中支付局要对试点预算单位在会计核算中心专项资金专户进行全面清理，取消试点预算单位的专项资金专户，把专户资金移交国库集中支付局集中支付，但对个别试点预算的特殊专项资金可增设特设专户管理。二是完善改革运行机构内部设置。要增强国库集中支付局职能，把财政局工资中心、政府采购办直接纳入管理。这样更有利于内部之间的协调工作和增加合作意识，才能真正减少拨款和支付的中间环节，方便单位用款，才能真正达到推行国库集中支付改革的目的。
5、预防资金潜在风险。一是建立内控制度，规范操作程序。财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制。财政部门必须尽快完善内控机制和外部监督机制，以防范财政资金风险，确保财政资金安全。同时，要规范与完善资金支付的操作程序，以确保财政资金安全。预算单位要将已取消的会计内设机构尽快健全。二是完善财政直接支付与财政授权支付的后续监管机制。财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门采取以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况和对预算单位的财务进行事后监控等措施，对财政资金进行跟踪。三是强化现金支付管理，完善现金额度控制制度和现金审批权限制度。对于预算单位提出的大额资金申请，财政部门要拒绝支付。如遇特殊情况确需支付大额资金，必须经财政部门、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。在现金支付审核时重点就现金支付是否符合现金管理条例的规定等进行审核。要结合财务检查，监督现金提取后的实际使用情况。
6、完善国库集中支付网络系统建设。一方面要加大对国库收付制度改革专项资金投入，实现财政、银行与预算单位之间的支付网络专线连接。另一方面要完善财科账务系统处理软件功能，尽快建立网络版；同时，在支付软件系统中增设票据管理模块，以管理支付凭证的已用、作废、结存情况，设置授权支付凭证的取现额度。
7、推行国库集中支付与公务卡结算管理工作。为进一步规范预算单位财政授权支付行为，在公务支出领域加快推行具有“雁过留声、消费留痕”特点的公务卡，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，对预算单位财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费支出，包括差旅费、招待费、手续费以及单位授权个人办理的零星物品采购支出等，原则上统一使用公务卡结算。从而杜绝一些预算单位大量的提取使用现金，减少现金使用，强化财政监督，打造“阳光”财政。
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