关于改革现行税收管理员制度推行专业化管理可行性调研报告_税收管理员习题答案
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关于改革现行税收管理员制度推行专业化管理可行性调研报告
[内容提要]税收管理员制度自2003年推行以来，对实现“管户与管事、管理与服务、属地管理与分类管理”发挥了积极作用。但在具体实践中，暴露出管理员管户的被动性、盲从性和无序性，权力过于集中的问题尤为突出。对此，胶南市地税局自2008年11月开始，尝试取消现行税收管理员制度，组成四个专业化管理组（纳税风险评价组、纳税评估检查组、税收综合管理组、纳税服务组），推行专业化分工管理，并选取王台税务所试点运行，取得了明显成效。专业化管理不仅符合了当前税源管理基本要求，能够不断提高管事的针对性和实效性；同时，对管理员过于集中的权力得到有效分解，从一定意义上降低税收执法风险，为干部公正执法、安全执法创造良好环境。
关键词：改革税收管理员制度专业化管理可行性
一、现行税收管理员制度对当前税源管理的不适应性
（一）税源管理精细化与管理员力量相对不足的矛盾日益突出。当前，税源管理精细化要求全面反映出可控税源底数及重点税源基本情况，但在具体管户过程中，管理员管户力量相对薄弱造成了管户不深、不细、不透的问题，使税源管理精细化停留在表面。以胶南地税局为例，全市辖区1846平方公里，所辖24个镇（街办事处）区。该局共有126名干部职工，分布在两个直属单位、一个纳税服务中心、6个税务所和7个机关科室16个单位，担负着全市7507户企业和7338家个体户的税收征管工作，现有税收管理员40人，仅占全部人员的31.5%，人均管理371户，税收管理员少的矛盾较为突出。一个税务所管辖2-3个镇（街道办事处），有的管辖4-5处，况且在人员相对不足且区域分散，要忙于日常案头数据分析比对、评估检查、税收任务测算落实以及日常税收事务。面对如此大的工作量，仅靠现有的管理员难以实现管户的目标，管户的作用没有得到有效落实或发挥。
（二）管理员管户形式和内容不完全统一，存在重形式轻内容现象。现行税收管理员制度实行“管户与管事、管理与服务、属地与分类管理”的原则，“专业化”、“精细化”管理功能不突出。一是管理员管户针对性不强。部分管理员不能准确把握企业财务管理现状，对容易出现问题的环节分析不透，不能带着问题下企业，只是简单地了解一些情况，而纳税人要疲于应付，产生厌烦心理。二是税收管理重点不突出。根据胶南局的管理区域情况看，各管理员管理的面广、量大，难以对区域内的重大企业或项目实施重点管理，由此导致对所有纳税人的生产经营情况和纳税情况不了解或掌握不全面，造成了重点企业不重点管理的被动局面。三是管理员的业务技能不突出。由于实行管户制度，管理员要办理纳税人日常的所有涉税事宜，在学习掌握税收法律法规、财务知识以及提高税收业务技能等方面，不利于培养具有高素质的“专业”税收管理人才。
（三）管理员管户形成无形“责任田”，缺乏监督，加大执法风险。现行税收管理员管户制度经过三次改革与完善，尚未完全摸掉计划经济时期“保姆式”管理的色彩，企业有了税收管理员，纳税人税收政策执行、尺度把握、纳税遵从、纳税项目扣除、资产处理、亏损弥补、税收减免资格审查等等，一切涉税事项均由管理员一人担负，其他人员无从插手，无形中形成了个人的“责任田”。由此可见，实行管理员管户制度没有从根本上解决权力过于集中的问题。同时所办理的一切涉税事项缺乏有效监管，从而加大了管理员的税收执法风险。
二、改革现行税收管理员制度的方向和内容
（一）推行专业化管理，实现由管户向纳税辅导与服务转变成为改革的基本方向。现行的税收管理员管户制度，权力过于集中的弊端没有从根本解决。税收管理员从某种意义上讲，在经济发达的国家根本不存在税收管理员的问题，纳税人都是自觉申报、银行代征、电子网
络系统控制的征缴办法。税务部门重点作好纳税服务工作。如：阿根廷的基层税务分所仅设征收、法规和服务；巴西在主要税源地设征集所和基层纳税辅导站，纳税人自觉申报、银行代征、电子网络系统控制的征缴办法，基层税务机构只负责宣传解释税法和辅导纳税人申报纳税，不直接征收税款。因此，我们应借鉴国外经验和做法，尝试取消管理员管户制度，实行“专业化”与“纳税辅导服务相结合”的管理模式，树立纳税人是“顾客”的服务理念，实行由管理员管户向管事与纳税辅导服务的转变，通过全方位、多渠道、个性化的服务，切实维护好纳税人的合法权利。所以，改革现行税收管理员管户制度，是落实科学发展观的重要体现，是税收形势发展的需要，更是今后税收事业发展的方向。
（二）科学设置“四个”专业化管理组成为改革中心内容。按照现有人员现状，本着科学、合理的原则，将现行的税收管理员管户向管事与服务转变，成立纳税风险评价组、纳税评估检查组、税收综合管理组和纳税服务组等四个工作组，各组实行信息传递、协调有序、相互制约、相互促进的运转模式，解决当前管理员名义上管户的办法。一方面通过合理设置四个专业小组，实现环环相扣、相互制约、互相促进的“点对点”管事服务模式，增强管事服务的针对性和实效性；另一方面根据纳税人网上申报纳税的相关数据，突出案头分析，通过相应的技术手段和程序，发现纳税问题适时给予提示，最大限度减少或降低纳税风险。
三、推行专业化管理的基本框架
（一）按照才专结合原则合理配备人员。根据现有人员状况结合专业化分工，按照人尽其才、才专结合、一专多能、因人设岗的原则配置人员，以充分发挥各自专业特长。根据现有人员的业务特长，将信息化数据分析技术水平高、熟悉税收法律法规政策、掌握一定的企业生产经营和财务管理知识、具有较强工作责任心的同志，配备到纳税风险评价组，具体负责纳税嫌疑分析；将熟悉税收法律法规、政策，具有较高财务会计知识和评估检查能力强的同志，承担纳税评估检查任务；将基本熟悉税收法律法规政策、熟练掌握税收征管规程和相关业务操作处理的人员配备到综合管理岗位，负责税收的综合管理工作；将基本熟悉相关税收政策、纳税服务意识强、熟练办理登记、发票、受理申报征收的人员配备到服务岗位。以承担试点运行的单位王台税务所为例，现有在编人员6人，协税员 3人，按照专业组的设置要求实行因人制宜、人事结合的原则配备人员，由一名副所长和一名综合业务骨干承担纳税风险任务，2名具有评估检查特长的同志负责评估检查；2名综合业务能力一般的同志负责税收管理，1名同志带领协税员作好纳税服务工作。
（二）科学划分职责范围，明确工作责任。明确工作职责、实现有序运转是征管模式改革的基本前提。因此，按照科学、合理、适用的原则，对各专业组的职责作了明确划分。纳税风险评价组既是运转的起点，又是处理纳税风险和执法风险评价的终端。其主要职责对外负责纳税风险评价、纳税申报分析、新办登记、注销、非正常户认定、外部涉税信息分析整理、重点税源企业财务指标比对分析、房地产管理软件各类基本信息的录入、对比监控等；对内负责税收收入及增减变动情况分析；对纳税评估检查组、税收综合管理组反馈的评估检查和核查情况进行落实；对执法风险进行综合评价等等。纳税评估检查组负责企业所得税汇缴评估检查、重点检查、异常检查、注销清算检查；建筑业管理软件和重大建设项目数据对比、分析和确认以及与评估检查相关的工作等等。税收综合管理组负责税收法律、法规和各项税收政策的宣传贯彻落实；为纳税人提供税收咨询等辅导与服务，督促纳税人及时足额申报纳税；税收定额调查认定；查询未申报、未入库记录并进行催报催缴；征收方式、税种鉴定、重大项目税收评估、办理减免退税、外出经营活动证明审核；个人所得税自行申报及后续管理；企业所得税汇算清缴；外籍人员“一人一档”管理；漏征漏管户清理；调查辖区纳税人合并、分离、破产信息并及时反馈。纳税服务组负责所辖区内税务登记资料的审核、录入；税务登记变更、注销、停业、复业的受理、自然人登记注册；发票发售、审核、消号，购领发票资料审核；纳税申报录入、税费征收；分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票、纳税申报中的疑点，并根据不同情况，提交纳税风险评价组和税收综合管理组落实以及纳税人的其他涉税事项等。
（三）建立工作流程，实现有序运转。为确保专业化管理工作组有序运转，达到协调配合、相互制约、相互促进、衔接顺畅的目的，对各环节的流程进行了明晰。一是建立工作日志制度。所内设立《日常工作记录》共享文件夹，分别是所长任务分配、当天工作任务安排、纳税风险评价组、纳税评估检查组、税收综合管理组、纳税服务组、工作经验交流、工作考核八个子文件夹，每日将安排的工作及完成情况在文件夹中记录保存。各环节任务接受和反馈衔接采用传递单的形式，确保各环节的有序运转。二是纳税风险评价组通过纳税申报相关数据以及获取的外部信息，按照纳税评价、执法评价程序，对纳税人的纳税风险和执法风险做出初步判断，以传递单形式转交纳税评估检查组或税收管理组对疑点分析落实，并将落实处理意见反馈风险评价组，风险评价组根据反馈情况对风险点作出定量定性判断，提出处理意见纳入考核。三是纳税评估检查组按照风险评价组转来的纳税疑点以及日常评估检查任务，依据评估检查程序分别提出处理意见并将处理结果反馈评价组。四是税收综合管理组根据风险评价组转来的风险点进行落实反馈，同时将日常管理所掌握的纳税信息经过分析认为存在疑点、难点和重点情况，向风险评价组和评估检查组提供。五是纳税服务组除落实好纳税服务工作规范，为纳税人提供全方位的纳税服务外，分析纳税人在设立登记、购领发票、审核发票中的疑点，提交纳税风险评价组或税收综合管理组落实。根据“一桌全能”纳税服务要求，统一受理纳税人的各项涉税事项，并在一定期限内反馈纳税人。对涉及的重大税务事项由专业组提报集体讨论研究，最终提出解决处理意见。
四、现行税收管理员制度框架下推行专业化管理可行性
（一）专业化管理是税收管理员制度的持续深化和完善。实行税收管理员制度的目的，就是要把管事与管户有机结合起来，既要充分发挥管事专业化、集约化、过程监控的优势，也要重视发挥管户综合分析、直接监控的作用，实现管事与管户的协调统一。通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加强以户为单位的税源管理，可以提供更加有针对性的个性化服务，达到“强化税源管理、优化纳税服务”的目的，把“科学化、精细化”管理要求落到实处。推行专业化管理是税收管理员制度的不断延伸，它赋予更加具体的管理内容，划定更加明晰的管理职责，呈现更为实效的管理效果，展示更为有效的服务手段。因此，推行专业化管理势在必行，是深化税收管理员制度的现实反映，对推动税收征管改革必将产生积极的影响。
（二）推行专业化管理有利于管户与管事的协调统一。管户为加强税收管理提供服务，管事是管户的核心和目的。管户与管事达到协调统一，不在于管户的数量，而在于管事的质量，专业化管理从根本上解决这一问题。从形式上看，专业化管理满足了人力资源的合理配置，将现有从事管理的人员，按照一定标准合理分配到纳税评价、评估检查、综合管理、纳税服务组四个组，满足个人能力与岗位要求合理匹配，能够最大限度发挥个人潜能，促进干部全面发展。从内容上看，专业化管理提高管事的效率和质量，把管理员制度下一人管一户改变为多人管一户，主要是管理有问题纳税户，增强管理针对性。日常管理和纳税风险评价组通过案头分析排查纳税嫌疑，列出嫌疑清单，由评估检查组下户进行落实，直至解除纳税风险，提高管理员下户的针对性，极大提高工作效率。从机制上看，风险评价、评估检查、综合管理、纳税服务四个组，不是孤立存在，而是相互联系、缺一不可。风险评价组的案头分析形成的纳税嫌疑清单传递到评估检查组，综合管理组通过日常涉税事项发现问题传递到风险评价组，纳税服务组通过对办理事项审核发现问题及时传递评价组和评估检查组，内部形成了运转协调、高效统一的工作机制，从根本上解决管理员下户的被动性和无序性。
（三）推行专业化管理有利于降低税收执法风险。现行管理员管户制度由于疏于管理、缺乏有效监督，无形之中加大了管理员的税收执法风险系数。推行专业化管理改变了管户环
节的职能控制，发现问题、解决问题和事后监督分布在不同的岗位，分离过于集中的权力。风险评价组承担发现问题职能，评估检查组承担解决问题职能，综合管理组承担事后再分析职能，纳税服务组承担日常事项职能，原先集中于一个岗位的职能分离到四个不同岗位，分解了相对集中的权力，对降低和减少税收管理员潜在执法风险起到了良好的保障作用。
（四）推行专业化管理为深化纳税服务提供良好导向。首先，专业化管理本身实施纳税风险评价，给予纳税人自我纠正的机会。通过纳税评价、评估检查，从实际工作需要和保护好纳税人权利角度出发，借助税收信息化手段对纳税人纳税申报的真实性和准确性做出定性和定量的判断，掌控税源基础和变化趋势，提供适时的服务，维护纳税人合法权利，帮助纳税人降低或减少纳税风险。其次，推行专业化管理可以揭示一个行业存在的税收规律性问题，不断改进税收管理手段，建立符合行业发展特点的征管办法，促进行业经济与税收可持续发展的良性互动。第三，通过专业化管理，及时发现纳税人的个性化需求，大力推行纳税人分类服务办法，满足不同纳税人的最迫切现实需要，推动和谐税收健康发展。
五、推行专业化管理试点运行情况
专业化管理模式在王台税务所试点运行以来，通过试点运行情况前后对比，新的征管体制的管理效应已初步显现。
（一）提高整体工作效率。实行新的管理模式，划分为风险评价、评估检查、综合管理、纳税服务四个专业化管理小组，可以根据自身实际情况，实行“点对点”与“点对面”管理相结合、行业管理与专业化管理相结合的工作机制，在理顺和完善工作流程的基础上，规定每项工作传递时间和完成时限，形成一个从任务发起、具体落实、及时反馈的有效流转体系，任何一个环节的停滞和延误都将造成整个工作流程中断和工作延误，可以有效地避免和改变专管员管户模式下，企业的所有涉税事宜只有一人知道，情况和问题落实程度也只有一人掌握，出现工作应付和落实不到位的现象。划分专业管理组后，特别是对上级下达的有关工作任务，可以按照工作量的大小及工作分工指定有关人员限时完成，避免了专管员管户制度下上级下达一项工作任务，所有管理员均要承担的实际，减少人力资源浪费，提高工作效率。
（二）有效堵塞征管漏洞。在四个专业管理组中，风险评价组通过对企业纳税疑点的分析，进行风险提示，对发现疑点的企业，通过管理组的核实、评估检查组的评估检查，实现对企业的纳税情况跟踪监控。同时，管理组、检查组和纳税服务组，及时将在日常管理、税收评估检查和纳税申报、发票管理中发现的异常问题向评价组提报，由评价组进行风险提示的基础上，由管理组核实和评估检查组进行评估检查，形成一个无缝式工作链条，实现税源控管精细化。王台税务所试点运行以来，由风险评价组发起任务48起，已完成反馈的42起，有6起任务正在完成中。共对1000余户的申报情况进行了分析，发现疑点41个，通过案头分析风险提示由企业改正或解除32户，进行实地核查4户，转入评估2户，进行检查3户。
（三）及时掌握税源的动态变动趋势。在试点过程中，实行了基础数据报告制度，要求风险评价组每月申报结束后及时写出当月的各项基础数据变动情况分析，主要包括：税收入库增减变动情况、纳税人增减变动情宽、重点税源企业税收变动情况、纳税人申报情况的基础数据分析；管理员每月对本行业的税收及税源变动情况进行分析，并对下月的收入进行预计；实行重大税源变动报告制度，每季度一次写出分析报告。基础数据分析要求放在工作平台上，供借鉴和参考，全面掌握税源变动情况。
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