制度执行难剖析与解决之法_执行难分析
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制度执行难剖析与解决之法
执行是制度的生命力，但也是企业制度建设中的大难题。制度为什么执行难？又该如解决？本文以笔者的制度建设实践剖析了制度执行难的原因，总结了解决之法。
制度执行难的原因剖析
第一，制度执行难在于缺乏制度执行环境和积淀。从社会环境看，我国正处于转型期，“人治”色彩依然浓厚，潜规则盛于显制度，缺乏制度执行的社会环境。从企业历程看，大多企业或脱胎于国企或为改革后创建的民企，发展至今，尽管认识到了制度建设的重要性，但普遍缺乏可资传承的有效制度建设实践，企业制度执行“摸着石头过河”。再者，如笔者一样的制度建设者，普遍缺乏系统的制度教育、培训，缺乏系统的制度执行技能和经验，对其而言，制度执行不可谓不难。因缺乏执行环境和积淀而导致执行难，在制度建设初期尤为明显。因此，制度执行难有其客观因素，也是特定阶段的特定表现。
第二，制度执行难在于制度本身存在难执行的因素。制度本身难执行一方面是因为制度质量不高，具体表现为制度不符合实际、内容有所缺失、职责不明晰、流程不通畅、规定不明确、缺乏表单、缺乏奖惩、修订不及时等问题，这些问题在制度中都有不同程度的体现。如在规定不明确方面，很多制度常使用“定期”一词，看似明确，实则不明确，由于缺乏具体到什么时间，给执行者留下了不执行的空间。诸如此类看似明确实则模糊的用词往往会导致制度难执行。制度自身难执行的另一方面是制度不成体系。企业经营管理是一个体系，相应的，制度也应成体系，彼此之间相互支撑，才能完全执行，但实际上，由于制度制订的不同步，或制度之间的不协调，往往会导致一个制度的执行缺乏相关制度的支撑，导致制度难执行。
第三，制度执行难在于制度认同度不同。认同是制度执行的内驱力。在制度执行中，不同的机构和人员在不同的时期对制度的认同度不同，不同的认同度影响制度执行。一项制度，往往是高层、管理机构认同度高，执行意愿强烈，辅助、协同机构、具体执行人员却出于各种原因对制度认同度较低甚至不认同，敷衍或抵制执行。造成这种情形的原因主要有三方面，一是制度制订过程中沟通协调不足，导致辅助、协同部门不认同制度，敷衍执行；二是制度执行比原来要付出更多努力、损害既得利益（潜规则）、改变习惯，执行者不认同制度，抵制执行；三是制度执行过程中尤其是在初期往往会出现成本增加、效率下降、部门或员工之间冲突、矛盾频繁、大量违规等情形，导致一些人甚至主要领导开始怀疑制度，降低制度的认同度，乃至放松或变通执行。笔者认为，利益是认同之本，利益不同，认同不同，只要存在利益区隔，就存在不同认同度，因此，不同认同度与制度相伴相随不会消除。
第四，制度执行难在于制度认知不到位。认知是执行的前提，认知不到位，必然带来执行不到位、执行难。从实践看，对制度的认知不到位主要表现在三个/ 5
方面，一是员工不知道制度的存在或知道的内容不完全。笔者曾于制度发布两周后到车间了解员工对制度的知悉情况，发现不知道的大有人在，即使知道的，也不全面。造成这种情形的原因在于员工看不到通过OA发布的制度，而基层又缺乏对制度的全面宣贯。二是由于知识、能力、岗位的不同，员工对制度中的具体规定存在不同的理解，在执行中出现偏差。这种情形，在新人、新制度方面较为普遍。三是同一事项不同方面的规范分布于不同的制度中，如对销售合同的规范就分布于合同管理、合同评审、销售报价、订单设计、货款结算等不同的制度中，靠单一的制度难以形成对同一事项的全面认知，制度越多又不加以整理分类，这种情形就会越严重。
第五，制度执行难在于缺乏执行规划、执行资源配臵不到位。制度，总会有创设性规范。所谓创设性，就是原来没有而通过制度创设了新的权利义务、机制、机构、职责、流程、约束条件。不同的制度，创设程度不同，有的是实务的复制，创设程度较低，执行前后变化不大，这样的制度比较容易得到执行；有的制度创设程度较高。创设性规范往往缺乏实务支撑，没有经验可循，其执行和展开需要一定的时间、过程和资源配臵，需要对执行做出一定的规划。但实际上往往缺乏执行规划、资源配臵不到位，造成创设性规范执行就难。
第六，制度执行难在于缺乏检查、惩处。制度理论告诉我们，制度检查和惩处是促进制度执行的外部力量。但在实际中，往往缺乏制度检查，也做不到惩处。缺乏制度检查主要表现在检查机构、检查意识、检查规范三个方面。在检查机构方面，主要是组织体系不健全，检查机构缺失，制度执行几乎完全依赖部门和人员的觉悟。制度执行几乎在内部完成，没有外部机构的检查监督。在检查意识方面，一是缺乏检查意识，认为制度发布了，就会自动执行，不用检查；二是认为检查是企划、审计这样负有监查职责部门的事，不是各专业职能部门的事，推脱检查；三是怕得罪人，担心一旦检查出问题不好处理，从而不敢检查或敷衍检查。在检查规范方面，制度检查还没有形成一套像ISO9000内审、外审一样行之有效的检查规范，有时间、出了问题就查查，没有时间、没发现问题就不检查，检查方式、检查手段还比较简单，违章跟踪和整改不到位。不检查，就不知道制度是不是在执行，就不知道是不是在按照制度执行，执行中的违章就得不到及时纠正和整改，制度存在的问题就得不到修正。缺乏惩处，主要表现在二个方面，一是制度本身没有罚则，没有规定违反了制度应受到何种惩处及惩处的标准，造成惩处困难；二是制度中规定了罚则，但在实际执行中不照章执行。依章惩处是制度权威和威慑力的重要体现，不依章惩处，必然有损制度权威和威慑力，影响制度执行。缺乏检查、惩处，既是制度执行难的原因，也是不执行制度的结果。
制度执行难解决之道
以上，从环境和历史积淀、制度本身质量、制度认同、制度认知、制度执行规划和制度检查惩处等方面分析了制度执行难的原因。客观地看，制度执行难的成因，有的不是企业在短期内能解决的，如环境和历史积淀问题；有的是与人性、制度相伴而生的，如认同问题；有的是可以通过一定的方法和手段加以解决/ 5的，如制度质量、制度认知问题、检查问题。因此，作为一个企业，解决制度执行难，不在于制度执行还难不难，而在于在多大程度上化解了执行难，限制执行的消极因素，培育和张扬执行的积极因素。笔者从2009年从事制度建设，在解决制度执行难方面进行了有益的探索，也取得了一定成效。几年来，大力倡导制度文化，营造制度氛围，依章执行、照章办事成为企业和员工的主流诉求；修订、制定制度100多项，基本实现了制度对业务的全覆盖，初步形成了制度体系，做到了有章可依；不断学习制度订立技术，总结实践经验，制度质量有了大幅提高和保障，做到了有章能依；建立制度检查机制，加大制度检查力度，做到了依章奖惩。
第一，建立和推行制度文化，营造制度执行氛围
作为一个企业，在适应大环境的同时，完全有能力开展内部环境建设，建立和推行制度文化，营造制度执行氛围。将制度文化作为企业文化的重要内容重点建设，出台了《规章管理办法》、《规章检查办法》、《制度建设工作考核办法》、《制度制订奖励规定》等制度建设的重要规章，为企业开展制度建设，建立和推行制度文化，营造制度执行氛围提供了制度依据、规范和保障；建立了以企业管理部为中枢以专业职能机构为主体的制度建设组织体系，明确了各机构的分工和职责，为企业制度执行提供了组织保障；企业高层积极倡导制度管理，将管理决策、管理意志转化为公司制度，通过制度贯彻高层决策；将遵守和执行制度作为企业的基础秩序，纳入员工的教育培训，引导员工自觉、自愿执行制度。通过近几年的制度文化建设和营造制度执行氛围，有章依章、无章建章、规章不适修规章，已经成为企业和员工的主流诉求。
第二、建立健全制度体系，提高制度订立质量，增强制度的可执行性
健全的制度体系既是制度建设的目标和结果，也是制度执行的前提和保障。总结和反思笔者制度建设实践，笔者认为，解决由制度自身质量所带来的执行难，应首先从整体上构建一个制度体系框架，对经营、技术、生产、采购、质量、成本、财务、人力等各方面及相互间关系有一个全面的制度安排，并根据紧要程度安排制度制订的先后顺序。然后通过3-5年持续的制度建设，形成相互支撑的制度体系，实现制度基本全覆盖、有章可依，满足制度执行的基本需要。
有了制度体系框架，接下来就要学习和掌握制度订立技术，保障制度质量。实践告诉我们，制度订立技术水平高低直接关系到制度质量之优劣和制度可执行性之高低。但遗憾的是，目前还缺乏一套可以指导制度订立实践的独立、系统的制度订立技术。笔者的体会，企业制度如同国家法律，企业立制技术如同国家立法技术，国家立法在语言、语法、条款顺序、篇章结构等方面的通用技术和规范，完全可以应用到企业制度制订中。笔者是将国家立法技术应用到制度订立中的实践者，也是获益者。通过学习和借鉴国家立法技术，笔者乃至笔者同事订立制度的技术水平大幅提高，制度质量大为改观。在借鉴立法技术的同时，还应不断总结和提炼制度订立实践，将有益的经验转化为技术规范并反哺制度订立。笔者是这方面的实践者。比如原因分析中所提到的“定期”问题，笔者就将“定期”具/ 5
体化为“年定月，月定日，日定时”，就是年内定期就要具体到月份，月内定期就要具体到日期，日内定期就要具体到时点，如此一来，执行的确定性增强，提供了检查标准。正是由于“定期”具体化，在笔者制订的制度中几乎看不到“定期”这个词，凡是需要定期的，都具体到了特定时间。像这样的技术，还有制度的全面性假设、制度必须要有罚则、制度要配套流程和表单、制度评审、制度生命周期管理，等等。正是这些在实践中总结和发展起来的制度订立技术，提高了制度质量，增强了制度的可执行性，为制度执行提供了技术保障，实现了有章能依。
第三、提高制度认知
认知才能执行。要通过制度公告形式多元化、开展制度培训等方式提高制度认知度，为制度执行奠定认知基础。可以通过局域网公告、企报刊载、公开场所张贴、车间部室内部看板宣示等多种形式，“广而告之”，将制度显性化，扩大制度的知悉面，让员工多途径了解制度。同时，对制度进行系统分类和整理，编撰制度汇编，以电子版和纸版并行的方式予以发布，使之成为员工工作的必备手册，便利员工学习和执行制度。
开展制度培训，是提高制度认知和统一认知的有效方法。制度培训注重“二新”。一是新制度培训，由制订者为相关人员讲解制度背景与意义、基本规范、执行的基本流程、表单填写以及违反制度所要受到的处罚，以提高认知、统一认知。培训是制订者的责任，为落实培训责任，要将培训作为制度建设的重要内容和项目，纳入制订者的绩效考核，避免制订者只管制订不管培训。二是新人培训。对新入职的大学毕业生、新任命的干部要实施岗前、职前制度培训。俗话说“铁打的营盘，流水的兵”。制度是营盘，执行制度的人就是那流水的兵，其变动性比较大，尤其是对一些发展速度快、人才比较紧张的企业，表现更为突出。因此，在新人任职、上岗前，要对其进行制度意识、基本制度、业务关联制度、制度执行方式方法的培训，以使其树立制度意识、了解业务规范和流程、掌握制度执行的基本要领，助其一开始就在制度规范下工作，就按照制度执行。
第四、编制制度执行规划，推进制度有序执行
编制制度执行规划解决创设性规范执行难的有效方式。所谓制度执行规划，就是根据制度要求和业务实际而对制度执行所做出的统筹安排。一是对制度创设项目执行先后顺序和时间的安排。制度创设项目往往并不能立即执行，也不能一步到位，这样，就需要对制度创设项目执行的先后顺序和时间做出安排。如比价和年度招标，比价就可以先执行，年度招标则可以在年底或年初执行。二是业务梳理安排。制度设定标准，按照制度要求执行业务前，则需要对业务按照标准进行梳理。如《招标管理办法》对年度招标、集中招标的物资设定了标准，在执行前就应该按照设定的标准区分出具体哪些物资要执行年度招标，哪些物资要执行集中招标。三是执行方式的安排。制度创设项目在不同的时期，执行的方式可以有所区别。如价格审查，受经验、人力、范围的限制，在初期可以以形式审查为主，主要审查价格形成过程、报审材料齐全性和规范性，而对价格是否合理不做/ 5
实质性审查，当具备了一定条件之后，则可以开展实质性审查。四是执行技术、资源安排。制度不解决具体的技术问题，也不提供具体的执行资源，但执行必须要有一定的技术条件和资源配臵。比如要执行招标，就需要掌握招标的流程、技术，准备相应的招标通用文件，配臵相应的人员、办公场所和用品。如果说制度是目标，那么执行规划就是达成目标的过程、手段。编制制度执行规划并按照规划所确定的目标、步骤、方式方法和时间节点实施，可以有序推进制度执行。
第五、建立健全执行检查机制，加大执行监查力度，依章奖惩
执行检查，依章奖惩，是制度执行的外部机制。没有检查，就没有执行；不依章奖惩，就没有制度的威慑力。企业要通过健全检查机制，依章奖惩，有效促进制度执行。一是检查制度化，制定《规章检查办法》，规范和推动制度检查工作，为制度检查提供了制度依据和保障。二是检查职能化，将制度检查明确列入机构职责，明确谁管的制度谁检查，对于不履行检查职责和所管辖制度执行存在严重问题的实施问责，克服不敢检查、怕检查的畏难情绪和心理。三是检查方式丰富化，将检查溶于日常工作，随时随地以制度标准衡量业务执行；全面检查和专项检查、随机检查结合进行，有针对性地开展重点检查；利用ERP等信息化技术丰富检查手段。四是在坚持专业检查常规化的同时，加大制度综合管理机构——企业管理部的检查力度。通过参加专业机构检查和独立开展检查，既可了解制度执行实际情况，也是对专业机构制度执行和检查的监察，具有双重功效。五是依章奖惩。依章奖惩既是制度执行的结果也是制度权威的重要体现。执行优秀的，符合制度奖励条件的，按照制度予以奖励；违反制度，符合制度处罚条件的，坚决予以处罚，不姑息。六是公开检查和奖惩结果。公开是医治制度执行难的良方。要每月以《制度检查月度报告》、《奖惩公告》的形式公布制度检查情况和依据制度奖惩的情况。通过公告，表彰和激励遵章执制者，处罚和惩戒违规者，警告和威慑心存侥幸者、观望者。/ 5
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