甘肃省人民陪审员制度实施情况的调研报告_人民陪审员制度思考
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甘肃省人民陪审员制度实施情况的调研报告
发布时间：2010-01-14 15:16:29
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省高级人民法院法官处
2005年5月1日，全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）正式实施。日前，省高院专门就我省人民陪审员制度实施情况进行调查分析，针对陪审功能的发挥以及存在的问题进行分析，提出了建议。
一、人民陪审员制度实施情况
截至目前，全省共计选任人民陪审员1179人（第三批人民陪审员选任工作正在进行当中，因此不包括计划增选人数780人），其中：男性888人，女性291人；少数民族77人；学历结构为大学以上374人，大专475人，高中以下330人；年龄结构为30岁以下110人，31—40岁409人，41—50岁479人，51岁以上181人；政治面貌为：中共党员946人，民主党派23人，群众210人；职业分布为：党政机关434人，企事业单位394人，科研院校45人，离退休16人，农民231人，其他59人；地区分布为：城镇人口848人，农村人口
331人。
1、人民陪审员选任情况。2005年《决定》实施后，我省根据最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，结合审判实际情况，按照《决定》的要求，采取公告、组织推荐（本人报名）、审查、审核、公示、培训、人大常委会任命的程序，共选任了1179名人民陪审员。
2、人民陪审员的培训情况。为认真落实全国人大《决定》和最高法院的要求，确保第一批人民陪审员如期上岗，省法院就第一批选任的人民陪审员统一安排分10期对全省960名人民陪审员进行了岗前培训。各中、基层人民法院，根据各自的实际，采取各种形式，培训人民陪审员220名，保证了按时、全员培训。同时在实践当中，各基层人民法院采取多种形式对人民陪审员进行有计划的培训，如利用每年的法官业务培训安排人民陪审员参加培训，提高他们的业务素质，2008年，省法院对人民陪审员进行了专项培训，全省中基层法院近年来通过各种形式培训人民陪审员1285人次。其中天水市秦州区法院培训工作开展得较好，每年能够组织两次任职期间的培训，内容主要以法律基础知识、审判工作基本原则、职业道德和审判纪律为主，形式以法律知识讲座、观摩法庭、座谈交流等形式进行。
3、人民陪审员的管理情况。一是采取集中管理，分散使用的办法。由法院政工部门负责，指定专人进行管理。天水市秦城区、麦积区、清水县法院都设立了人民陪审员工作指导小组，对人民陪审员参与审判活动，学习培训等工作进行指导和协调，制定了《人民法院陪审员管理实施办法》，对人民陪审员参与案件审理、业务学习、培训实行制度化管理。秦州区法院2007年被评为“全国人民陪审员工作先进单位”。张掖市中级人民法院根据全市人民陪审员的实际情况，制定了《人民陪审员管理办法》，初步形成制度化、规范化的工作机制。二是建立了人民陪审员考核制度。由法院会同司法行政机关共同考核，平时考核与年终考核相结合，考核内容包括陪审工作实绩、工作态度、审判纪律和审判作风。三是建立健全了培训制度。坚持定期培训和日常培训相结合，组织陪审员观摩审判庭的庭审，由院领导和资深法官为其讲授法律知识培训课，组织陪审员参加新法规的辅导学习，印发相关学习资料，发送《人民法院报》和本院的《工作简报》及《法院信息》，定期组织陪审员进行座谈，畅
通信息联系渠道。
4、人民陪审员参与审判活动情况。自2005年选任以来，截至目前，全省人民陪审员累计参与审理案件共24481件，约占本辖区内普通程序案件的8%。我省基层法院人民陪审员参与审理的案件数占本院审结普通程序案件总数的比例最高的基层法院是天水市秦州区法院，比例为30%；参与审理案件的人民陪审员数量最多的基层法院是天水市秦州区法院，参与陪审的人民陪审员占该院人民陪审员总数的比例为100%。2005年5月—2009年7月，我省年度审理案件数量最多的人民陪审员是金昌市金川区法院的何世鹏和永昌县法院的杨有
才，每年参与审理的案件达120件左右。
5、人民陪审员的经费保障情况。目前，我省经费落实渠道主要为财政拨款和自行解决两种方式。全省基层法院金昌市落实经费较好，人民陪审员参加培训和审判案件均有补助，并报销培训期间的差旅费。参加案件审判的，根据出勤天数确定补助数额。按照有固定收入的每人每天补助20元，无固定收入的每人每天按50元的标准补助。补助款均由政府财政统一拨付，年底一次发放。由于我省大部分地区属于经济欠发达地区，地方财政十分困难，无法为人民陪审员解决经费问题，因此全省大部分法院都是自己开支人民陪审员经费，全省基层法院只有20个法院的人民陪审员补助由地方财政拨款解决，其他均没有落实经费，部分基层法院只能从自身办公经费中报销人民陪审员差旅费或象征性的每次解决20元左右的补
助。
二、存在的困难和问题
2005年5月《决定》实施以来，人民陪审员积极参与审理了一些当地影响较大或案情重大的刑事、民事、行政案件，取得了较好的社会效果。一是人民陪审员的专业知识、大众思维与法官的法律素养、职业思维形成有效互补，缩短了法官与民众之间的距离，提高了裁判的社会公信力，增强了群众的法律意识和司法权威。二是有利于推动民事案件调解工作的顺利开展，拉近了法官与群众的距离，提高了调解成功率。如天水市秦安县人民法院，2005年到2009年3月人民陪审员参加审理的案件380件，占该院案件数的1907%，调解率平均提高了6个百分点，案件的服判息诉率和上诉率均得到了改进。三是缓解了法院审判人员不足的矛盾，节省了审判资源，提高了办案效果和质量。人民陪审员通过参加审判活动，对具体案件的监督，防止法官违法违纪，确保公正司法。同时，加强了法院与当事人和公众之间的了解，促进了法院审判工作。但在实施过程中也还存在一些问题：
1、认识不到位。个别基层法院和少数法官对人民陪审员制度在认识上还存在片面性，有的把人民陪审员仅仅当作是编外法官，当作缓解审判力量不足的借用力量；有的对人民陪审员参与审理有嫌麻烦的想法，不够重视发挥人民陪审员的作用；还有个别法官认为人民陪审员制度可有可无，没有人民陪审员也照样审理案件。还有少数陪审员仅把当人民陪审员看作是一种荣誉，而缺乏履行应尽职责的工作热情。
2、经费保障难落实。《决定》和最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》对人民陪审员因参加审判活动、培训支出的公共交通、就餐等费用及补助作了原则规定，将陪审员参加审判活动的费用压在了法院肩上，但我省各级财政比较困难，基层法院受当地财力的影响，法官的工资、正常的办公费用都难以保障，人民陪审员履行职务的培训、补助等就更加困难。目前全省基层法院，除少部分人民陪审员的补助由同级财政解决外，大部分只能靠挤占法院办公经费予以落实。长此以往，势必影响人民陪审员参加陪审的积极性。
3、监督管理措施不健全。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等。”但实际操作较为困难，对人民陪审员的管理往往是鞭长莫及。陪审员有他自己的职业，有他自己的活动范围圈子，法院对其行为不能有太多的限制和要求。同时，原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理，无工作单位的陪审员更无人管理。特别是人民陪审员本单位工作与履行陪审职责发生矛盾或不参加审判活动时如何对待，缺乏
相应的约束和管理机制。
4、业务培训工作不够规范。从全省的情况来看，除了初任培训以外，绝大部分法院由于经费困难，没有常规化地培训安排，人民陪审员的培训工作亟待完善。
5、选任标准过高过严。《决定》第四、五、六条中规定了人民陪审员遴选的标准，在第一批人民陪审员选任时，我省基层法院严格按照这些标准进行遴选。但在实践中，这些标准对基层法院来说偏高偏严，基层法院人民陪审员参加审理的主要是一些涉及邻里纠纷或农村中的婚姻家庭、土地承包、流转、人身损害等纠纷，主要发挥人民陪审员做基层工作的能力，使这些案件能够及时调解处理，维护农村社会稳定与和谐。因此，对于年龄、学历、职业等条件不应规定的过严，只要在当地有较高威望，有群众基础，个人品行良好，基层组织推荐的，都可以作为人民陪审员的候选对象予以考虑。
6、随机选任要求未落实。根据《决定》规定，应当在人民陪审员名单中随机抽取参加合议庭，但实际上部分人民陪审员因单位工作和开庭时间存在冲突，部分人民陪审员（特别是农村地区）所处地域距离较远，不能保证按照排期开庭时间参加庭审，实践当中“随机抽取”方式确定案件陪审员操作起来难度较大，目前全省只有8个基层法院实行这一制度，主要采取专业分类抽取和地域分类抽取的方式进行。
三、对策和建议
1、放宽陪审员的选任条件。基层法院选任陪审员时，根据实际情况，适当放宽陪审员的年龄、学历、职业等要求，特别是山区边远基层法院，可以根据案件的特点选任一批社会阅历丰富、德高望众、善于作调解工作、热心参加公益活动的人为人民陪审员。
选任这样的陪审员参加案件审理，可以避免出席率不高、请而不到、陪而不审、合而不议等现象发生，也有利人民陪审制度真正落到实处。
2、加强人民陪审员的监督管理。进一步将人民陪审员工作纳入规范化管理，保障人民陪审员能广泛参与案件审理，明确规定陪审案件范围和确定人民陪审员参审率的各项措施，做到合议庭组成成员落实，合议庭组成成员至少有一名人民陪审员；庭审权力落实，在开庭审理中，人民陪审员有审阅卷宗材料，参与案件的调查、调解、询问的权力；评议发言顺序落实，在案件评议中，由人民陪审员就案件的事实、适用的法律和判决结果先行发表意见；提交院长的权力落实，人民陪审员的意见与法官意见不一致，同时在分析研究后仍无法达成一致的，可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论。
同时要建立健全人民陪审员绩效考核制度，加强对人民陪审员工作情况的监督，以促进
人民陪审员职能作用的发挥。
3、注重人民陪审员的业务培训。人民陪审员的活动伴随着整个审判活动，陪审员扮演着审判员与社会监督员的双重角色，没有较高的法律素质是难以胜任的。陪审员来自于各个阶层、各个行业，有工人、有干部、有个体工商户、有私营企业主、有人大代表、有政协委员，虽然大都具有一定的知识和特长，但对法律知识的了解基本上都是有限的。要采取集中培训、短期培训、庭审观摩、研讨交流、专项培训相结合的方式，为陪审员及时快速“充电”，提高人民陪审员的法学理论水平和审判职业道德水平，增强社会主义法治理念和依法履行职
务的能力。
4、强化人民陪审员的工作保障。既明确人民陪审员的工作职责，又为他们履行职责创造必要的基层人民规定条件。可设立人民陪审员办公室，配置相关的办公设施及法律书籍和报刊，为人民陪审员创造良好的工作条件。人民陪审员因参加审判活动而支出的各项费用和人民法院因培训人民陪审员支出的各项费用，应纳入各级人民法院当年业务经费预算，并按照规定时间向同级财政部门申报。考虑到我省各地财政相对困难的实际状况，建议人民陪审员经费，由省财政予以保障，实施人民陪审制度的各项经费应当单独列支、单独管理、专款专用。其中：（1）人民陪审员因参加审判活动而支出的交通费用和住宿费用，由人民陪审员所在法院按有关财务规定予以报销；（2）人民陪审员在案件审理终结后，由人民法院根据其参加审判活动的天数，按当地国家工作人员出差伙食补助标准发放就餐补助；（3）对无固定收入的人民陪审员，由人民法院在案件审理终结后根据其参加审判活动的天数，按当地职工上年度平均日工资水平发放补贴；（4）人民陪审员参加人民法院组织的培训，视为参加审判活动，可以享受《决定》第十八条规定的各项补助。
5、加强人民陪审员制度的宣传工作。要通过多种形式加强对人民陪审员制度的宣传，转变对人民陪审员制度的认识观念，如对被任命的人民陪审员名单登报通告，晓喻社会，增强人民陪审员的荣誉感和责任感。（省委政法委研究室提供）
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