推动体制创新 打造创新高地——关于创新园区管理体制争创国家级高新区的调研报告_高新区管理体制创新
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推动体制创新 打造发展高地
——关于创新园区管理体制争创国家级高新区的调研报告
园区是集聚资源要素的重要平台和优势载体，是带动区域发展的强力引擎。创建国家级高新区，是事关莱芜发展长远大局的一项重大战略。通过近年来发展，莱芜高新区已经具备了做大做强的雄厚实力和良好基础，进入了加快跨越提升的关键阶段。为促进我市高新区加快创建国家级高新区，近期，市委政研室与高新区、市直有关部门组成联合调研组，就如何破解高新区发展体制制约、创新管理体制、释放发展活力进行了专题研究，在此基础上形成了对高新区发展的建议。现将有关情况报告如下：
一、高新区已进入加快跨越提升的关键阶段 莱芜高新区成立于2001年5月，是市委、市政府重点规划的高新技术产业集聚区，总面积100平方公里，2002年被省政府批准为省级高新技术产业开发区。高新区成立以来，在市委、市政府的正确领导下，紧紧围绕创建国家级高新区这一目标，大力实施环境立区、项目强区、科技兴区“三大战略”，加快建设北部现代新城区和南部产业集聚区“两大片区”，经济社会实现了长足发展。13年来，建成区面积由9.8平方公里拓展到100平方公里、增加了9.2倍；GDP由4.2亿元提高到92.6亿元，增长了21倍；规模以上工业主营业务收入由3.8亿元提高到280.2亿元，增
台高新区、泰安高新区等，都提出了“二次创业”、“三次”创业的发展口号，着力提升高新区科技创新能力，提升产业层次；一些先进地区的高新区，如苏州高新区、无锡高新区、天津高新区以及我省威海高新区等，已经全面进入了创新驱动发展的新阶段，园区科技创新能力走在了全国前列，成为引领高技术、新产业发展的增长极。就我市现状看，经过近年来的积累发展，高新区产业体系逐步建立，以新材料、汽车及装备制造、新能源、新能源汽车、电子信息为支柱的先进产业集群加速形成，产业布局逐步优化，发展层次明显提升，创新能力不断提高，正加快由产业成长阶段向创新驱动阶段迈进。特别是随着高新区创业中心等科技创新孵化器的建成投入使用、山财大莱芜分校等高等院校的落地开工建设和力创企业技术中心、昊宇技术研发中心等一批科技创新平台的建设，高新区的科技创新能力和人才保障水平将显著增强，创新驱动发展水平将明显提升。可以说，高新区的发展，又再次站到了一个重要的历史节点，面临着加快跨越提升、创建国家级高新区的重大机遇，只要把握大势、顺应规律、抢抓机遇、开拓奋进，必将掀起莱芜高新区新一轮大发展、大跨越的热潮。
推动高新区跨越提升、创建国家级高新区，对于全市发展都具有重大的战略意义。先进经验表明，国家级高新区作为一块含金量极高的“金字招牌”，是科教资源、高端人才和高技术产业的聚集区域，更是财税、融资、项目审
略举措和必然选择。区域经济发展规律表明，在一个地方发展的关键阶段，适当集中部分优质资源，发挥资源要素的“极化效应”，优先支持重点区域加快发展，对区域经济发展方方面面将带来积极影响。推动高新区跨越提升、创建国家级高新区，绝不仅仅是高新区“自己的事情”，更需要市委、市政府的大力支持，是全市各级各部门共同的责任。只要全市上下凝心聚力、协同配合，高新区必将步入跨越发展的新阶段，创建国家级高新区的目标必能早日实现，一个充满活力的产业新城、智慧新城、魅力新城、幸福新城必将在鲁中腹地加速崛起。
二、体制因素是高新区发展面临的突出制约 推动高新区跨越提升，创建国家级高新区，必须认清发展差距、找准原因所在。虽然我市高新区近年来发展取得了有目共睹的成绩，但与先进地区比，与市委、市政府的要求比，与全市人民的期盼比，在经济实力、发展层次、创新能力等方方面面都还有较大差距。这些差距，表面看是发展水平的差距，本质反映的则是发展方式、发展环境的差距，根源在于滞后的体制机制制约。
制约之一：功能定位不清晰。高新区位于莱城主城区“东扩”的核心部位。城乡结合部的区域特点，决定了高新区必须承担更多的城市和社会功能，不仅要成为“产业高地”，还要成为“城市新区”。发展使命重大，但功能定位却不明确，直接导致了三个问题。一是社会事务管得过
管理权、规划管理权等权限相继被收回，工商行政、环境保护管理、人事编制、劳动管理等权限，至今没有下放。有的区直部门没有执法资格，有名无实。许多具体事务，有的靠市领导批示解决，有的靠个人关系协调解决，在解决问题的过程中因牵扯到部门利益，经常遇到推诿扯皮的现象，大大降低了运转效率。另一方面，“扎口管理、封闭运行”落实不到位。突出表现在：上级部门往往按行政区对待高新区，纷纷要求其在高新区设立分支机构，但这些分支机构不能行使市一级管理权限，只是充当高新区和市直部门的“二传手”，不但没有简化办事程序，反而人为增加了管理层次。目前已有10个市直部门在高新区设立了分支机构，这些分支机构全部由高新区提供办公场所、办公设备和办公经费，有的还要提供津贴补贴、误餐补助、考勤考核奖等。同时，在推进日常工作过程中，上级部门往往要求高新区像其他行政区一样开展各种社会活动，承担与工作无关的社会事务，接受各种检查评比，导致工作精力分散，主动性减弱，呈现出明显的行政化趋势。
制约之三：创新体系不完善。创新指标是创建国家高新区的重要指标，创新体系不完善、体制机制滞后已成为制约持续创新的重要因素。主要表现在以下三个方面：一是创新投入不足。去年全区研发经费投入2.7亿元，占全区GDP的比重达到了2.8%，虽然高于全市、全省平均水平，但与先进地区3%以上的比重相比，还有不小差距。高新区
公司的资产范围，高新区的这两家融资公司资产过少，资本结购过于单一，融资规模受限。如莱芜泰兴投资建设有限公司注册资本3500万元，为了增加公司资产，高新区曾积极争取将母公司资产过户到其名下，但相关职能部门不予认可，资产过户手续尚未办理。其三是我市土地由市政府统一运作，区级对一二级土地开发没有发言权，公司无法从土地出让中直接受益，盈利点基本没有，也就无从投资开发建设园区。三是市场化运作不灵活。由于缺少必要的融资平台和融资渠道支持，近年来高新区的公共基础设施建设主要来源于财政投资，市政建设明显滞后于经济发展需求和群众需要，市场化融资能力滞后。
制约之五：用人机制不灵活。高新区没有被赋予机构设臵和人员编制管理权限，致使其用人机制严重僵化，远远不能适应经济发展和工作需求，突出表现在三个方面：一是“进不来”。受人员编制职数限制，高新区急需的专业人才无法招录，近五年来没有招录一名事业编制人员，致使人才出现断层，“人少事多” 的局面更加严峻，机关干部工作长期超负荷，加班加点已是家常便饭，即使这样许多工作也难以有效开展。二是“动不了”。高新区区域面积小，岗位职数少，既无法内部交流，也无法对外交流，一般干部只有“进口”，没有“出口”，往往要在高新区干一辈子，时间长了容易产生惰性，不利于思想解放。三是“用不活”。随着高新区的发展，政务服务的内容不断增加，亟
委兼任，重视程度之高，领导力量之强，令人深受启发。二是明确权限。为保持高新区发展优势和活力，三市都强力推进“政区合一”，明确提出高新区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，对辖区内的党务、行政、经济和社会事务实施统一领导、统一管理，赋予完全市级经济管理权限和县级行政管理职权，并在实际操作中严格落实到位。三是封闭运行。按照“小政府、大服务”理念，他们在机构设臵上均实行大部制，形成了更加精简、扁平、高效的运行机制，烟台和济宁高新区分别只设立了26和36个行政事业及派驻机构。特别是济宁市创立了“五个凡是”的高新区运行体制，即凡是高新区内土地、规划、建设及投资项目等审批事项由高新区自主决策；凡是高新区的机构设臵，由高新区工委、管委会自主决定；凡是高新区内设机构副县级干部，由高新区工委研究决定，并报市委组织部备案，内设机构、派驻机构和街道办事处的科级干部均由高新区党工委任免；凡是高新区辖区内的行政执法活动均由管委会和市直部门派出机构全权负责，市直部门不再自行组织到高新区企业进行各种检查、评比、收费等；凡是市里对县市区的一般性工作考核以及各类年度单项业务考核不再涉及高新区，拿掉了长期制约高新区发展的“紧箍咒”，彻底释放了高新区发展活力。四是下放审批。三市都注重用放权的方式来激发高新区发展活力，他们的高新区均享有代表市政府全权管理区内经济的权限，项目审批
债券市场，充分吸纳各类资金用于项目建设，先后投资11.5亿元建成了科技中央商务区(CBD)的创业大厦和科技广场，投资22.6亿元对辛安河开展了综合治理、投资20亿元的建成滨河花苑“城中村”改造社区等重大项目。济宁海达公司除了与银行合作申请贷款、发行地方建设债券之外，还不断创新融资方式，通过发行企业债券、项目信托、股权融资、资产证券化等方式拓展融资渠道，2013年总融资额超过100亿元，占济宁高新区基础设施投资的30％以上，在支持高新区建设发展的同时，海达公司也做大做强了自身实力，目前公司总资产已突破115亿元，净资产达到56亿元，年上缴税费超过2亿元。三是规范运营，探索灵活多样市场运营方式。他们着眼于放大资源、资产、资本、资金使用效益，在完善基础设施建设运营模式基础上，不断探索灵活多样的市场运营方式，实现投入与产出、质量和效率的良性发展。像济宁海达公司积极探索工业地产开发运作模式，通过建设租赁厂房，每年盈利超过2亿元。烟台高新城投有限公司积极探索商业地产开发运作模式，建成了科技广场项目，配套建设了大型商场，为市民提供生活配套服务与休闲娱乐活动场所，取得了良好的经济效益和社会效益。
经验之三：强化科技创新和人才支撑体系，是提升高新区发展水平的关键所在。科技和人才是高新区发展的根本支撑。三市高新区之所以发展的又好又快，关键就在于
平方米。威海高新区建成了山东生产力促进中心、技术交易中心、创业中心、国家检测中心、人才中心、专利事务所等50余家服务平台，有力推动了高新区科技、经济健康快速发展。三是聚人才。三市高新区都始终把人才作为强区之本、竞争之本、转型之要，均启动实施了“人才特区”发展战略。济宁提出“551人才引进计划”，设立1亿元人才专项资金，围绕生物技术及新医药、光电与光通信、汽车与先进装备制造、软件和动漫、新材料与纺织服装等五大主导产业，重点引进100名领军人才和团队，吸引带动1万名本科以上学历的专业技术人才，培养储备10万名经营管理人才和高技能人才，全力打造高层次人才聚集区和创新创业团队集群区，目前已引进8名国家“千人计划”专家，10名省“泰山学者”，326名博士、1982名硕士、1.7万名科研人员，成为名符其实的“人才特区”。烟台高新区研究出台“蓝海英才计划”，设立1亿元“人才特区”建设专项资金，大力实施“筑巢引凤”工程，设立1亿元的创新扶持专项资金，用于引进和支持国家级科研院所、重点实验室等高端聚才载体，大力实施“引凤筑巢”工程，推动实现“引进一名高端人才、带出一个研发团队、创办一个科技企业、崛起一个新兴产业”，目前已引进了3名国家千人计划专家、8名山东省泰山学者。威海市高新区大力推行“不求所用、不求所在、但求作用”的柔性引才机制和“引项目带人才”的产业引才机制，不断提高聚集高层次
宁高新区的山东如意集团与武汉科技学院、西安工程大学共同开发的“如意纺”技术，获得了国家科技进步一等奖，对推动我国纺织行业结构调整、技术进步与产品升级换代，提升我国纺织产业国际竞争力，具有重要的意义。烟台绿叶集团研制的抗癌新药通过美国FDA临床审批，在全球拥有知识产权，达产后年可实现主营业务收入100亿元，利税15亿元；山东威海集团自主研发了心脏支架及心内耗材、血液净化设备及耗材、骨科材料等400多种医疗器械和药品，拥有专利产品340多项，其中有两项产品获得国家技术发明二等奖，成为中国最具投标实力医疗器械品牌供应商，获得了山东省产学研合作创新突出贡献奖。
经验之四：敢于探索创新干部人事管理制度，是确保高新区顺利发展的最重要保障。建立灵活高效的选人用人机制是促进高新区加快发展的重要保障。围绕干部人事制度改革，他们重点解决好了3个问题：一是创新选人机制，解决“人从哪里来”的问题。像济宁高新区建立了以考录人员为主、聘员制为辅的用人机制。一方面，在不突破编制总量的前提下，党工委自行组织工作人员招聘；另一方面对急需人才推行雇员制，面向211院校公开选聘，对招聘人才签订聘任合同，并根据工作表现，将雇员分为高级雇员、中级雇员和初级雇员。威海市高新区在不突破总编制的前提下，也被市政府赋予单独招考事业单位工作人员的权力，有效缓解了高新区用人压力。二是打破用人制度
建议一：探索开展高新区管理体制创新试点。高新区管理体制创新是一项政策性强、实践性强、敏感性强的综合改革，涉及诸多部门利益格局调整，关系高新区乃至全市长远发展，具有重大而现实的意义，建议将其纳入全市综合改革试点范围，以加强对创新的指导，强化创新的顶层设计，确保改革创新有序推进，达到预期目的。建议重点在明确功能定位、理顺权责关系上探索创新；在扩大市场融资、破解融资瓶颈上探索创新；在强化创新平台、集聚科技人才上探索创新；在优化人事管理、完善激励机制上探索创新。力求创造和形成可复制、可推广的经验，为全市各功能区改革创新提供有益借鉴。
建议二：着力解决管理体制方面存在的突出问题。一是解决职责权限不明确的问题。高新区工委、管委会作为市委、市政府的派出机构，必须授权其对辖区内的党务、行政、经济和社会事务实施统一领导、统一管理。要按照减少环节、提高效率、事权统一的原则，赋予高新区完全市级经济管理权限和县级行政管理权限，需要由市向省级以上申报审批的事项，实行“见章盖章”或实行“二号章”的办法。二是解决审批权限收缩的问题。按照事权统一的原则，建议当前主要向高新区下放五项管理权限：一是机构设臵和编制管理权。按照“小机构、大服务”和“精简、高效”的原则，市编委对高新区的工委、管委会内设机构的设臵、人员编制（行政、事业）、领导职数重新核定，并
司进行参股，引入先进的管理经验、扩大公司的规模。建议市领导协调市财政等部门，尽快完成泰兴投资建设公司资产过户，以增强其融资能力，成为真正意义上自主经营、自负盈亏的实体公司。二要围绕破解项目引进落地难，引入产业园区专业运营商，在高新区城市建设规划和产业规划的框架内，拿出拟开发地块交由运营商运作，实现从土地出让、项目招商到厂房建设、基础配套于一体的综合性商业开发。三要围绕破解企业发展的融资难，积极创新中小企业融资渠道，政府和银行共同筛选企业组成“中小企业池”，由政府提供的风险补偿金和企业缴纳的助保金共同组成“风险基金池”，银行按10倍左右向企业发放贷款。通过财政资金的杠杆作用和风险分担机制，有效增加信贷投放规模。四是解决选人用人瓶颈制约的问题。这是影响和制约高新区发展最突出、最明显、最紧迫的问题，是解决其它问题的“总开关”。打开这把“锁”的“钥匙”就是建立科学灵活的选人用人机制。一是实行全员聘用制。打破身份限制，所有人员一律统称“高新区工作人员”，实行全员聘用、合同管理的公司化用人制度，原职务一律实行档案管理，实现由身份管理向岗位管理的转变；中层及以下人员采取公推公选、竞争上岗、双向选择等方式进行岗位聘任（用）。二是实行政府雇员制。对高新区机关急需的人才推行雇员制，将雇员分为高级雇员、中级雇员和初级雇员；所有雇员由工委管委会根据需要自主组织招聘，成1
高新区完善人才引进培养机制，在全球范围内招纳和吸引相关技术领域内具有影响力的专家、学者或团队，加强重点领域紧缺人才和青年科技人才培养，全方位利用高端创新人才。鼓励国内外创新创业团队或人才带资金、带项目、带技术入区创业，鼓励高等院校、科研院所、骨干企业科技人员到高新区开发高新技术产品。对到高新区实施成果转化、兴办高科技企业的高层次技术人才，在住房、子女入学、厂房出租、资金扶持等方面给予优惠。四是保障高新区土地供应。在国家法律、政策许可范围内，按照合理、节约、高效的土地利用原则，优先安排高新区建设用地指标，保障招商引资项目顺利落地。五是加强财政扶持力度。设立高新区科技创新奖励基金、科技企业投资风险担保基金和小微科技企业成长种子资金，所需经费由市财政给予补助。基金的管理使用由高新区制定实施办法并组织实施，市财政、科技部门予以监督。加大财政返还力度，自2015年起，新增税收市级分享部分的50%返还高新区，用于支持高新区基础社会建设、科技自主创新。六是切实增强金融信贷支持。支持有条件的银行业金融机构到高新区设臵分支机构，加强对高新区自主创新和高新技术产业信贷支持；对经国家和省级立项的高新技术产业项目，对重大技术创新项目、重大科技专项计划、火炬计划、科技型中小企业技术创新基金计划等项目优先给予信贷支持。
建议四：加大创建国家高新区争取力度。一是加强组
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