建立公共资源交易市场的思考_公共资源交易市场分析
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建立公共资源交易市场的思考
建立统一规范的公共资源交易市场，是当前我国全面深化改革的一项突出任务，也是加快政府职能转变、发挥市场配置资源决定性作用的关键环节。近年来，宁波加快公共资源交易市场建设，逐步形成“一委多办多中心”的市级公共资源交易组织架构和管理体制，也取得了一些改革成效。但与全面深化改革的新要求、新形势相比，改革的力度还不大、速度还不快，市场固有的突出问题持续存在。因此，如何加快改革、创新体制，加快整合建立统一规范的公共资源交易市场，已成为当前宁波迫切需要研究解决的一个重大课题。
一、宁波市级公共资源交易市场建设现状
目前，宁波市级公共资源交易市场功能逐步完善，效应初步显现，对提升公共资源市场配置效率和加快政府职能转变等都起到了积极的推动作用。据统计，从2003年至2014年，市级交易市场共交易项目数累计达20623个，交易额7375.6亿元，增收节支超300亿元。
一是基本形成集中的交易服务平台。2003年以来，宁波逐步整合原先相对独立、分散的各类公共资源交易中心，2014年实现市招投标中心（公共资源交易中心）、政府采购中心、国土登记交易中心、产权交易中心等“四中心”集中进驻市公共资源交易平台，基本形成“统一进场交易，统一发布信息，统一交易规则，统一监管和受理投诉，统一收费，统一建设、管理和使用专家库”的交易服务平台，使交易市场功能得到整体提升、服务更加便利，进一步降低市场运行成本和各类主体交易成本。
二是逐步完善“一委多办多中心”的组织管理体制。市政府先后出台《关于加强市招投标统一平台建设的若干意见》、《关于推进公共资源市场化配置的意见》等相关文件，逐步形成了“一委多办多中心”的市级公共资源交易组织管理体制。“一委”即市公共资源交易工作管理委员会为领导决策机构，其下设办公室（简称“交管办”）代表政府对各类公共资源交易工作履行指导、协调、考核和综合监管职能；“多办”指各行业主管部门的相应管理办公室，行使行业监督职能；“多中心”指上述“四中心”等交易中心为交易事务办理服务机构，依法办理纳入统一平台进行招标、拍卖、采购交易的相关事项，并提供技术咨询和场所服务。这种管理体制使公共资源交易的行业监督、行政监察、交易服务、日常管理等环节呈相对独立，有利于行业监督部门的上下对口衔接。
三是不断拓展交易领域和服务范围。为提升交易市场的服务功能，加快公共资源市场化配置进程，近年来市级公共资源交易市场将更多公共资源事项纳入市场交易，并拓展服务范围，为市属国有企业和民营企业提供交易服务。2010年，市政府相关部门专门出台了《宁波市公共资源市场化配置拓展目录》，对需要拓展的公共资源市场化配置项目进行了整理归类。目前，除建设工程项目、土地出让、产权交易、政府采购外，新拓展排污权交易、小型客车特殊号牌号码竞标、公共空间户外广告资源有偿使用、机关事业单位公有资产出租出让、执法机关罚没物品处置、政府购买服务等项目。
四是积极探索创新招投标机制。招投标工作是公共资源市场交易的核心环节，在完善招投标管理、工程项目招投标、政府采购招投标等方面政策法规的基础上，不断加强对招投标活动的监督，规范创新招投标活动的程序。如，在部分重大项目中探索试行了与模似审批制度相配套的预招标制度；强化对违法失信行为的惩戒，制定全市统一的公共资源交易“黑名单”管理制度；推行“政府协议采购电子反拍系统”，提升政府采购效率；加强综合性评标专家数据库建设，建立远程异地评标系统，实现专家库资源共享；使用电子辅助评标系统、电子竞价系统等先进的信息管理系统。
二、宁波市级公共资源交易市场存在的突出问题
在市级公共资源交易市场加快建设的同时，也凸显许多问题和矛盾。总体来看，我市公共资源交易市场与全面深化改革的要求相比、与先进省市相比，推进改革的力度还不够大、速度还不够快，市场功能尚未得到有效发挥。
一是改革方向不明确。近期，宁波把完善公共资源交易市场交易管理机制纳入年度的全市改革重点，但着重于对分散在各行业主管部门“交易中心”的整合，这种改革仍属于形式上的整合，实质上只是交易服务“四中心”的集中进驻，对市场总体改革的目标方向和监督管理等体制机制完善还未有明确方案。从国家和其他省市来看，我市改革较为滞后。
二是监管体制不顺畅。首先，“管办不分”使行政干预、同体监督等问题难以避免，“多办”的监管体制，使得有些行业主管部门既是“裁判员”又是“运动员”。其次是存在多头监管现象，有些项目如重点工程的水利、交通、房屋市政项目等，存在两个或多个监管主体，往往会造成推诿扯皮、分而治之等问题。此外，还存在监管缺位问题，由于一些按省、市政府文件要求拓展的新增项目没有明确的法定行政监督部门而缺少必要监督，如新增的单独的材料设备招标、会展和营销服务、小车特殊号牌的有偿出让等等。
三是部门协调难度大。从国家到地方，公共资源交易市场管理的条块分割现象还比较严重，政出多门、规则冲突等现象还比较明显，要地方行业主管部门打破“家规”，协调推动改革的难度很大。如，市审计监督和人大代表、政协委员曾多次提出改革设想和初步方案，但因部门争议较大而搁浅。另一方面，许多部门也担心改革会带来监管难度增加。主要担心“管”“办”分离后，部分监管职能转移会打破行业主管部门原有的全链条监管模式，造成监管不到位、上下衔接难度增大等问题。
四是招投标领域问题仍然较多。因市场不正当竞争、从业主体信用意识淡薄、监管手段不完善等因素，目前招投标领域还存在着串标围标、假借资质、非法转包和违法分包等突出问题，也存在建设项目造价控制不严、概算、预算、结算和决算层层突破、低价中标高价结算等现象，这不但影响到市场资源配置功能的正常发挥，损害国家利益和市场信誉，还容易引发项目质量和生产安全等问题，对此社会反响较大。
此外，我国公共资源交易领域的法律法规还存在立法部门化倾向明显、法律体系协调性较差、新领域法律空白等问题，对加快我市公共资源交易市场建设和改革进程具有一定制约。
三、各地推进公共资源交易市场改革的经验做法 围绕“建立统一规范的公共资源交易市场”的改革要求，各省市积极探索有效路径，形成许多成功经验和先进做法，为宁波推进改革提供了良好借鉴。
一是以机构整合建设统一的公共资源交易中心。对于原有的各类公共资源交易平台，各地都进行了不同程度的整合，有的地方则一步到位建立了统一的公共资源交易平台。例如，成都市将资产类、资源类、货物类、工程类、服务类等5大类41项公共资源统一纳入市公共资源交易服务中心集中交易；广州成立公共资源交易中心，并作为市政府直属的副局级事业单位，原采购中心、建设工程交易中心、信息工程招投标中心、广州交易所集团不再保留；浙江省内其他地市实现了招投标中心、政府采购中心、土地交易中心和产权交易中心的归并，人事、编制、职能、财产也实现了完全整合。
二是以职能归并创新公共资源交易监管体制。许多城市在监管方面积极探索“管办分离”的有效路径，有的将行业监管职能划转到公共资源交易监督管理机构（“一办”）统一行使，有的探索公共资源交易综合执法或联合执法。例如，安徽的合肥、铜陵等地将原隶属建设、财政、工商等部门、涉及招投标业务的数十项执法权集中委托市招标管理部门统一实施,彻底改变了过去招投标过程中行业主管部门“既是运动员,又是裁判员”的局面。
三是以科学手段规范优化交易程序。各地除了推行“五统一”等标准化管理外，还积极依托科学的手段和模式提升交易管理水平。大部分省市都建立了统一的公共资源交易电子化平台，推进交易主要环节和数据信息的实时网上运行和记录，最大限度地减少人为干扰。例如，济南开发了电子监察系统，由现场视频监控和网上电子监察两部分组成，对可能存在的违纪违法和效能问题预警预告，实现对公共资源交易全过程的监督监控；广州创设了“两地三方”的远程评标模式，实现两地专家通过评标系统独立评标，监督、管理部门在线远程监管，交易中心实行数字见证。
四是以完善配套制度保障改革顺利推进。各地纷纷加大在法律法规和政策体系上的创新力度，努力突破制约公共交易市场改革的制度障碍。例如，安徽在全国率先制定实施了《公共资源交易管理条例》、《公共资源交易监督管理办法》等，通过地方立法解决了公共资源交易中心设立和公共资源交易监督管理机构监管职能的法律依据等问题，明确公共资源交易中心运作的基本规则。
四、完善宁波市级公共资源交易市场和招投标机制的对策建议
公共资源交易市场是全面深化改革的重点领域和关键环节，宁波要充分认识市场的功能作用，进一步加大改革力度，加快完善体制机制，着力提高公共资源配置的质量和效益，着力提升政府公共服务能力水平，为推进宁波经济社会创新转型发展提供重要支撑。
一要明确改革方向，加紧制定专项改革方案。宁波市级公共资源市场改革要按照国家的总体要求，坚持政府主导、市场驱动，整合资源、创新监管，统一规范、分类指导，分步实施、重点突破等原则，力争到2017年基本建成统一规范的公共资源交易平台体系，到2020年全面建成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系和与经济社会发展相适应、较为完善的公共资源配置机制。按照改革的总体方向目标，加紧制定专项改革方案和年度改革计划，并纳入全市深化改革的重点。要明确市公共资源交易工作管理委员会全面负责专项改革，负责各项改革任务的统筹协调和推动落实工作。
二要抓住改革突破口，调整完善招投标监管体制。以国家《招标投标法实施条例》为依据，探索成立综合性招投标行政监督部门，推动实施对工程建设项目招投标活动集中统一监管的体制机制。调整政府部门有关招标投标活动的监督职责分工，撤销发改、住建部门的招标投标管理办公室，剥离水利、交通、城管、信息等行业职能处室的建设工程招标投标监管职能，整合各行业主管部门招投标监管机构和职能处室的人员、编制等行政资源，明确由第三方监管机构履行市级招标投标活动的综合监督执法职能，即使招投标活动的“多办”转变为“一办”架构。强化第三方监管机构的职能配置，将明确其为市政府常设的公共资源市场化配置综合监管机构，建议第三方监管机构设在市行政审批管理办公室，并增挂“市公共资源交易管理办公室”牌子，使其能切实履行市委市政府文件规定的对各类公共资源交易工作指导、协调、考核和综合监督职能，并强化内设机构与人员编制。
三要加快多中心整合，推动形成统一的交易中心。在现有“四中心”集中入驻的基础上，把原隶属于住建、国土、财政、国资等相关职能部门的建设工程项目交易、土地使用权出让、产权交易和政府采购等四中心交易机构及职能、财产、编制、人员，统一纳入公共资源交易中心，形成市级公共资源一个交易中心的格局，即“多中心”转变为“一中心”架构。强化交易中心的机构职能配置，进一步明确机构性质和规格，并明确行政上受市政府相关独立部门管理。积极拓展交易中心进场范围，按照《宁波市公共资源市场化配置拓展目录》，各部门要进一步梳理公共资源管理和配置情况，实现公共资源的“应进必进、能进则进”。
四要创新政策法规体系，努力突破制度障碍。充分运用地方立法权限，加快修订完善《宁波市招标投标管理暂行办法》，调整现行的部门监督管理职责分工，明确市公共资源交管办为综合性招投标行政监督管理部门。对新出现的公共资源交易领域，没有法律法规覆盖的，要加强立法，实现监管制度的全覆盖。做好与国家法律法规、部门规章衔接工作，密切关注政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等领域上位法的调整完善，为统一各类公共资源交易活动的监督职责做好基础准备。梳理目前宁波公共资源交易领域相关政策文件，对相互冲突的、不符合新形势和新要求的政策要加快修改完善，提高政策的协调统一性。
五要严惩违法违信行为，完善招投标全程监管机制。除严格按基本建设项目程序办事和加强标前、标中、标后各个环节的监管外，相关行业行政主管部门要强化联动，形成监管合力，实行项目建设全流程、各节点事项和造价公开，接受社会监督，加强政府投资项目全过程、多方位监管。加强政府投资项目概算和预算控制，审计要提前介入项目预算和招标控制价的审查。建立有关行政监督部门、公安、检察、市场监管和公共资源交管办等部门组成的联合查处机制，加大对串标围标、行贿受贿、弄虚作假、出借资质、违法挂靠或以他人名义投标、非法转包或违法分包等违法失信行为的查处力度。建立健全投诉（举报）件快速协调处理机制，完善重大投诉（举报）案件的联席会议制度。加大实施公共资源交易“黑名单”管理制度的力度，进一步完善各行业市场主管部门企业信用信息管理、评价、应用制度，加强工程建设领域综合诚信数据库建设，建成统一规范的建设市场诚信体系，推进公共资源交易平台“一站式”综合性企业信用信息查询平台实施应用，形成“一处受罚、处处受制，守信激励、失信惩戒”的市场环境。
六要规范发展中介机构，完善中介市场服务体系。严格落实《宁波市人民政府关于培育发展和规范管理工程建设领域中介机构的意见》，进一步削减中介服务事项，优化中介服务环节，扩大政府购买服务力度，逐步剥离政府部门与中介机构关系，推动中介市场开放，促进中介市场健康规范发展。强化行业监管，健全中介资质资格管理制度，加强行业自律和诚信体系建设规范中介收费行为，制定完善行业服务标准。加强对中介机构的管理和考核，要将招标代理机构等中介活动的日常行为、服务质量效率与企业资质管理和信用评价挂钩。
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