县域支农资金管理现状及对策_创新财政支农资金管理
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县域支农资金管理现状及对策
辛炳云 赵宗华
如何有效利用国家财政支农政策，逐步完善支农资金管理措施，创新支农资金管理机制，提高支农资金使用效益，促进农村经济快速发展，切实增加农民收入，是各级财政部门在新的形势下，面临的新课题。现以宜都市为例，就县（市）、乡（镇）财政部门如何管好、用好财政支农资金的问题作一探讨。
一、县域支农资金管理现状及成因
（一）资金投放与跟踪管理不配套
近年来，中央及省、市政府财政支农资金逐年增加，惠农政策覆盖了农、林、牧、副、渔等各个产业，涉及到财政、民政、交通、社保等诸多领域。不同渠道的支农资金在使用方向、实施范围、建设内容等方面，有一定的重复交叉，出现多头管理。形成投入多，跟踪管理少，致使支农资金使用效益普遍低下，难以发挥财政资金的引导作用。
（二）支农资金投放形式单一
现行的各项支农扶持政策中，直接以现金方式投放模式明显增多，如退耕还林、种粮补贴、农村低保、失地农民补助等，各级财政十分重视，都是要求采用“一折通”形式直接发放到农户。2006年上级财政拨付我镇惠农资金330.8万元，其中除乡村公路134.2万元、新农村建设40万元外、直接补助农民个人现金有150.9万元，占总额45.6%。无偿资金投放多，收到的社会效果少，没有重视从开发农民思路，拓宽农村发展方面加以引导。新科技、新技术推广应用少，没有充分发挥支农资金在提高农业综合发展能力方面的带动作用。
（三）支农资金管理方面乡镇财政乏力
乡镇财政在支农资金管理方面处于弱化状态。一方面，乡镇财政职能作用弱化。乡镇财政处于改革之中，在支农资金管理方面，县、乡财政部门责任不明，乡镇只是被动地按时按额发放资金，在资金使用管理方面很难发挥有效地监督作用。另一方面，乡镇支农投入有限。我镇是上解型乡镇，2006年可用财力405万元，按全市统一预算标准计算，经常性经费支出370万元，乡镇可调整使用财力仅为35万元。“乡财县管”乡镇显然更加困难，没有财力增加对农业的投入。
（四）县（市）级报帐制有待完善
财政专项资金报帐制是强化专项资金管理的重要措施。有部分支农资金采用报帐制管理。但在报帐过程中，直接将资金拨付到项目实施单位，市级财政部门只接收合法合规的票据，对实际支出情况并不掌握，项目实施单位将不准列支的、或者超范围支出的单据换成正式发票报帐，套取专项资金的现象依然存在。
二、提高财政支农资金使用效益之对策
（一）制定规范的财政支农项目管理制度体系
按照依法行政、依法理财和建立公共财政制度的要求，全面清理、完善现有的各项支农资金和农村财政管理制度。将支农资金的项目申报与立项、施工与验收等各个方面相应建立项目管理制度体系。从预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理各个环节建立科学合理、层次清晰、分工明确的支农资金管理制度体系。达到依法管理、按章办事。
（二）建立县（市）为主体的支农资金分配体系
1、形成财政支农资金稳定增长机制。在支农资金投入方面，县（市）财政要结合中央和省级支农资金，配套本级资金，不断增加对农业的投入。认真贯彻落实《农业法》，确保对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。
2、规范支农资金分配机制。财政支农资金的合理分配是财政支农资金有效使用的前提。以县（市）财政为主体建立资金分配机制。县（市）财政部门要参与财政支农项目的事前调研，立项论证，项目概算等过程。在此基础上根据县（市）域农业发展重点和公共财政职能要求，坚持长远规划与当前发展相结合，重点项目与一般扶持相结合，合理地确定年度支农资金分配方案。对一些事关全局和农
民切身利益的资金，在分配过程中要充分评估，或者以合适的形式进行公开评估论证。
3、合理调整支农支出方式。改变过去向农民投放现金的单一模式，调整支农资金投放方式，提高支农资金的综合利用率。通过投术培训，提高农民生产技术水平；利用科技扶贫，引导农民应用新技术，实现新发展；选好适合本地发展，具有带动作用的优势产业，如茶叶、柑桔、水产、畜牧等产业项目，优先扶持发展，形成产业优势，从广泛性扶持向择优集中扶持方向发展，发挥支农资金的导向作用。
（三）建立以乡镇为重点的支农资金管理体系
1、明确支农资金管理责任主体。在现行财政管理方式下，支农资金分散于市局多个科室，管理松散，应明确一个管理责任单位（如农村财政管理局），全面负责支农资金的项目管理和资金管理，组织指导乡镇支农资金的管理工作。
2、充分发挥基层财政作用。在市财政统一指导下，发挥乡镇财政管理作用非常必要。要从制度上明确乡镇财政管理职责，乡镇财政不仅要在资金拨付与使用上发挥管理作用，而且要参与项目的申报，项目的施工、完工验收等全过程管理。指导项目实施单位建立项目专帐核算。项目完工后，检查督导项目单位公开公示项目资金运行情况，广泛接受人民群众监督。
3、进一步完善县级报帐制。坚持县级报帐制，是行之有效的资金管理办法。一是要坚持参与项目管理。财政部门要确定专人自始自终参与项目各个环节的监督，工程验收要有财政监管人员签字确认。二是严格审核报帐单据和相关项目材料。对工程不完工，质量不达标，手续不齐全的不予报帐，杜绝非生产性开支和非项目支出，确保专项专用。三是报帐制与财政改革相结合。利用政府集中釆购、国库集中收付等制度，根据项目计划，施工合同，验收确认等手续，直接将资金支付给项目施工单位或个人。
4、注重农民参与。二年的新农村建设试点工作证明：实施支农项目要充分
尊重农民的选择权。项目的申报立项必须注重农民参与，尽力把项目选择权交给农民。农民的积极参与是项目成功的重要前提。此外，在小型农田水利、人畜饮水、乡间晴雨路涉及到农民直接利益的项目，可以采取农民自愿参与、村组统一规划，财政资金补助的方式，让农民得到实惠，更多的参与，调动农民参与支农项目建设的积极性。
（四）、建立支农资金运行监督体系
1、建立支农资金使用的约束机制。通过市、乡两级政府间的财力分配来促进乡镇按规定使用财政支农资金。如发现改变资金使用方向，或挪用支农资金等行为，县（市）级可采用扣减同等财力或减少下一年度支农资金分配额度予以调整，起到约束作用。
2、建立支农资金使用考评机制。建立考评机制，目的是提高资金使用效益和财政服务水平，不断促进项目有效实施，农民明显增收。考评指标包括项目考评和财务考评。项目考评的主要内容可包括：项目规划的科学性、可行性、创新性，组织管理情况，项目的社会效益、生态效益、经济效益等。财务考评包括资金预算合理性，资金配套落实情况，实际支出情况、财务管理状况等。
3、建立支农资金使用审计机制。利用财政部门内审机构或者外部审计部门进行支农资金的专项检查审计。检查支农资金申报、立项、执行的合理性；检查支农资金筹集的合规性，检查支农资金使用的效益性，调查研究支农资金违纪现象发生的环节和手段，针对性地采取防范措施，确保支农资金安全有效使用。作者：湖北省宜都市红花套镇财政所 辛炳云 赵宗华
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