公共服务型政府的研究综述_服务型政府研究综述
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引者按：这是一篇比较全面地论述我国公共服务型政府研究的综述。读后深有体会，尤其是参与其中某些重要的研究过程，更能体会到在我国提出公共服务型政府的艰辛过程。特转载，以享关心中国改革的有志之士。
●建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
●所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。它必须是一个无私的政府，一个没有私人利益的政府，一个最小化的政府，一个民主的政府。
●政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。
●公共服务型政府的主要职能包括制度供给服务、良好的公共政策服务、提供公共产品和公共服务。
●建设公共服务型政府的主要任务是把为社会提供公共产品和服务作为各级政府的核心职能，改革完善投融资型财政体制，加快建立公共服务型的财政体制，公开政务、公开政情，实现法治政府，合理确定中央与地方的关系，加快政府治理结构创新，大力发展民间组织，并通过转变政府职能，解决好“越位”、“错位”、“缺位”问题。
●从我国国情出发，要建立符合本国、本区域特点的公共服务模式，探索与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。
新一届政府成立以来，我国政府改革的思路逐渐明晰。党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。专家们一致认为，真正使政府改革进程发生实质性改变的是××年的非典事件，它使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价。
今年月日，在全国贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》工作会议上，温家宝总理要求：“继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。”这是自中国共产党十六届三中全会明确指出“要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”之后，对加快政府职能转变提出的更高的要求。
本文主要对各方面专家关于建立服务型政府的论点给予跟踪介绍。
一、政府职能转变的社会经济背景
在我国目前的社会经济环境中，政府行为，如政府的越位、缺位、错位和补位所引发的社会、经济问题已经引起重视，在经济改革如火如荼之际，政府的改革也急需要提上日程，以跟上并促进经济的飞速发展。中国科学院国情中心胡鞍钢提出，中国目前正处在“一个最好的时代”和“一个最不公平的时代”；中国需要社会进步就必须改革，不仅是经济改革，还需要政治改革和社会改革。中国的改革与进步有赖于政府的改革与进步。
（一）为什么一定要转变政府职能
综合专家的意见，大致以下几点：
⒈建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。
国务院发展研究中心市场所陈淮认为，向社会主义市场经济转变的改革，应对“入世”挑战，我们面临的一个迫切之需是“改政府”。
⒉建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求。在计划经济条件下，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。只有这样，才会有充分竞争的市场经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。
建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。四川省社会科学院林凌教授认为，改革推进年之后，大量容易改革的问题已经得到解决，旧体制的遗留问题和新体制形成的矛盾集中起来。过去改革的中心环节是企业，目前的改革已经聚焦到政府。很多问题如果不从政府改革开始，就解决不了问题。
中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，经济发展的主体是企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。
政府实际已经阻碍了市场经济的正常发展。中国共产党中央党校周天勇教授指出，目前，各级政府决定生产建设取向、包揽一切事务、行政审批等色
彩仍然很浓。有人称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。
⒊社会转型和社会发展失衡要求政府转型。在经济高速增长的同时，我国经济和社会发展严重失衡，并已经成为影响社会稳定的重要因素。国家电力监管委员会副主席邵秉仁将之归纳为以下几个方面：城乡失衡：突出地表现在农村人口比重过大，城乡之间发展不平衡日益严重。地区失衡：我国东中西地区经济发展渐次落后。产业失衡：我国第三产业一直比较落后。贫富失衡：城乡、地区、行业和各阶层之间的收入差距扩大，财产的集中度提高。
胡鞍钢提出，社会失衡还有两大表现，一是大规模破坏生态、制造环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现高速增长。二是社会不稳定因素增长速度明显超过经济增长速度。
而转变政府职能是解决发展失衡的关键。邵秉仁认为，相对于其它改革，行政管理体制改革严重滞后，离建立与社会主义市场经济相适应的完善的行政管理体制目标还有较大差距。要解决发展失衡问题，其关键是明确政府的职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到经济调节、社会管理、公共服务和市场监管上来。
⒋建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于长期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，推诿扯皮，效率低下以及乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，也就无法实现民富国强。
国家行政学院教授张孝德博士认为，目前，行政管理体制改革不仅是整个经济体制改革进程遇到的迫在眉睫的改革，也是牵动全局的关键性改革。首先，行政管理体制改革是否到位，是否能够建立一个适应市场经济需要的现代政府，已成为关系到中国经济安全的重大问题；其次，这方面的改革滞后已成为中国经济进入新的循环和增长方式升级的瓶颈；第三，这方面的改革滞后已成为干部落水的一个制度原因，成为抑制干部队伍健康成长和执政为民的重大隐患和障碍。
（二）目前行政管理体制中存在的问题
⒈重视不够，投入不足。国家行政学院教授薄贵利认为，从总体上看，我国地方政府在提供公共服务方面，同中央的要求和群众的需要相比，还存在着明显的差距，主要表现在：对公共服务职能重视不够；公共服务投入严重不足；公共产品分配不公；公共服务体制僵化，质量不高，乱收费现象严重。以教育为例，年，我国财政性教育投入占的，即使是与年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家、、的财政投入相比，也存在着巨大差距。
⒉强调经济政绩。在以经济增长论英雄的观念的长期主导下，公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视。陕西某县一位常务副县长承认，县政府每年要召开～次常务会议，主要都是研究招商引资、上项目、征地、筹措资金、经济规划等问题，只有两三次涉及公共服务方面的事。
陕西省行政学院教授王嘉让在调查中发现，地方政府始终存在强烈的经济政绩冲动，总是把经济发展置于首位，忽视公共职能的发挥。上一级政府为了实现自己提出的发展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经济指标，出现层层加码、级级下压的态势。王教授还透露，××年陕西省某县向乡镇下达的经济指标，就有果品新栽任务和优果率、蔬菜新种植面积和新建大棚数、奶牛新增头数、奶山羊新增只数、大枣新建示范园和新栽任务、乡土人才开发数、新建示范基地数和示范户等多项。面对如此繁重的任务，民政、司法等干部也要包村、包组，公共服务自然被放到了一边。
⒊财政支出不合理。目前我国的财政体制还基本上是“建设财政”，用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用偏低。公共支出被大量用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了竞争性和盈利性领域。因此，必须进行公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。要大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面。
以上现象、问题的出现就更强调了建设服务型政府的必要性。
二、公共服务型政府的定义、特征、意义
（一）什么样的政府才是公共服务型政府
温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这是对政府公共服务范围的新概括，是对建设服务型政府内涵的新界定。
国务院总理温家宝下面的一段讲话更是涵盖了公共服务型政府的全部职能，他指出：“职能转变是我们政府改革的一项重大任务。我们要转变政府职能，把应该交给企业、中介机构、市场的事情交出去，政府集中精力抓大事。抓什么大事呢，抓好两个‘四’。第一个‘四’是经济社会发展的四项指标：经济增长、居民就业、物价水平、国际收支平衡。我们不光要注意经济增长，还要注意就业问题，所以我们提出了积极的就业政策。第二个‘四’是政府职能的四条：经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。政府职能要从对经济的直接干预跳出来，变为对经济的宏观调节。第二项任务是市场监管，要保证市场有一个公平
公正的竞争环境，不能有假冒伪劣，不能伤害群众利益。对政府职能后两项任务公共管理和社会服务，恰恰是政府极为重要的职责，恰恰是政府最为薄弱的环节。去年抗击非典教育了我们，使我们懂得了处理公共突发事件，搞好公共管理的重要性。管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”
在这一问题上，各专家有不同的声音，但其核心问题是趋于一致的。即所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。
如西南民族大学法学院院长吴玉宗教授的定义就比较全面：所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。
国家行政学院刘熙瑞教授提出，管制型政府不是只有管制而没有服务，服务型政府也并非就没有管制，这两者之间的核心区别在于：究竟是官本位还是民本位？究竟是政府本位还是社会本位？究竟是权力本位还是权利本位？这就提出了在三者的关系上，服务型政府要实现由官本位、政府本位向社会本位、公民本位的方向转变。公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
经济学家吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府。重要的在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序；这就是说，要按照中国共产党十六大的决定，推进政治改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。
北师大经济与资源管理研究所所长李晓西教授认为，公共服务型政府简单的说就是提供公共产品为人民服务的政府。在这里，首先要明确公共产品到底该给谁服务的问题。最近，很多情况反映有的政府部门掌握的公共产品、生产设施不是为人民服务而是在为自己部门提供服务，形成公器私用现象。所谓公器私用就是把国家给它的东西变成自己的东西用。
中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，什么是公共服务型政府，经济学上有一个明确的定义。用通俗的语言说，公共服务型的政府就是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少东西？怎么提供？要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么样，也要通过民主的程序评定。
建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件呢？人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。余晖认为，更关键的是，一个服务型政府需要具备以下三个条件：
第一，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型的政府。公器私用的渠道很多，第一个渠道开办大量的国有企业，大量地进入竞争性的产业，与民争利。
第二，公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政府最小化有经济学道理。首先，政府提供服务是要有税收的，即有税收成本的。其次，政府官员不承担管理失败的风险。这跟企业不一样。企业经营亏损了，企业老板必须自己承担后果，政府官员就不承担这个责任。所以，政府的规模越大，意味着损失越大。企业、市场，还有非政府组织，甚至社区，都是可以来替代政府的。所以政府应该是最小化的，它应该在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入。如维护产权、巩固国防、裁决，除此之外政府不应该介入其它领域。
第三，公共服务型政府必须是一个民主的政府。以民为本还不够，应该强调主权在民。
从上面各方面专家对公共服务型政府的论述，我们可以看出，建设公共服务型政府，就是要强调公众、公开和服务，强调以人为本，恢复人民赋予的政府的本来意义。而推进政府职能转变，建设公共服务型政府，将对我国下一步的改革进程具有决定性的影响。
（二）公共服务型政府的特征
公共服务型政府的特征归纳起来，大致包括以下几个方面：
⒈民本性。政府是人民的政府。所谓民本就是要以民为本，真正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。具体来说：一是服务群众。政府应当从人民群众最现实、最关心、最直接、最具体的事做起，实现人民群众的根本利益和长远利益。二是装着群众。一切为了群众，切实对群众负责。三是深入群众，时刻牢记“群众利益无小事”。
⒉责任性。责任即份内应该做的事，没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失。公共行政系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务；同时也要承担应付的责任。政府不是全部公共行政机构，其责任和权力也不是无限的。通过分权、放权、授权，处理好政企关系、政事关系、政社关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，并处理好权力与责任的关系。
⒊调控性。宏观调控是国家主动积极地根据国民经济发展
一有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系。
此外，国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁指出，目前，中国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，要尽快研究解决地方政府债务问题。建议组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表。应当允许地方政府公开发债，将隐性债务显性化，进而理顺中央和地方各级政府的财税和事权关系，避免县以下财政和债务发生危机。
⒊要适应开放社会和履行公共职能的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。迟福林认为，要建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的，应当向全社会公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。目前，重要的是要尽快出台信息公开的相关立法，加强政务公开的制度化、法制化建设。
同时，也应充分发挥新闻媒体的信息披露作用。必须从法律上保护新闻媒体的信息披露权。新闻媒体是党的耳目喉舌，也是人民的耳目喉舌。大众传媒经营的主旨是为人民知情权服务。新闻要立法，强调有事发生一定要报道，不能谎报和瞒报，新闻违法要处罚。
在这一点上，经济学家吴敬琏教授在《建设一个公开透明可问责的服务型政府》一文中提出：在信息公开方面出现重大的失误，个别负责官员固然有一定的责任，然而更重要的问题却在于全能政府体制下形成的一套陈规陋习，其中包括对大众传媒的行政管制。政府机构和政府官员对于决策权的垄断，通常靠他们对于公共信息的垄断来支撑。政府在执行公务过程中产生的信息，是一种公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。因此现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法；除了由于涉及国家安全并经法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于众。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。
⒋从行政控制型体制向依法行政型体制转变，真正实现法治政府。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。
所有行政机关都应依法行政，一切政府行为都应纳入法制化轨道，包括政府的职能配置、机构设立、编制管理、公务员队伍建设，公共政策的制定，行政决策、执行、监督，都必须严格按照国家的法律法规办事。加强法制建设，规范政府行为，首先是加快行政立法，健全和完善行政法律法规体系；其次是增强公务员的法律素质，不断提高依法行政的水平；再次是健全行政执法责任制，强化监督约束，把依法行政落到实处。
迟福林认为，推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时，还要建立严格的法律问责制。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有公民代表和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。
中国政法大学研究生院副院长李曙光认为，政府也要守法，这种守法的统治是通过政府的自律、法律的限制和司法的裁定来达到的。在市场经济中，官与民的关系是平等关系，官员要为纳税人服务。建立完善的市场经济体制，在自由与秩序、公正与效率、竞争和福利等价值要素之间应形成一种必要和可预测的规则。
另外，市场经济活动本身需要一定的秩序和规范。要尊重和保护市场经济主体的合法权利，为各市场主体划定一个自由行事的边界和空间，处理好法治与市场、主体、政府之间的关系。通过适当的权力机构与权利安排优化资源配置，是法治维护市场经济秩序的体现。
吴敬琏教授也明确提出要建立问责制，他认为，要把这种被颠倒了的主仆关系重新颠倒过来，重要的不在于宣言，而在于建设对基本人权和对政府权力约束都有明确设定的宪政秩序；这就是说，要按照中国共产党十六大的决定，推进政治改革：提升政治文明，发展民主政治，建设法治社会。掌握着国家权力的党政官员必须是可问责的。人民群众对公务人员监督权和罢免权的行使，要通过可操作的法定程序切实得到保证。
⒌合理确定中央与地方的关系。依法明确界定中央与地方的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，是我国政府改革的重大任务。我国是一个大国，各地方的情况差异很大，在保证中央政府统一领导的前提下，应当充分赋予地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权，并对此做出明确的法律规定。
在“建设公共服务型政府——中国转型时期政府改革国际研讨会”上，专家们认为，要改革中央与地方财政税收和事权体制。一是合理确定中央和地方（包括地方各级财政税收）的财税体制。二是要划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级在财政税收总盘子中分配的比例和规模。三是要进行税收结构的设计和改革，使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中。
迟福林提出，在现行的行政体制下，经济事务和教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面都存在着严重的条、块分割问题。从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务职能，必须彻底破除现行条、块分割行政体制的弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地方政府处理
政许可法》漫长的制定过程中经过了更多的讨论，吸取了更加广泛的相关人员意见，考虑得也更加周到缜密。正因为如此，《行政许可法》被寄予了更多厚望，社会各界都希望能够通过《行政许可法》的实施，进行一场中国政府的“自我革命”。这场“革命”不但要直接改变行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也要改变管理者与被管理者的关系，力求打造一个近乎完美的、在透明的阳光下勤恳工作的“服务型政府”。
据了解，南京、重庆、珠海等地已经把建设服务型政府作为自己的目标。在此，我们希望，《行政许可法》的制订和实施能够促进我国政治体制改革的深化，政府服务于人民不是一句空话。
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